【摘要】隨著我國經濟體制改革逐步地深化，經濟領域的某些深層次的矛盾和問題日益凸現(xiàn)，地方政府債務風險的問題在各類的矛盾和問題中極為明顯，已經引起了社會各界特別是經濟界的廣泛關注。政府債務問題牽動的是人民基本生活問題，通過對政府債務問題的研究了解政府債務對于人們的影響及如何發(fā)揮其中好的影響防范解決其中不好的影響。在對政府債務風險問題的研究對其進行一個透徹的分析后提出一些解決措施以作參考。

【關鍵詞】風險預警系統(tǒng)地方政府債務政府舉債行為

一、我國地方政府債務風險的概念

地方政府承擔了過多的債務卻無力按照期限償還本付息的可能性以及事后產生的后果，導致政府的財政根本不能正常運轉，拖欠各部門干部以及教師工資和職工養(yǎng)老金，甚至無力進行公共事業(yè)投入等。根據(jù)債務發(fā)生是不是需要某些特定的條件，可以把地方政府債務分為直接債務和或有債務兩種不同的種類。其中直接債務所指的是不在任何的特定條件下，也就是說在經濟運行中可以不附著于任何的條件而地方政府都必須承擔的債務?；蛴袀鶆罩傅氖窃谔囟ㄊ录兴l(fā)生而形成的債務，即債務的出現(xiàn)與否都是要取決于是否發(fā)生了特定的事情。這類債務是需要讓未來的其他事項的狀況來決定的，因此其發(fā)生的概率和規(guī)?；旧隙际鞘蛛y以預測的。

二、我國地方政府債務風險現(xiàn)狀

我國中央政府對于地方政府發(fā)債一直保持非常謹慎的態(tài)度，《預算法》、《擔保法》等法律法規(guī)都對地方政府發(fā)債和擔保做了限定性的規(guī)定。但是在經濟轉型、深化金融改革的過程中，隨著中央政府投資擴張的進行，地方政府也在不同程度的進行擴張；在我國財政體制改革的過程中，隨著中央與地方財權和事權的劃分，地方政府財政狀況入不敷出，財政赤字大幅度增加，各級地方政府開始向銀行或社會舉債，以保障政府工作的日常運行。然而政府債務問題一天天加大，逐漸已經不再是政府本身的問題，同樣影響到了民生等一系列問題。所以政府債務風險成了眼前必須著手解決的問題。

國內政府債務風險管理手段。一是實行預算管理控制發(fā)行額度。2009年，財政部規(guī)定，地方政府債券收支實行預算管理，地方債券收入全額納入省級財政預算管理，支出的資金中，其中最主要的是用在中央投資個別地方相匹配的公益性活動以及其中不容易吸引社會投資的公益性活動項目之中。2011年和2013年，中央兩次頒布《地方政府自行發(fā)債試點辦法》，對地方債的發(fā)行額度、發(fā)行種類、債券利率等方面也進行了規(guī)范。從源頭控制地方債發(fā)行規(guī)模，使其規(guī)模控制在可控范圍內。

加強審計和外部監(jiān)管工作，強化監(jiān)督機制。資金籌集后最重要的問題就是使用效率及去向問題，沒有良好的監(jiān)督機制就會導致資金被濫用，使資金無法創(chuàng)造其應有的價值，更增加了流動性風險。2013年6月，審計署已經對36個地方政府本級政府性的債務進行了調查，通過審計發(fā)現(xiàn)地方債發(fā)行出現(xiàn)的問題并責令進行整改，有利于進一步防范債務風險問題。

通過風險管理的所有規(guī)章制度從各個方面限制地方政府所建立的融資平臺。而這些融資平臺的出現(xiàn)對于應對地方政府資金短缺的問題作出了一定的貢獻，但是其同樣蘊藏著很大的隱形風險和或有債務。2010年6月份，國務院已經發(fā)布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，將會全面清理規(guī)范平臺公司債務，加強信貸管理，制止擔保行為，規(guī)范地方債的發(fā)行市場。2013年4月，中國銀監(jiān)會發(fā)布《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》對地方政府融資平臺進行定義限制，加強融資平臺“名單制”管理，對自由現(xiàn)金流占全部應還債務本息進行規(guī)定，明確退出機制。對于到期償還進行監(jiān)測管理，對新增和存量貸款進行控制，建立問責機制。通過限制地方政府融資平臺信貸投放來規(guī)范這一融資渠道，減少償債風險。

2013年8月1日，審計署做出了相關要求，其中包括了中央審計署必須對達到五級政府性的債務問題進行最大限度的監(jiān)察和審計。這一次的監(jiān)察審計距離上一次還不到半年的時間，審計署卻連續(xù)地對地方債務問題屢屢提出重視，這一系列的行為反映出有關單位對現(xiàn)如今個別地方政府債務累積、資產不及債務、違反規(guī)定融資行為、取巧融資等嚴重的問題感到十分擔憂提出了相當?shù)闹匾?。與此同時，因為地方債務需要高效且一致的監(jiān)測和管理制度，而且地方政府后再無有十分強的隱蔽性，業(yè)內專業(yè)人士提出了應對其持有高度警惕的態(tài)度，以防債務危機一再出現(xiàn)造成無法挽回的結果。

