熊萬勝

摘要：新戶籍制度改革的著力點不在于將戶籍與各種社會福利剝離開來，而是賦予常住人口依據(jù)居住證享有更多社會福利的資格，事實上強化了戶籍制度的社會治理功能。通過“社會治理論”的視角來理解新型戶籍制度的功能可以看出：我國戶籍制度功能轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容是從以工業(yè)化為目標的社會管制制度，轉(zhuǎn)變成一種以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的社會治理制度；新戶籍制度的主要功能是在城鎮(zhèn)化的時代重建社會秩序、完善國家治理體系，具體體現(xiàn)在引導(dǎo)人口流動、完善地方社會福利分配和支撐地方社會治理等方面。

關(guān)鍵詞：戶籍制度改革；新型城鎮(zhèn)化；居住證；社會治理

中圖分類號：D631. 42；C913 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2015）02-0078-11

問題與分析框架

舊的戶籍制度確立于1958年，新的戶籍制度預(yù)計建立于2020年，因此，本次戶籍制度改革將是一次跨越60多年歷史的制度轉(zhuǎn)型，意義重大。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）應(yīng)是這個轉(zhuǎn)型過程中最具系統(tǒng)性的文件，《意見》提出：“到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應(yīng)，有效支撐社會管理和公共服務(wù)，依法保障公民權(quán)利，以人為核心、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！比欢@種“新型”的戶籍制度并沒有取消戶籍，在保留了戶籍制度的同時還增加了居住證制度；在保留了戶籍制度與地方性社會福利掛鉤的同時，也將居住證與地方性社會福利的享受資格掛起鉤。這樣的改革思路引發(fā)了很多的討論，有樂觀有失望。本文的問題是：對于當代中國戶籍制度的核心功能能否建立新的理解方式？以期發(fā)展理論與現(xiàn)實之間更加多元的關(guān)聯(lián)。

目前，對于舊戶籍制度主要功能的解釋，學(xué)術(shù)界主要是從戶籍制度與工業(yè)化導(dǎo)向所需要的人口與社會管制的角度展開的，而對于新戶籍制度改革的對策和期待主要是著眼于如何給予人口流動更大的便利。如果把對舊戶籍制度功能的主要分析框架簡稱為“社會管制論”，對于新戶籍制度功能的期待可以概括成“自由流動論”。現(xiàn)在看來，“自由流動論”并沒有建立足夠的解釋效力以接替“社會管制論”對我國戶籍制度功能的理解。

“社會管制論”立足于戶籍制度的形成史。建國以來的工業(yè)化導(dǎo)向極大地塑造了我國的基本社會經(jīng)濟制度，形成了城鄉(xiāng)二元分割體制，包括城鄉(xiāng)分割的人口管理制度和福利分配制度。一種經(jīng)濟戰(zhàn)略之所以能如此徹底地影響到整體社會制度和結(jié)構(gòu)，是因為這種工業(yè)化戰(zhàn)略是在四個現(xiàn)代化的框架下整體推進的，也即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸和國防現(xiàn)代化，這可以認為是我國發(fā)展戰(zhàn)略的第一次“四化同步”。

蔡昉認為，1958年以后形成的戶籍制度的出發(fā)點以及制度特征有兩方面：限制農(nóng)村人口流動、確保城市人口基本生活必需品和社會福利的供給。實際上，還必須談到戶籍制度的社會管制功能，1956年的第一次全國戶口工作會議明確指出，戶口的作用包括：“證明公民身份，便利公民行使權(quán)利和履行義務(wù)；統(tǒng)計人口數(shù)字，為國家經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)提供人口資料；發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭?！边@表明戶口的社會管制功能包括：身份證明、統(tǒng)計和安全。確保城市和工業(yè)發(fā)展、限制流動以及社會管制可以視為前三十年戶籍制度的主要功能，這些功能都與國家快速推進工業(yè)化的戰(zhàn)略意圖有關(guān)。

這種人口和社會管制制度與計劃經(jīng)濟體制相匹配，在事實上重構(gòu)了一種工業(yè)化時代的身份社會，并沿著“家庭一出身一身份一秩序一控制一分配”的邏輯線索強化其結(jié)構(gòu)和功能。隨著市場經(jīng)濟改革的推進，這種身份制度越來越不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，被迫松解。隨著人口流動的大規(guī)模展開，人的遷徙自由事實上獲得了很大的發(fā)展，社會控制與戶籍制度之間的關(guān)系也在趨于淡化，“社會管制論”已經(jīng)越來越不能解釋中國戶籍制度的現(xiàn)實。但是，戶籍制度的形式和內(nèi)涵仍然在很大程度上繼續(xù)存在，妨礙了人口的自由流動，出于改變這種現(xiàn)狀的現(xiàn)實關(guān)懷，以及更新舊解釋框架的學(xué)術(shù)目標，學(xué)者們對于改革后的中國戶籍制度實踐給出了新的解釋和新的預(yù)期，由此形成了一種可以概括為“自由流動論”的分析框架和價值訴求。持這種觀點的研究者希望，新的戶籍制度或身份管理制度將能適應(yīng)人口的白由流動，將剝離戶籍的社會福利內(nèi)涵作為農(nóng)民工市民化的前提條件或主要手段，作為國家的公民應(yīng)該在國內(nèi)任何地方都可以享受比較均等的社會保障和公共服務(wù)。這是一種十分主流的觀點，有關(guān)文獻汗牛充棟，這里只需略舉二三，以說明其核心觀點。

