楚迤斐

摘 要：政府工作人員是公共行政充滿活力的“細胞”，但有些政府工作人員滋生了職責缺失、無所作為的“懶政”疾病，梗阻了公共行政活動的正常開展，損害了政府的社會形象和威信，本質(zhì)上是與依法行政相悖的“變相腐敗”，應納入法治軌道治理。治理“懶政”，政府工作人員需要樹立法律意識，切實履行法定職責；要嚴格依法辦事原則，健全依法決策機制；強化權力監(jiān)督，實行政務公開；深化行政執(zhí)法體制改革，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為。

關鍵詞：依法行政；“懶政”治理；廉政勤政

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）06-0010-04

隨著我國全面依法治國、全面從嚴治黨的強力推進，公共行政領域呈現(xiàn)出清正廉潔、勤政務實、服務為民的良好風氣。但是，有些政府工作人員因不適應這種行政環(huán)境，滋生了尸位素餐、為官不為的“懶政”現(xiàn)象。對此，李克強在2015年的《政府工作報告》中指出，少數(shù)政府機關工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，已成為我們前進中的一個嚴峻挑戰(zhàn)。雖然“懶政”是司空見慣的官場弊病，而在我國近20年的政府工作報告中首次對其提出批評，因此備受社會及學術界關注。本文擬從依法行政的論域，剖析“懶政”產(chǎn)生的原因及治理路徑，以期對深入反腐倡廉、端正官德政風、提高政府效能有所裨益。

一、“懶政”與依法行政背道而馳

1.依法行政是政府治國理政的首要基本原則

政府是治理國家的主導力量，是實施依法治國的核心主體，是擔負依法行政歷史使命的總載體。依法行政是治國安邦的基本原則。依法行政要求政府機關必須根據(jù)法律設定，并依法掌握和行使權力，對其行政行為的后果承擔責任。

在我國，依法行政是伴隨著建立社會主義市場經(jīng)濟體制提出來的，但因當時行政生態(tài)的限制并未明確把依法行政與法治行政聯(lián)系起來。法治行政規(guī)定既然政府權力來自法律，那么法律就優(yōu)于行政并制約行政和支配政府，政府工作人員就應按照法律的規(guī)定、宗旨和原則辦事。依法行政包含法治行政，倘若對依法行政停留在管理行政的認識層面，僅把它理解為行政方式由“依計劃行政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄐ姓保蛯⒁婪ㄐ姓渭冏鳛檎螄苁碌墓ぞ吡?，而對政府自身卻無約束。依法行政如何理解呢？首先，依法行政是依法治權治官，規(guī)范政府及其工作人員的行為。其次，依法行政的關鍵是用法律控制政府職能，防止政府越位、錯位與缺位，最大限度地控制行政權的唯我獨尊，切斷行政權的無處不在，限制行政權的無事不管，轉(zhuǎn)化行政權的無所不能。再次，依法行政要約束政府工作人員的職權。政府工作人員必須在法定職權內(nèi)盡職盡責，不得濫用權力，以權謀私。

2.“懶政”是與依法行政相悖的弊病

“懶政”者往往依法行政觀念淡薄，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究。從行政法上講，“懶政”是行政不作為。行政不作為屬于行政行為范疇，對應概念是行政作為。行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為。前者是對不特定或一般性事項制定和發(fā)布普遍性行為規(guī)則的行政行為，具有普適性；后者是對特定或具體事務進行處理的行政行為，具有特別性。行政不作為指的是具體行政行為中的行政不作為，它是公共行政領域行為主體負有應當作為的權利義務且具備能夠作為的條件，但在行政法定程序上卻沒有作為或不充分作為的行為。在公共行政視野內(nèi)，政府工作人員積極作為不再是普通道德責任，而是特定行政道德責任，是政府工作人員在法定范圍內(nèi)應盡責任與義務的體現(xiàn)，這其中必然蘊含著行政道德責任，但是以行政法律責任為基礎。因為政府工作人員是擔任法定職位、履行法定職責、掌握法定權力、謀求公共利益的人員，在法定范圍內(nèi)擔負行政任務、提供公共服務是其應盡的責任和義務，做工作、有作為是必需的、法定的，做好工作是應該的、道德的。否則，就要承擔法律責任和道德責任。

按照權力、責任、利益相一致的原則，權責不能分離，其大小也應相一致，權大于責會導致權力濫用，責大于權則無法順利開展工作。比職權更本質(zhì)的東西是職責，也就是與職權相應的責任和義務。權力與責任、義務是不能分離的，有權無責或有責無權的權責分離現(xiàn)象，都是行政權力配置過程中所應防止的。 ①依照法治精神，政府工作人員盡職盡責的體現(xiàn)是：嚴格在法律制度框架下實施行政管理，正確作為、積極作為、敢于作為、有能力作為，絕不能不作為、慢作為、消極作為、亂作為?！靶姓C關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職?！?②