國務院辦公廳發(fā)布了《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》。其中應該讓我們注意到的是，“防范化解地方政府融資平臺貸款等風險”這一項條例被放在了嚴格控制金融風險的首條。而后審計署發(fā)布了上一輪對國家36個地區(qū)進行的地方政府債務的審查結果。調查顯出“其中有16個地區(qū)債務率超過100%，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元”。對于這一次調查結果，社會外界對政府承債能力已到達極限感到十分驚訝，這讓人們感到債務危機將會馬上嚴重化，其是否會對大家生活產生某些嚴重的結果。社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立表示，“前一次進行的審計摸查只是36個樣本的統(tǒng)計，雖然具有一定的代表性，但還不足以反映整個中國地方政府債務的問題”。因而鑒于對此次話題的高度關注，時隔半年之后，審計署再次展開了更加大型規(guī)模的審計監(jiān)測，這次摸底的目的就是為了對中國地方政府的債務規(guī)模有一個更加清晰而又統(tǒng)一的認識，其中發(fā)現(xiàn)的不同的問題就需要采取相應的行動，防微杜漸。一直到2012年末，地方政府債務的總額估摸為15萬億元，相比2011年末加多了25%，其中，政府融資平臺貸款達到9.3萬億元，其占比已經越過了60%，而這一類債務同時也是最為嚴重并受到人民熱切關注的問題。以城投債為例，在其本身就顯現(xiàn)出了本質差、負債率高、沒有盈利能力等問題，且大部分城投債券都是因為用賣地這種方式去解決當前的債務危機，這種拆東墻補西墻的措施誘發(fā)了很多社會問題。2011年6月，上海的融資平臺之一——申宏投資被報道債務超過期限時久，在這一個月之中，云南城投債也同樣被爆出了震驚市場的違約事件。而在之后的8月份，山東海龍債違約危機也被報道，城投債的信用風險到底是否可以被相信，一時間成了市場至今一直在熱論的話題。再加上同時國家方面也不斷對放債的條件、可投資項目進行不同程度的約束，審計力度也在不斷深化，這些行為讓城投債券發(fā)行量一步一步地萎縮。據(jù)公開數(shù)據(jù)顯示，2013年5月份至2013年7月份，城市投資企業(yè)債每月平均均供給量已然低于200億元，單單就7月份的供給量甚至不到70億元，這個數(shù)據(jù)遠遠比前4個月月平均供給500億元左右的供給量要低山許多。

三、防范我國地方政府債務風險的對策

（一）改善和完善風險防范的制度性要求

國務院已經對地方政府債務預算的管理問題提出高度的重視。國務院領導明確批示：“要求財政部會同有關部門進一步加強地方政府債務管理，嚴格控制新增債務，分類指導，防范風險”。而今年的政府工作報告進一步明確指出：“繼續(xù)加強地方政府性債務管理，積極推進地方政府性債務管理制度建設，合理控制地方政府性債務水平。為了加強政府性債務管理，必須進一步研究制定專門文件，積極推進地方政府性債務管理制度建設，建立和完善債務舉借、使用、償還制度，規(guī)范政府行為，加強債務風險監(jiān)控”。國家現(xiàn)今的態(tài)度以及政策反映了國家的態(tài)度，對于地方政府債務問題必須做出措施。

（二）構建地方債務風險預警系統(tǒng)

防范與化解地方債務風險的措施之中構建有效的風險預警系統(tǒng)是最為重要的一步。從債務風險矩陣分析得知發(fā)生債務危機的原因是多方面的，但是任何債務危機都會有一個一步一步顯現(xiàn)慢慢惡化的過程。因而需要建立債務風險預警系統(tǒng)對財政的進行做出跟蹤監(jiān)控，在早期發(fā)現(xiàn)債務危機，預測財政面臨的風險，讓政府在債務危機的萌芽階段就可以利用有效的措施去避免危機的出現(xiàn)。構建一個地方債務風險預警機制或系統(tǒng)既要考慮合乎國際慣例又要考慮適應國情，對地方政府債務的限制要求還體現(xiàn)在對各個層次債務風險的監(jiān)督與管理上，綜合起來看建立地方債務風險預警系統(tǒng)時就應當遵循以下原則：一、要符合國際慣例，遵守市場經濟運行的規(guī)律去辦事并有效地對地方債務風險進行識別預警和監(jiān)督管理。二、應當符合中央政府控制債務風險的精神，要在國家預算法許可范圍之采取措施。三、應及時有效辨別與監(jiān)控各個層次的債務風險。四、選擇風險預警變量參數(shù)和建立預警信號的依據(jù)應當是經過了風險預警實踐而被證明是確實有效的，以確保風險臨近時的檢測實效。五、必須建立綜合全面的地方政府債務性融資安全運行網(wǎng)絡以保證債務風險在即將到來或破壞的時候能夠有綜合控制和轉化。六、必須具有一定現(xiàn)代風險意識和管理的專業(yè)人士同時設立與其相匹配的機構或能夠明確管理部門職責與預警機制相對落實風險預警機制中的各種反饋或者是執(zhí)行命令。