比如有學(xué)者認為：“戶籍制度的改革應(yīng)當以漸進的途徑，按照權(quán)利和義務(wù)對等的原則進行，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系?！毕Ｍ鞣N權(quán)利和福利應(yīng)該和戶籍剝離，直接附著到個人身上，對于個人的管理應(yīng)該以身份證系統(tǒng)為中心：“戶籍制度改革應(yīng)盡快廢除戶籍制度，代之以身份證管理，建立國民信息系統(tǒng)。”也有學(xué)者預(yù)測：“戶籍制度改革將按從小城鎮(zhèn)、中等規(guī)模的城市，最后到大城市乃至北京、上海這些傳統(tǒng)體制的最后堡壘的順序進行；戶口的放寬則是按照不同類別的情況和具體人群，漸次開放戶口進入；而改革與計劃經(jīng)濟相連的傳統(tǒng)福利體制，將城市發(fā)展從補貼性轉(zhuǎn)到自我融資性機制上面，最終消除戶口的含金量，將使戶籍制度改革的障礙大大降低。”

本次戶籍制度改革以及此前的一系列改革都致力于推動社會保障和公共服務(wù)的全覆蓋，就這一點而言，已經(jīng)取得了很大的進步。但是，戶籍與居民福利和公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)依然受到保護，實際上，國家也希望以此為吸引，讓更多的外來常住人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍人口，從而降低社會治理的復(fù)雜性。身份證制度也不能完全替代戶籍制度的社會治理功能。更為直接的是，國家將嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大型城市的人口規(guī)模，實際上，也將這些城市是否應(yīng)該放寬戶口的討論做了結(jié)論。

“自由流動論”對戶籍制度功能的期待與現(xiàn)實情況之間的差距已經(jīng)很明顯，為此，筆者提出一種略有不同的分析框架，認為我國的戶籍制度演進正在將一種以工業(yè)化為目標的社會管制制度轉(zhuǎn)變成一種以城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向的社會治理制度?；蛘吆唵蔚卣f，對于新戶籍制度的核心功能，筆者持一種“社會治理論”。正如國務(wù)院副總理張高麗2014年1 1月在全國進一步推進戶籍制度改革工作電視電話會議上對戶籍制度改革的定性：“戶籍制度改革是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”

這個分析框架的內(nèi)涵有三個方面：第一，在引導(dǎo)人口流動的功能方面，我國的戶籍制度正在從工業(yè)化為目標轉(zhuǎn)向以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，通過更加精細的調(diào)控，引導(dǎo)農(nóng)民進城鎮(zhèn)定居，形成和緩有序的跨區(qū)域流動態(tài)勢。第二，在社會福利分配功能方面，認為戶籍的社會福利功能將有所削弱，但不可消除；戶籍所包含的福利差別將從城鄉(xiāng)差別為主轉(zhuǎn)向區(qū)域差別為主，這體現(xiàn)了社會治理向下分權(quán)的趨勢。第三，在社會管理功能方面，強調(diào)戶籍制度改革是國家治理體系現(xiàn)代化的重要步驟，新的戶籍制度是國家治理體系的重要組成部分，具有明確的社會治理功能。這三點內(nèi)涵在后文中將逐一展開。

二、引導(dǎo)人口流動的功能：從禁止流動到鼓勵落戶

國家對于人口流動的態(tài)度，如果說初期工業(yè)化時代以“堵”為中心，那么新型城鎮(zhèn)化的時代就是以“引”為重點。引導(dǎo)不同于促進，更非放任，而是試圖通過更加精細的調(diào)控或治理，鼓勵流動人口常住乃至落戶城鎮(zhèn)，創(chuàng)造一種比較和緩有序的人口流動態(tài)勢。

（一）從工業(yè)化為中心的戶籍制度轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化為中心的戶籍制度

舊的戶籍制度形成于采取計劃經(jīng)濟的方式推動快速工業(yè)化的時期，成為城鄉(xiāng)二元分割體制的核心內(nèi)容。在改革開放前期，舊戶籍制度成為漸進式改革模式的重要的制度基礎(chǔ)，同時也是異軍突起的鄉(xiāng)村工業(yè)化的重要制度基礎(chǔ)，因為戶籍界定集體的邊界，幫助維護集體團結(jié)。在1995年，國家的高層智囊就有判斷：“目前我國工業(yè)化基本上處于工業(yè)化的中期階段”，同年召開的十四屆五中全會將轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式寫進了決議。工業(yè)化要進入新型工業(yè)化的時代，“村村冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化道路在戰(zhàn)略上失去了意義，舊戶籍制度的歷史合理性也隨之衰減。

隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，人口流動大潮乘勢而起，中國特色的城鎮(zhèn)化道路開始成型。這種不同于傳統(tǒng)城市化發(fā)展的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象從沿海發(fā)達地區(qū)鋪向全國，然后再聚攏到長三角、珠三角等若干大型城市帶，如此，構(gòu)成了一種區(qū)域間不平衡的城鎮(zhèn)化體系，形成戶籍制度演進的新結(jié)構(gòu)約束。一方面，大量的農(nóng)民成為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人，卻難以享有當?shù)氐纳鐣Ｕ?、地方福利和公共服?wù)，出現(xiàn)了一種農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，嚴重地背離了社會公平的價值目標；另一方面，隨著全球經(jīng)濟發(fā)展趨緩，國內(nèi)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)型受阻，各地地方政府病急亂投醫(yī)，將“經(jīng)營城市”和“土地財政”策略運用到極其危險的極致，形成一種要地不要人的“土地城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，提出了如何更加合理地擴大內(nèi)需確保經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求；再一方面，城鎮(zhèn)化形成高度不平衡的區(qū)域格局，欠發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村逐漸失去活力，已經(jīng)由衰而亂，發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村人滿為患，可能由雜致亂，危及城鄉(xiāng)社會秩序和國家長治久安。

對于中央政府來說，采取怎樣的城市化道路，將公平與效率、經(jīng)濟與社會更好地結(jié)合起來就成為頂層設(shè)計的關(guān)鍵考量和緊迫要求。隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，“新型城鎮(zhèn)化”概念逐漸形成并進入社會各界的觀念交集，基本的共識是，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該允許大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該照顧不同區(qū)域的均衡發(fā)展，應(yīng)該有利于幫助流動人口實現(xiàn)市民化，應(yīng)該有利于可持續(xù)發(fā)展。這些共識在近幾年中進一步凝聚成“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的理念，進入新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子的施政方略中。

“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”要求改變舊的戶籍制度。戶籍制度改革也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的核心內(nèi)容，實際上《意見》的幾乎所有內(nèi)容在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）中都已明細列出。但是，新型城鎮(zhèn)化希望不同區(qū)域大中小城市和小城鎮(zhèn)實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，實行差別化落戶政策，這實際上就必須為人口的流動設(shè)置閘門和分流裝置，不可能要求所有的城市都同等開放、接納人口的自由流動。所以本次改革的目標是很謹慎的：促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口“有序”實現(xiàn)市民化，“穩(wěn)步”推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。這顯然不是以個人權(quán)利為中心的戶籍制度革命，而是在新形勢下繼續(xù)以國家的整體發(fā)展為出發(fā)點的戶籍制度改良。

（二）形成更加和緩有序的人口流動態(tài)勢

當前中國社會中的人口流動，是低序、高速、大規(guī)模和長距離的，這對于中國乃至全人類來說，都是一種全新的經(jīng)驗。這應(yīng)該成為中國社會的一種常態(tài)嗎？抑或是要讓一種比較和緩的人口流動成為新常態(tài)？這是本次戶籍制度改革必須思考的基本理念或者理想問題。本文的看法是，本次戶籍制度改革的意圖不是為人口流動添加動力，而是試圖形成一種更加和緩有序的人口流動態(tài)勢?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中對這個目標的描述是“促進人口有序流動、合理分布和社會融合”。

1.鼓勵流動人口常住或者落戶。

在鼓勵定居和為人的流動創(chuàng)造更加便利的條件兩者之間.戶籍制度改革試圖形成一種平衡。如果對比2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》和2014年的《意見》，可以看到國家政策意圖的日趨明晰。在2006年的文件中提出了“公平對待，一視同仁”等五項原則，提出要尊重和維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除對農(nóng)民進城務(wù)工的歧視性規(guī)定和體制性障礙，使他們和城市職工享有同等的權(quán)利和義務(wù)。在這個文件里對于流動人口沒有區(qū)分“常住”與“暫住”，而2014年的文件關(guān)注的重點在于常住人口，無論是有序?qū)崿F(xiàn)市民化，還是公共服務(wù)全覆蓋，其對象都是“有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口”。有學(xué)者提出這是一種符合實際的“常住化城鎮(zhèn)化”道路。

2014年的文件還前所未有地提出了流動人口的“存量”和“增量”之分，在市民化的節(jié)奏上提出“堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。立足基本國情，積極穩(wěn)妥推進，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇”。這個區(qū)分要比“常住”與“暫住”之分更加鮮明地表達了對于節(jié)奏控制的戰(zhàn)略意圖。所謂“存量”的常住人口指的是已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、居住和參保達到一定年限的人員，而不是流動人口表達了定居的意愿就給予其相應(yīng)待遇。我們可以理解為，國家的政策越來越不鼓勵居無定所的快速流動。

為了推動流動人口的定居化，國家將統(tǒng)籌鼓勵到城鎮(zhèn)“定居”和鼓勵“流動”兩種政策工具的推進速度，實現(xiàn)對人口流動的精細化調(diào)控。鼓勵到城鎮(zhèn)定居的政策工具包括：確保農(nóng)民在農(nóng)村的各項權(quán)益，減少其后顧之憂；同時為農(nóng)民進城常住或落戶創(chuàng)造條件，增強進城定居的吸引力。鼓勵人口流動的政策工具包括：加大力度推進各種社會保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，要求地方政府對常住人口開放地方公共服務(wù)，等等。

