盛振全吉林財經(jīng)大學(xué)

新民訴法修改前我國民事再審檢察監(jiān)督的歷史沿革及存在問題分析

盛振全
吉林財經(jīng)大學(xué)

民事再審檢察監(jiān)督是指人民檢察院依法定檢察監(jiān)督權(quán)，以提出再審檢察建議和提起抗訴引發(fā)再審為主要方式對民事訴訟活動實行的法律監(jiān)督。2012年新民訴法對民事再審檢察監(jiān)督在監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督手段等方面進行了較為全面的改革。當(dāng)下法制變革大多是以以往制度上的不足結(jié)合實踐發(fā)展需要為突破點來展開的，正視并認(rèn)真分析原有制度上的不足對于更好地了解制度改革背景，準(zhǔn)確、合理適用新法，科學(xué)考量修改后的制度模式乃至進一步的制度完善均具有現(xiàn)實意義。

民事再審；檢察監(jiān)督；歷史沿革；不足

2012年新民訴法修改之前我國理論和實務(wù)界在民事檢察制度上進行了深入的研究和探討，并最終推動該制度的大幅修改并逐步完善。從我國當(dāng)下立法思維模式來看，當(dāng)下制度上的革新大多是以以往制度上的不足結(jié)合實踐發(fā)展需要為突破點來展開的，在進程上呈現(xiàn)一種摸索、漸進式的動態(tài)模式。

一、歷史沿革

眾所周知，與大多數(shù)西方國家行政性隸屬公權(quán)力機構(gòu)的性質(zhì)相比，檢察機關(guān)在我國的政治體制下具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕c審判機關(guān)處于平權(quán)地位，代表國家對刑事、民事和行政訴訟活動實施法定監(jiān)督。在我國，最初意義上的檢察監(jiān)督基本上僅局限于檢察機關(guān)對刑事案件實施監(jiān)督，以此保障國家利益和社會公共利益。對于民事案件實施法律監(jiān)督，尤其單獨從再審檢察監(jiān)督的視角考察，大致可歸納為以下幾個階段：

1.啟發(fā)階段新中國成立之初，我國在法制方面基本上是全面移植蘇聯(lián)模式，檢察監(jiān)督理論連帶民事檢察當(dāng)然也是如此。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：最高人民檢察署對各級司法機關(guān)之違法判決提出抗議；對于全國社會與勞動人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。至此，我國確立了全面干預(yù)的民事檢察模式。隨后的1950年1月29日，在最高人民檢察署作出的檢察機關(guān)職責(zé)中規(guī)定：“對于社會勞動人民利益有關(guān)之民事案件及行政訴訟，得代表國家參與之?！贝藭r的規(guī)定只是原則性甚至是政策性的，一定程度上可以說僅存在于理念范疇內(nèi)，實踐中的檢察監(jiān)督案件也很少，以抗訴等方式提起再審監(jiān)督更只能是后話。但從淵源上來看，檢察機關(guān)代表國家公益參與民事、行政案件，使得檢察監(jiān)督理念和權(quán)限涵蓋三大法律范疇，為我國以后在此理念指導(dǎo)下構(gòu)建全面的民事檢察及再審檢察監(jiān)督制度意義深遠(yuǎn)。

2.基本確立階段1950年《中華人民共和國訴訟程序試行通則(草案)》在“上訴(抗訴)”的程序中規(guī)定：人民檢察署對于其起訴或參加的案件，得提起抗訴(第56條第2款)。1951年頒行的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定最高人民檢察署對各級審判機關(guān)之違法或不當(dāng)裁判，提起抗訴。1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》中“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督；對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”等規(guī)定更加清晰地將檢察院監(jiān)督職權(quán)加以法定化。至此，以參訴、抗訴等方式構(gòu)建起的民事檢察監(jiān)督制度雛形逐步顯露出來，以抗訴為主要方式的民事再審檢察監(jiān)督程序基本確立。

3.確立發(fā)展階段我國效仿蘇俄漸成的民事檢察監(jiān)督制度并未如預(yù)期那么順利，隨著文革的突現(xiàn)，制度改革停滯甚至倒退。民事檢察獲得新生始于1982年的民訴法(試行)，該法第12條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督?！倍F(xiàn)行民事檢察的基本框架得以真正確立要歸功于1991年民訴法，該法肯定了民事檢察基本原則，而且明確規(guī)定了檢察機關(guān)通過抗訴啟動民事再審程序的事后監(jiān)督模式。2007年的民訴法修改維持了抗訴再審模式，同時結(jié)合實踐發(fā)展及理論探討研究，對再審事由及程序做出一些修正。隨著我國依法治國、建設(shè)法治國家進程的逐步推進，民事檢察制度得以發(fā)展并逐步完善，民事檢察在實踐中的效果也比較明顯。

從我國民事再審檢察監(jiān)督歷史進程來看，雖然我國仿效蘇俄檢察模式及理念啟發(fā)構(gòu)建我國民事檢察監(jiān)督制度，但以抗訴方式引發(fā)民事再審程序的監(jiān)督機制卻可看作是我國在法治實踐過程中的創(chuàng)舉之一，雖然該制度在理論和實踐上離人們的預(yù)期效果還有一定的差距，但是它和我國憲政制度和法治狀況在總體上還是契合的，也因此有必要進一步的加以完善并使之發(fā)揮正能量。