（三）全面的改進地方政府債務管理制度

全面改進地方政府債務的管理制度分四個方面。第一，建立正確的風險觀和政績觀。把減輕債務這一要素納入領導干部的考核指標，作為任期內的一項“政績”去看待，結合考核結果與選拔任用、升職與否、是否加薪、或者獎懲及行政問責等來進行，使黨政領導干部逐漸意識到財政風險的危害性，而逐步樹立“減負就是增收、減債也是政績”的概念，真正地做到為地方政府解困，達到防范與化解地方債務風險目的。第二、建立信息要達到披露制度的目的，增強債務風險的透明度。更多的做出地方政府債務信息的公開，規(guī)律性地將相關信息向上級政府及本級的人大進行匯報。定時向社會公眾披露相關情況，特別是對重大舉債項目不僅僅要實施全部過程的監(jiān)管，而且也要隨時隨地進行跟蹤報道，以此達到提高地方政府債務風險的透明度的目的，讓地方政府及官員感受到來自于民眾的外部壓力，減少官員隨意拍板而造成的項目上的嚴重失誤，加強決策的可行性、合理性以及科學性，科學地防范地方債務風險的發(fā)生。第三、建立政府債務風險預警機制。我國某些地方政府的盲目投融資行為卻誕生了不少“政績工程”，這些所謂的“政績工程”沒有帶來任何的好處卻造成了許多地方政府債務風險，這和我國地方政府缺少風險預警機制是有很大關系的。在防范地方債務風險的問題上做到防患于未然，根據(jù)地方債務風險的現(xiàn)狀及成因，建立債務風險（包括或有債務風險）審查標準，結合財政、經濟及社會發(fā)展等各方面的指標，建立出科學合理的債務監(jiān)控指標系統(tǒng)。實現(xiàn)債務風險管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學化，第一時間了解和逐步掌握地方政府債務風險程度，保證地方政府債務與本地經濟發(fā)展水平和政府財政當時的承受能力相適應，對不良債務風險，更加及時地防范并加以控制和化解，以防債務危機的發(fā)生。第四、建立地方政府償債機制。為了防止地方政府一再發(fā)生償債危機，引發(fā)嚴重的財政和金融的危機，每一年地方政府需要通過年初財政預算、年度預算超收、年終結余調劑和投資收益等方式進行恰當?shù)慕Y合，作為償還債務的資金來源，預備地方政府債務風險準備金，實施專戶管理制度、?？顚Ｓ茫瑢ｍ椧欢ㄓ迷诖_保政府債務按期償還的問題上，加深地方政府防范與化解債務風險的能力。

（四）全面加強財政體制

全面加強財政體制的方式有很多。但主要分在這么幾個反面。第一、加快我國稅收制度的改革。這里不僅僅是加快速度更是一種深化程度的過程，我國政府應該在合適的時間對地方政府放出部分收入能力，建立科學的稅種劃分格局和財力分配格局。而在現(xiàn)行的分稅制基礎之上，根據(jù)“減少共享稅種、完善地方稅制”的兩大原則進行中央稅收，以增值稅、消費稅和關稅三大稅種為主，省級政府應該將營業(yè)稅放在第一位，縣級則是財產稅、所得稅為主的稅收制度去進行改革。以這樣的方式逐步去強化地方政府自身的收入能力，以此來減小與化解因財政支出壓力以及政府無法承受過重的債務而引發(fā)的各類風險。第二、完善我國轉移支付制度。因為我國地方政府財政困境，再結合地方債務現(xiàn)狀和成因，實施科學的分配方法，依照法律確定以“收入能力和支出需求均衡撥款型”的政策，也就是通過計算各政府理論上的收入能力和標準的支出需求來確認支付數(shù)額的變更程度的“因素法”計算方法，以各地經濟發(fā)展速度的快慢、財政能力強大與否等各種因素，確定各地轉移資金的強度，增強地方的財政背景，以此來化解債務風險。與此同時，全面加強省級以下支付方式改革，通過對目標的了解逐步清楚責任省以下的一般變動支付方式，增強省對縣鄉(xiāng)轉移力度特別是各類的貧困落后山區(qū)，增大地方財力使用權限，對地方政府的債務規(guī)模進行嚴格監(jiān)控，加大防范與化解債務風險力度。

參考文獻

[1]廖家勤，寧揚.防范地方政府債務風險的預算平衡機制創(chuàng)新研究[J].當代財經，2014，（09）.

[2]潘志斌.地方政府債務規(guī)模、資產價值與債務風險[J].華東師范大學學報（哲學社會科學版），2014，（03）.

[3]曹樸.我國地方政府債務風險防控分析[J].經濟問題，2014，（05）.

作者簡介：蔡崇義（1992-），男，湖北武漢人，就讀于湖北經濟學院法商學院，研究方向：政府債務管理。