地方性的居住證制度也將為降低人口流動速度發(fā)揮作用。特別是居住證與積分制的結(jié)合，以及積分與所能享受的各種地方性社會福利和公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)，有可能引導(dǎo)流動人口及早在去留之間以及長期和短期之間做出決斷。

2.鼓勵在城鎮(zhèn)常住或者落戶。

戶籍制度改革服務(wù)于推動國家的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，希望能夠合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，也希望農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能夠有序推進，《規(guī)劃》的目標是“城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”。改革方案明晰地規(guī)定了不同類型城市的落戶條件，有助于流動人口建立預(yù)期和進行選擇。較之2011年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)[2011]9號），國務(wù)院的新文件在政策內(nèi)容規(guī)定得更加明確、細致，比如明確規(guī)定落戶條件中社會保險參加年限，寫明“合法租賃也算是一種合法穩(wěn)定住所”，等等。

這個導(dǎo)向順應(yīng)了當前農(nóng)民工流動移民化的趨勢。農(nóng)民工的流動越來越多地出現(xiàn)舉家外出的情況，意味著從短期流動到移民定居的趨勢在加強。根據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，增長2.4%。其中，外出農(nóng)民工16610萬人，增長1.7%；在外出農(nóng)民工中，舉家外出農(nóng)民工3525萬人，增加150萬人，增長4.4%。自2010年以來，舉家外出農(nóng)民工的增長速度超過了住戶中外出農(nóng)民工的增長速度。同時，也有不少其他的調(diào)查表明農(nóng)民工市民化的意愿在增強。

3.鼓勵在家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)落戶或常住。

在新型城鎮(zhèn)化的整體空間布局上，以城市群為主體形態(tài)，追求大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。戶籍制度改革的措施是“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制”，“有序放開中等城市落戶限制”，“合理確定大城市落戶條件”，“嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。那么，農(nóng)民工最可能定居的中小城市和城鎮(zhèn)應(yīng)當在自己家鄉(xiāng)附近。

調(diào)查表明，2013年，在16610萬外出農(nóng)民工中，進入地級市以上城市務(wù)工的有10640萬，占64%；其中進入省會城市和直轄市的有5067萬，占31%。如果不能進入大城市定居，實際上會有很高比例的人不得不回到家鄉(xiāng)附近定居。通過本次戶籍制度改革，一大批新生代農(nóng)民工將淡化自己的大城市夢，不得不回頭在中小城市乃至鄉(xiāng)村重新找到自己的人生定位，這將形成一次十分重大的社會心態(tài)調(diào)整。為此《規(guī)劃》“把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，提升質(zhì)量，增加數(shù)量”。無疑，這是一個艱巨的歷史任務(wù)。

三、社會福利分配功能：從強化城鄉(xiāng)差別到尊重區(qū)域差異

本文中社會福利是一個廣義的內(nèi)涵，指的是由公共權(quán)力分配給居民的各種資源，包括社會保障、公共服務(wù)和各種地方性的機會分配、物資配給和便利提供。

在“人口流動論”視角下，預(yù)期社會福利的區(qū)域差異將會被弱化，將建立普惠全民的公共福利制度；但在地方的實踐中，一方面是積極開通城鄉(xiāng)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度和社會保障制度，另一方面對于吸納外來人口落戶卻并沒有同樣積極；在中央的文件中，也發(fā)出了看似矛盾的信號，一方面承諾逐步推動公共服務(wù)向常住人口的全覆蓋，另一方面同時卻又要求限制城區(qū)人口300萬以上的大城市和特大城市人口規(guī)模。這意味著不僅要嚴控戶籍，實際上也要嚴控戶籍之外的常住人口和暫住人口規(guī)模，或許可以認為本次戶籍制度改革幫助大城市地方政府關(guān)緊了城門。在改革以前，中央政府統(tǒng)一實施了全國范圍的禁止人口流動，在今天，地方政府對于約束人口流動更加積極，而中央政府也尊重了地方政府的這個訴求。這個看似背離潮流的現(xiàn)象應(yīng)該怎么來理解呢？

有學(xué)者認為是否排外與城市的類型有關(guān)，認為“自我融資型城市對經(jīng)濟活動的繁榮昌盛更加重視，對能夠為本地經(jīng)濟做出生產(chǎn)性貢獻的外來人口就持歡迎態(tài)度；補貼型城市則積極尋求更高一級政府的補貼或更大范圍內(nèi)的資源再分配，擔(dān)心各種福利、補貼外流”。這種說法有其合理性，但是現(xiàn)在的新情況是不僅沿海的超大型城市嚴格控制戶口，在人口導(dǎo)入到一定的規(guī)模后，內(nèi)地的大城市也自然而然地提高了外來人口享有公共服務(wù)的門檻。所以，對于這種中同式的“社會空間等級”現(xiàn)象應(yīng)該有更加一般化的解釋。