“懶政”絕不是法無授權內(nèi)的不可為，而是法定職責內(nèi)的不作為?！皯姓闭咭浴爸灰怀鍪?、寧愿不做事”，“不求過得硬、只求過得去”，“不做事情、不擔風險，組織考核、沒有缺點”的消極心態(tài)，表現(xiàn)出不想為、不敢為、不會為的行為?！安幌霝椤本褪菨M足現(xiàn)狀、不思進取，事不關己、高高掛起，保守封閉、守攤應付，精神頹廢、缺乏熱情，碰到問題繞道走、遇到矛盾就上交、工作任務“踢皮球”?！安桓覟椤本褪悄懶∨率隆⒚髡鼙Ｉ?，不求有功、但求無過，怕工作失誤擔責任、怕踩到紅線擔風險、怕觸犯規(guī)則受懲處，工作無信心、沒勇氣、不努力。“不會為”就是素質(zhì)低、能力差，對深化改革、調(diào)整結構、轉(zhuǎn)變方式等新形勢不研究，對與適應經(jīng)濟新常態(tài)的工作要求不熟悉，對做工作、做好工作的新知識、真本領不學習，工作中“新辦法不會用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用” ③，工作沒主見、缺思路，束手無策，表面文章做樣子，甚至“一張報紙一支煙，優(yōu)哉游哉過一天”。這些“懶政”行為丟棄了理當履行的法定職責和義務，嚴重背離依法行政。

3.“懶政”是違反依法行政規(guī)則的變相腐敗

法律是人民意志的體現(xiàn)，政府對人民負責，就得對法律負責。這體現(xiàn)在兩方面。一方面，政府要切實履行法定職責。不僅要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，而且要學法、知法、懂法、守法和執(zhí)法，擔當法律賦予的職權職責，依法辦事，為民負責，做正確的事，做好事，為人民排憂解難、謀求利益、創(chuàng)造幸福。另一方面，政府不得法外設定權力。即不得沒有法律依據(jù)而做出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。應當推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租、尋租空間。 ④

“懶政”者“不想為”，或者本身就是腐敗分子或利欲熏心者，但迫于反腐倡廉的高壓形勢，不得不當“縮頭烏龜”，擔心作為“露馬腳”，于是“不做事、不惹事、不犯事”；或者是貪圖享受安逸，條件不優(yōu)但舒適，工資不高但夠花，待遇不好但滿意，不愿為工作出力流汗，甚至認為多干工作不合算，不如上班養(yǎng)精蓄銳少干活、下班發(fā)奮圖強搞“副業(yè)”，這在本質(zhì)上與腐敗行為殊途同歸，都是以公營私、唯利是圖。

“懶政”者“不敢為”，大多是因為其即便無腐敗問題但也膽小怕事，抱著“刷碗必打碗，刷碗越多打碗越多”的哲理，盡量少工作，爭取不工作，怕干工作擔風險、得罪人，雖對群眾反映問題不是“門難進、臉難看、話難聽”，卻時常推諉扯皮、敷衍塞責、婉言謝絕，把群眾訴求當“耳旁風”，視群眾冷暖為“兒戲”，置群眾利益于不顧，致使政府工作的任務擱淺、機遇喪失、公利受損，這也是非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式。

“懶政”者“不能為”，或者本身就是“靠關系、走后門”混進公職人員隊伍的庸才，不學無術，缺德無才，大事干不了、小事不想干，只會阿諛奉承、溜須拍馬搞關系，沉迷于吃喝玩樂混朋友，胡作非為；或者是工作資歷深厚的“老同志”，年事已高、晉升無望，憑著“沒功勞，有苦勞”的資本，抱著“船到碼頭、車到站”的傳統(tǒng)觀念，對適應新形勢、新工作的技術技能無興趣、不學習，有職無責，有權無為。顯然，“不能為”的“懶政”者無論何種情況，都在糟?；蚶速M公共資源，變相掠奪公共財富，在本質(zhì)上也與行政腐敗者沒有兩樣。

4.“懶政”是對依法行政精神的嚴重背叛

政府依法行政的基本精神是依法用權和執(zhí)法為民，而“懶政”者嚴重背叛依法行政的法治精神。具體表現(xiàn)為兩個蛻變。

第一，“依法用權”蛻變?yōu)椤叭涡杂脵唷?。依法行政的精髓是“為政遵循法律，不以私意興作”。或者說，依法行政的重點是“依法用權”，即在法定權力權限內(nèi)有所作為，而不是在法定權力權限內(nèi)有所不為?！皯姓闭叻雌涞蓝兄?。當依法用權上升到工作規(guī)程時，“懶政”者就喪失了工作的積極性。為了不出事，干脆不做事，滿足于做“太平官”；干工作出工不出力，出力不盡力，逃避責任，為官不為。這實質(zhì)上不是“依法用權”、在法定權力權限內(nèi)有所作為，而是“任性用權”，憑借法定權力來胡作非為。時下，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大氣力加以解決。 ⑤