二、存在問題

結(jié)合前述制度沿革及現(xiàn)實狀況來看，新民訴法修改前我國民事再審檢察監(jiān)督存在如下問題：

一是監(jiān)督意識薄弱。從實踐來看，檢察機關(guān)對于民事再審案件以抗訴的方式引發(fā)再審的情形相比當(dāng)事人申訴案件總量來講只是很小一部分，而且有相當(dāng)一部分的涉及國家利益、社會公眾利益的案件由于途徑不暢等原因沒有進入檢察機關(guān)監(jiān)督視野。相對來看，我國訴訟檢察監(jiān)督意識總體薄弱，具體表現(xiàn)為：不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、消極監(jiān)督、害怕監(jiān)督、抵制監(jiān)督。當(dāng)然，這里還要指出，檢察機關(guān)監(jiān)督意識薄弱的原因大致有：其一，檢察機關(guān)人員素質(zhì)有待提高；其二，實踐中檢法沖突的影響；其三，法律規(guī)定不明晰，程序性、可操作性不強。

二是監(jiān)督方式單一。新民訴法修改前，民事再審檢察監(jiān)督的方式只有抗訴一種，監(jiān)督方式單一。雖然自上個世紀(jì)90年代起人民檢察院就開始使用檢查意見和糾正違法通知等建議性法律監(jiān)督方式，檢察建議也于2001年在最高檢出臺的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中加以明確規(guī)定，但畢竟它們還只是人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)則中的產(chǎn)物，效力較低，而且，一方面檢察監(jiān)督方式必須通過民事訴訟程序法的規(guī)定才能為當(dāng)事人所廣為知悉和認(rèn)可，并假以尋求權(quán)利救濟，另一方面只有在法定監(jiān)督方式及其程序規(guī)則的框架下才能實現(xiàn)法檢之間的協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)真正意義上的監(jiān)督效果。

三是監(jiān)督機關(guān)級別設(shè)置不合理。在監(jiān)督權(quán)的配置上，我國民事抗訴仿照刑訴法的規(guī)定，實行的是“上抗下”原則，使得這類案件集中壓給了省級以上檢察機關(guān)，而廣大的基層檢察機關(guān)沒有再審檢察權(quán)。刑事訴訟模式設(shè)置原因在于原審基層檢察機關(guān)已經(jīng)以公訴人身份對審判活動進行了法定監(jiān)督，二審生效后“同審?fù)埂币讓?dǎo)致訴累，所以刑訴法提高了抗訴級別，而民事案件在判決生效前檢察機關(guān)沒有參與訴訟，也無權(quán)監(jiān)督審判活動，同級檢察院具備抗訴條件，所以，民事“上抗下”的規(guī)定既不符合民事訴訟特點，也不符合我國司法資源分布特點，不利于檢察機關(guān)充分履行檢察監(jiān)督職責(zé)。

四是監(jiān)督效率不高。由于法律規(guī)定較為籠統(tǒng)抽象，導(dǎo)致檢察機關(guān)在行使再審檢察職能時效率較低，具體表現(xiàn)為：（1）民訴法只規(guī)定檢察機關(guān)對民事審判活動實行監(jiān)督，抗訴對象為已生效的判決書，因此監(jiān)督案件范圍局限性很大；（2）由于缺乏相關(guān)的案件調(diào)查權(quán)、閱卷權(quán)，使得檢察機關(guān)面對當(dāng)事人申請及片面的法院認(rèn)定事實，難以充分了解案情、達(dá)到“有錯必糾”，實現(xiàn)監(jiān)督效果；（3）由于基層院沒有抗訴權(quán)，抗訴案件要經(jīng)過基層立案審查、上級審查并向其同級法院抗訴、上級法院再審或指令再審等流程，既嚴(yán)重浪費司法資源，也使得當(dāng)事人得到的只是“遲到的正義”；（4）檢察機關(guān)內(nèi)部分工不明確，既缺乏辦案責(zé)任分配制度，也缺乏流程配合及案件反饋改進機制。

五是檢法沖突明顯。由于檢法機關(guān)對案件事實以及法律、法規(guī)的具體運用產(chǎn)生分歧的現(xiàn)象不可避免，如果不能很好地協(xié)調(diào)，就會出現(xiàn)人民檢察院不斷抗訴，法院明面再審實則駁回的情形。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)對于我國法律的嚴(yán)肅性以及檢法機關(guān)的協(xié)作配合都會產(chǎn)生較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。

[1]參見徐漢明：《轉(zhuǎn)型社會的法律監(jiān)督理念、制度與方法（三）》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2013年版，第337和第301、302頁.

[2]參見王志坤、黃筆鏡：《民事檢察的面相——一個研究性述評》，載《法學(xué)家》2010年第3期，第2頁.

[3]參見楊立新：《民事行政訴訟檢察監(jiān)督與司法公正》，載《法學(xué)研究》2000年第4期，第46頁.

[4]參見前引1，第2頁.

2014年度國家檢察官學(xué)院科研基金資助項目《民事檢察監(jiān)督制度研究:以民事訴訟監(jiān)督規(guī)則適用為視角》，項目編號：GJY2014C30。

盛振全（1989-），男，河南鹿邑人，吉林財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生，主要研究民商法方向。