以下，通過與工業(yè)化導(dǎo)向的人口控制論的對話，分別從城鎮(zhèn)化與社會治理需要的宏觀社會結(jié)構(gòu)安排來說明。

1.在城鎮(zhèn)化時代，形成了區(qū)域內(nèi)部的戶籍人口一外來人口的二元體制，正在取代城市一鄉(xiāng)村二元體制，或者說土客二元體制可能取代城鄉(xiāng)二元體制得到發(fā)展。

在工業(yè)化的初期，為了快速積累原始資本，不得不從農(nóng)民身上索取農(nóng)業(yè)剩余，形成一種內(nèi)殖民關(guān)系，為此需要嚴格戶籍控制，建立城鄉(xiāng)二元體制。所以，當時的二元體制是在城鄉(xiāng)之間的，是發(fā)展工業(yè)的城市對于發(fā)展農(nóng)業(yè)的農(nóng)村的一種不平等關(guān)系。其中的內(nèi)殖民機制被稱為是一種“剪刀差”，也就是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不同定價來提取農(nóng)業(yè)剩余，讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持丁業(yè)和城市。根據(jù)Northam對于城鎮(zhèn)化階段的三分法，今天中國的城鎮(zhèn)化進入了加速發(fā)展的中期階段。我們發(fā)現(xiàn)，在城市區(qū)域內(nèi)部也存在一種戶籍人口一外來人口在福利上的剪刀差，也就是外來人口的經(jīng)濟貢獻與獲得的當?shù)馗＠g的差距，城市獲取外來人口的經(jīng)濟貢獻，卻未必賦予了外來人口以對等的社會福利。

外來人口對于當?shù)氐慕?jīng)濟貢獻有多重途徑：作為納稅人可以創(chuàng)造稅收，作為經(jīng)營者可以雇傭本地勞動力，作為勞動者可以從事生產(chǎn)和服務(wù)，作為消費者可以產(chǎn)生消費需求，等等。所以，地方政府在建立市場經(jīng)濟體制的初期是歡迎外來人口的加入的。尤其是當外來人口的加入并沒有對當?shù)氐墓补芾?服務(wù)能力提出很大的挑戰(zhàn)，甚至提高了公共部門的運作效率時，當?shù)卣黾恿藨艨诘拈_放程度。但是，隨著外來人口的增加對于本地的公共管理/服務(wù)能力造成負擔(dān)，尤其是希望地方政府提供與人口增量相匹配的增量公共管理/服務(wù)能力時，地方政府從人口增加得到的邊際剪刀差收益開始下降。如果外來人口能夠加大對本地的投資力度，或可以放緩這種邊際剪刀差收益的下降，比如外來人口投資購房就提高了貢獻度，在房地產(chǎn)經(jīng)濟受到國家的宏觀壓制后，這種好處也減少了。隨著稅費改革和國家不斷地提高個人所得稅起征點，實際上大部分的中國公民已經(jīng)不再是直接的征稅對象，外來人口大部分是低收入者，為地方直接創(chuàng)造稅收的能力表現(xiàn)得也比較弱。隨著福利剪刀差收益的下降，人口導(dǎo)人地政府對于吸納外來人口的積極性就會下降，直至實施嚴格的人口總量控制。

一些外生的變量也會影響人口導(dǎo)人地區(qū)政府的邊際福利剪刀差收益。比如，中央政府對于維穩(wěn)的要求提高了，要求地方政府加大公共管理能力，進一步降低了人口增加帶來的邊際福利剪刀差收益。外來人口對于導(dǎo)人地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展有價值，但如果國家允許降低經(jīng)濟增長速度，那么，人口導(dǎo)人的經(jīng)濟功能也隨之降低。如果當?shù)匚幕哂休^強的地方特色，它也可能形成一種排外情緒，要求當?shù)卣畤栏窨刂仆鈦砣丝诘脑黾印?/p>

改革前的城鄉(xiāng)二元分割體制，隨著人口大流動的展開，在人口導(dǎo)人地區(qū)形成戶籍非農(nóng)人口一戶籍農(nóng)業(yè)人口一外來人口的三元結(jié)構(gòu)或者復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)。繼而，隨著人口導(dǎo)入地區(qū)加大城鄉(xiāng)開通的力度，這種三元結(jié)構(gòu)或者復(fù)合型二元結(jié)構(gòu)會蛻變成戶籍人口一外來人口之間的區(qū)域內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)難以被改變，所以，也是一種新的二元體制。

2.隨著市場經(jīng)濟改革將單位福利轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，以及地方政府職能從偏重經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)向偏重社會治理和公共服務(wù)，一種福利性的地方分權(quán)體制初步形成。

今天多種公共服務(wù)在計劃經(jīng)濟時代都是單位福利，比如就業(yè)、醫(yī)療、住房、教育、救助等。單位制瓦解后，單位人變成社會人，多種由單位承擔(dān)的單位福利轉(zhuǎn)換成了地方政府承擔(dān)的公共服務(wù)。這在改變了政府與社會的關(guān)系的同時，也改變了中央與地方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，因為增加了社會治理權(quán)力與責(zé)任的縱向分配問題，而這個問題在單位制下本來是隱而不彰的。在社會治理方面的權(quán)力和責(zé)任顯然主要歸屬于地方政府，這就為地方的分權(quán)增加了新的內(nèi)涵。我們發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟方式的調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，可以預(yù)見的是，財政聯(lián)邦主義的經(jīng)濟分權(quán)將趨于衰減，而社會治理上的分權(quán)現(xiàn)象將趨于強化。實際上，隨著公共管理運動的興起，公共管理的重心下移和地方分權(quán)是必然的，形成了一種“分權(quán)化治理”現(xiàn)象。

所謂福利性的地方分權(quán)也是這種“分權(quán)化治理”潮流的一部分。在中國，這種分權(quán)既是福利性的也是治理性的，因為在中國城鎮(zhèn)化的實踐中，地方性的公共服務(wù)或地方福利事實上具有鮮明的治理功能，這是一種寓治理于服務(wù)之中的治理思路。各個城市無論經(jīng)濟發(fā)展水平高低，都會有各種各樣地方性福利。所以，指望加大中央統(tǒng)籌力度來削弱戶籍和社會福利之間的聯(lián)系不會有很好的效果。

實際上，中央政府也樂于看到這種福利性分權(quán)的發(fā)展，因為中央政府希望地方政府能夠切實承擔(dān)起治理一方、造福一方的責(zé)任，不希望看到地方之間在提供公共服務(wù)方面互相推諉或者說采取搭便車策略。比如，我們說人口導(dǎo)人地區(qū)只利用外地農(nóng)民工的青春和勞動力，不負責(zé)他們的子女教育和養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)，其實也就是一種在公共服務(wù)方面的搭便車行為。這對于人口導(dǎo)出地區(qū)提供公共服務(wù)的積極性是一種打擊，結(jié)果人口導(dǎo)人和導(dǎo)出地區(qū)的公共服務(wù)供給都不足。為了激勵地方政府地方公共品的供給，中央政府會選擇限制人口流動。人口導(dǎo)人地區(qū)地方政府也愿意限制人口導(dǎo)入，以降低擁擠效應(yīng)；而人口導(dǎo)出地區(qū)也希望本地能夠保有一定規(guī)模的居民來發(fā)展本地經(jīng)濟，也會在人口流出到一定程度后主張限制人口流動。

最后的結(jié)果可能是，中央一方面會發(fā)展全國統(tǒng)籌，但是另一方面，全國統(tǒng)籌只是廣覆蓋和低標準的。國家也很難平調(diào)區(qū)域間的財政收入或者改變分稅制提高中央財政收入的比例，岡為這會打擊地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，而這種積極性正是中國經(jīng)濟奇跡的核心奧妙②。岡此，中央政府還是會依賴地方政府發(fā)展出地方性福利制度，以求局部地改善社會保障和公共服務(wù)供給，并且因地制宜地搞好社會治理。至于這種地方性福利制度導(dǎo)致的戶籍人口一外來人口的二元體制，只能寄希望于未來的逐步軟化。

四、社會管理功能：從實施社會管制到支撐社會治理

戶籍制度從一開始就具有鮮明的社會管理功能，在建國初期，需要戶籍制度在社會治安和國家安全方面發(fā)揮出作用；在構(gòu)成城鄉(xiāng)二元體制的過程中，又需要它在控制人口流動方面發(fā)揮作用。因此，那個時期的社會管理是一種限制人身自由的社會管制，今天，包括戶籍在內(nèi)的居民身份證明對于社會治理的意義依然是不可或缺的。首先，必須有一種地方性的居民身份證明來確認一個居民所能享受的地方性社會福利，而地方性社會福利的存在是中國社區(qū)的一種傳統(tǒng)，在當代的社會治理模式中獲得了新的意義。其次，居民生活信息化為社會治理提供了技術(shù)上的便利。

之所以說今天的社會管理正在成為一種社會治理，主要有兩層含義。首先，我國的社會管理有一個從管制到治理的轉(zhuǎn)型，對于人的自由和權(quán)利更加尊重。體現(xiàn)在戶籍制度上，舊戶籍制度以限制人口流動為基本任務(wù)，而今天的戶籍制度以引導(dǎo)人口流動為目標，適應(yīng)的是開放的社會環(huán)境。其次，更重要的是，我國的社會管理有一個從單位治理轉(zhuǎn)向社會治理的過程。在計劃經(jīng)濟時代，廣l籍主要的功能就是分割城鄉(xiāng)和區(qū)域，在分界線以內(nèi)，它對于戶籍人口并沒有約束和服務(wù)的能力，對于區(qū)域內(nèi)戶籍人口的人格化管理、服務(wù)和教化主要是通過單位來實現(xiàn)的，形成一種單位治理形態(tài)。今天，單位體制大部分瓦解之后，單位人成為社會人，單位福利升級成社區(qū)性/地方性的社會福利，原來的單位治理也就轉(zhuǎn)換成由地方黨和政府來領(lǐng)導(dǎo)的社會治理。地方政府和基層組織賦予戶籍以多種多樣的社區(qū)性/地方性福利，戶籍制度的社會治理功能也就變得十分突出。在戶籍制度改革以后，地方政府進一步通過將居住證與地方性福利的綁定等手段來實現(xiàn)對于外來人口的治理。

（一）居民身份與公民身份同等重要

既然戶籍沒有取消，而居住證也上升為國家認可的正式制度，那么，我們現(xiàn)在可以判斷：標示中國人身份的資格證明將要包括兩類：對公民身份的證明和對居民身份的證明。其中身份證是公民身份的證明，而戶口本和居住證是居民身份的證明。為什么我們一定要在全國性的公民身份證明之外再維持一個地方性的居民身份證明？

1.我們需要一種證明來確認持有人享有地方性社會福利的資格，而這些地方性的社會福利存在很大的區(qū)域差別。

一個居民所享有的社會福利可以分為三個層次：

第一個層次是這個居民作為國家公民可以享有的基本社會保障與公共服務(wù)，如：基本社會保險、勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。這些社會福利只要是中國公民都可以享有。

第二個層次是這個居民作為地方居民可以享有的地方性的社會福利，如：地方財政對于社會保險金的補貼、中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等。對這些福利，當?shù)貞艏丝谧詣酉碛?，居住證持有人需要以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限為條件享受。至于當?shù)鼐用褡顬槊舾械拇?，如隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌蓟蚋呖嫉馁Y格，則需要更加嚴格的條件。

第三個層次是這個居民作為社區(qū)居民所能享有的社區(qū)或集體可以給予的各種福利待遇和關(guān)愛.

持有公民身份證就可以享有第一個層次的待遇，但必須另外持有居民身份證明才能享有后面兩種福利。后面兩種福利是社區(qū)性/地方性的，在區(qū)域之間差別很大。

2.全國性的身份證包含的信息與地方性的戶口本/居住證所包含的信息不同，而且信息生產(chǎn)方式不同。

身份證將要包含的信息是個人基本信息和個人生命歷程記錄。前者如：出生地、出生時間、家庭成員情況、婚姻情況、民族等；后者如：就業(yè)經(jīng)歷、教育經(jīng)歷、收人情況、社保信息、房產(chǎn)信息、信用記錄、衛(wèi)生計生信息、納稅情況，等等。這些信息的特點是有必要跨部門和跨地區(qū)進行信息整合，以適應(yīng)人的跨區(qū)域流動，改進社會治理。居民身份證明所要包含的信息與公民身份證明所包含的信息有重疊，但有很大區(qū)別。身份證明需要記錄一個人在某地方的生活信息，并為持有人的生活便利提供服務(wù)。它的主要管理者一定是地方性的，而且，由于社區(qū)服務(wù)一般不是由公安部門管理的，所以，居民身份證明的信息生成也只能是社區(qū)管理和服務(wù)部門，這也是高度地方性的。

（二）居民身份證明的社會治理功能

1.我國特定的社會治理模式需要發(fā)揮居民身份證明的社會治理功能。

在單位體制以及單位治理基本瓦解之后，必然要發(fā)展地方政府組織的社會治理。我國社會治理的模式是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”，這不同于西方國家主要依靠法律約束和社會自組織的社會治理模式。實際上是國家通過地方/基層政權(quán)組織、依靠基層干部、采取群眾路線的方式來直接組織和聯(lián)系群眾的一種社會治理模式。這種治理模式的有效性以基層干部和群眾之間的熟悉為前提，以地方政府或基層組織有能力對群眾進行日常溝通、宣傳教育、管理和服務(wù)、資源分配等為前提。要采取這種模式進行社會治理，必須確定基層干部管理、服務(wù)和動員的群眾范圍。并且要使得基層干部手上有工作的抓手，這種抓手往往就是寓管理于服務(wù)之中，以及寓黨群/干群聯(lián)系于對群眾的管理和服務(wù)之中。居民身份證明所附著的這些社會福利，有一部分就是基層干部可以采取的工作抓手。享有這些服務(wù)的群眾范圍越小，治理功能越明顯。

以上海為例，與居民生活直接有關(guān)的社會福利類型就有很多，通過梳理我們發(fā)現(xiàn)，在市級層面至少有如下類型：（1）城鎮(zhèn)職工社會保險，（2）居民社會保險，（3）農(nóng)民社會保險，（4）高齡無保障老人基本社會保障，（5）職工遺屬保障，（6）城鎮(zhèn)重殘無保人員基本醫(yī)療保障，（7）本市支援外地建設(shè)退休回滬定居人員幫困補助，（8）學(xué)生和嬰幼兒基本醫(yī)療保險制度，（9）普通高等院校學(xué)生醫(yī)療保障制度，（10）就業(yè)援助制度，（11）職業(yè)培訓(xùn)補貼，（12）公共就業(yè)服務(wù)，（13）最低工資標準，（14）企業(yè)年金補充養(yǎng)老保險，（15）城市生活無著流浪乞討人員救助管理網(wǎng)絡(luò)，（16）應(yīng)急救災(zāi)援助機制，（17）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，（18）工青婦和慈善公益組織的救助服務(wù)，（19）廉租房制度，（20）經(jīng)濟適用房制度，（21）殘疾人就業(yè)，（22）上海特殊的中考和高考政策，（23）學(xué)區(qū)內(nèi)就近入學(xué)的制度，等等。在干部為居民提供以上^的服務(wù)時，實際上也同時熟悉了工作對象，建立了感情聯(lián)絡(luò)。對于注重群眾路線的執(zhí)政黨來說，這種日常的聯(lián)系是十分重要的。

其他各個區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居還有自己特殊的額外福利制度。比如靜安區(qū)在全市率先為孕婦提供免費孕檢，并將此項服務(wù)擴大到外來人口；對居民居住公房的免費維修，等等。上海大多數(shù)的街鎮(zhèn)都有社區(qū)商業(yè)服務(wù)、孤寡和高齡老人的關(guān)愛和家政服務(wù)、社區(qū)公共文化場所等，有集體經(jīng)濟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會有集體內(nèi)部的分配。在所有的社區(qū)，還會存在這樣一種情況：對于戶籍人口的社區(qū)管理要比對外來人口寬松，這實際上構(gòu)成了一種生存資源的隱性分配。比如對無證攤販的管理、對于違章建筑和群租的治理等等，對戶籍人口都寬松一些。

2.居民生活信息化為社會治理提供了技術(shù)上的便利。

隨著信息化的發(fā)展，人們的生活方式客觀上也會趨于信息化。各種商業(yè)化的服務(wù)都在開發(fā)信息化的手段，同樣，公共服務(wù)和社區(qū)服務(wù)也可以采取信息化的手段。這也同時推進了治理的信息化。

比如廣東省的居住證除了可以為居民提供第一部分列出的第二層次的社會福利之外，還將具有八大生活服務(wù)功能： （l）金融服務(wù)，發(fā)揮銀行卡功能。（2）公交服務(wù)，發(fā)揮公交卡功能。（3）電子政務(wù)，自助管理自己的居住證。（4）小額消費，加載電子錢包功能。（5）電信充值服務(wù)。（6）公共服務(wù)?？梢蕴幚淼罔F、火車以及飛機航班票務(wù)信息。（7）門禁應(yīng)用，加載門禁功能，可以有效識別小區(qū)居住人口。居住期滿，自動阻斷持證人在小區(qū)的出入。（8）企業(yè)一證通。企業(yè)或單位利用居住證對員工進行考勤登記、出入識別以及內(nèi)部消費等。

居住證和戶口本不同，它幾乎從一開始就是一張智能卡，可以記錄的信息遠遠超過了戶L]本，所具備的功能也遠遠超過了戶口本。在這個大數(shù)據(jù)時代，它將發(fā)揮的社會治理功能不rI『預(yù)測。

結(jié)語：讓制度為生活減速

在一定程度上，新型城鎮(zhèn)化不是把人從一種穩(wěn)定的狀態(tài)轉(zhuǎn)換成另一種穩(wěn)定的狀態(tài)，而是要把人從一種不穩(wěn)定的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成另一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。因為，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化所要“化”的對象其實不是雙腳插在土里的農(nóng)民，而是漂泊在城市里的農(nóng)民工。在很大的程度上，新型城鎮(zhèn)化不是“農(nóng)民”的城鎮(zhèn)化，而是“農(nóng)民工”的城鎮(zhèn)化。因此，本次《意見》明確地提出要把重點放在已經(jīng)進城的農(nóng)民工，而不是還沒有進城的農(nóng)民，這就是“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”這個原則的內(nèi)涵。

對于個人來說，有選擇是好事，但選擇太多也增加了選擇的成本。如此之多的農(nóng)民工四處漂泊，不能在一個地方扎根經(jīng)營，短暫的一生耗費太多的時間在茫然尋找的途中，最后的結(jié)果往往也只是底層生活的再生產(chǎn)。對社會來說，個人的漂泊不定必然產(chǎn)生了對于他人和社會的外部性，一個流動的底層可能會帶來更多的負外部性。居無定所對于家庭、倫理、青少年教育和精神健康的影響是復(fù)雜的，總體上很難說是積極的。對于國家來說，低序、高速、大范圍和長距離的流動則大大提高了社會治理的成本。流動才有活力，但流動太快則難以涵養(yǎng)人心；開放是個好事，但適當?shù)拈]鎖才能穩(wěn)定；遷徙自由確實是個好東西，但是，實現(xiàn)自由和秩序的融合，也始終是人類追求的普遍社會理想。

確實，這種過度的漂泊與制度有關(guān)，因為我們的制度沒有幫助流動者建立更加清晰的預(yù)期，徒然讓個人深陷來自系統(tǒng)整體的與日俱增的復(fù)雜性；制度也沒有更好地幫助人們在一個地方獲得更多的向上爬升的空間，以至于讓人不得不從一個起點平移到另一個起點。所以，我們需要新的制度為生活減速、為生活增加確定性。

我們在本次戶籍制度改革的方案中，會看到不少社會控制的因素，但是，任何時候都會存在一些必要的機制來實現(xiàn)社會團結(jié)和秩序。問題只是在于我們能否成功建立這樣的團結(jié)和秩序，能否讓普通人的生活進入一個相對穩(wěn)定的新常態(tài)，在這個意義上，本次戶籍制度改革的進展是很值得期待的。