第二，“執(zhí)法為民”蛻變?yōu)椤肮珯嗨接谩薄７杉仁侨嗣褚庵镜捏w現(xiàn)，也是公共利益的體現(xiàn)。立法的本意是實現(xiàn)人民意志、維護人民利益。依法行政的本質(zhì)在“執(zhí)法為民”，即“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。“懶政”無論存在于任何公共部門或任何公職人員身上，其共性都是無視法律威嚴，不把依法行政當回事兒。“懶政”者的行政執(zhí)法不以滿足人民的根本利益為工作的出發(fā)點和落腳點，沒有把對法律負責與對人民負責統(tǒng)一起來，而往往是懷著一己私利掌權用權，搞歪門邪道。黨的十八大以來開展的以為民務實清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動，使形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風得到有力整治，政府工作人員的工作作風正在發(fā)生嶄新變化。而“懶政”者變相頂風違法違紀，對反“四風”耿耿于懷，認為反“四風”把特權反沒有了。其實是反“四風”使“懶政”者的用權尋租空間被擠壓，伸手謀利的機會被減少，“守法成本高、違法成本低”的邏輯被顛覆，于是“懶政”者不干工作不作為，把規(guī)避從政風險當作“悠悠萬事，唯此為大”。

二、用法治思維治理“懶政”

2014年10月8日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中指出，黨的干部都是人民公仆，自當在其位謀其政，既廉又勤，既干凈又干事。同一天，李克強在國務院部門主要負責人會議上嚴厲指出，尸位素餐本身就是腐敗，不作為的“懶政”也是腐??；有“勤”無“廉”，政失之于公，有“廉”無“勤”，政失之于慵，“廉”和“勤”是一枚硬幣的兩面，做不到“廉”是腐敗，做不到“勤”也是變相腐敗。廉而不勤會誤事，勤而不廉會出事。足見治理“懶政”已引起黨和國家領導人的高度重視。那么，在依法行政層面如何治懶促勤、提高行政效率呢？筆者認為要從以下幾個方面著手。

1.提高依法行政意識，明確法定職責

治理“懶政”，關鍵要提高和鞏固政府工作人員全面依法行政的意識。

無論不同的公共行政在范圍和內(nèi)容上有多大差異，但公共行政人員都應具有共同的法定職責。憲法及與其相一致的法律是政府工作人員施政的準繩；公民的權利與義務受法律的規(guī)定和保障，政府工作人員的行政行為必須用完備的方式，以昭信守，并承擔違法失責的責任；政府工作人員的所有行政行為都要受制于法定權限；受到政府工作人員公務行為損害的公民有權提出訴訟并獲得賠償。 ⑥治理“懶政”必須從履行法定職責上規(guī)范、約束政府工作人員行為。政府工作人員不僅要在法定化的機構、職能、權限、程序、責任框架中履行職責，搞好工作，而且要回應公民的需要與訴求，享受法定權利，盡好法定義務，接受責任后果如表彰或懲戒。

2.嚴格依法辦事原則，健全依法決策機制

治理“懶政”，就要按照既定法律法規(guī)，要求政府工作人員在其所管轄和直接督辦的行政事務上率先垂范、遵紀守法、既廉又勤，依法辦事，有所為、有所不為，有效且最大限度地排除各種人情關系對其行政行為的干擾與影響，用法治思維處理公務與私務、公利與私利、同志與朋友的關系，搞好公務、謀取公利。

公共行政過程是一個不斷地制定決策和執(zhí)行決策的過程。“勤政”有利于使決策抓住機遇、抓準問題、預案切實、抉擇正確。而“懶政”無論在決策的哪一個環(huán)節(jié)都有害無益，甚至導致決策失敗。而要治理行政決策過程中的“懶政”，必須做到以下三點：一是確定公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確；二是積極推行政府法律顧問制度，建立以政府法制機構人員為主體、專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證其在制定重大行政決策中發(fā)揮作用；三是建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，嚴格追究決策嚴重失誤或依法應及時決策但久拖不決而造成重大損失、惡劣影響的行政首長及負有責任的領導者與相關人員的法律責任。

3.強化權力監(jiān)督，實行政務公開

治理“懶政”的關鍵是約束權力使用，防止權力濫用。要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督。治理“懶政”，要建立健全約束行政權力的制度。一是要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度建設，形成有效的權力運行制約和監(jiān)督體系。二是要健全政府內(nèi)部權力制約制度。在權力集中的部門和崗位，實行分崗設權、分級授權、分事行權，定期輪崗，強化工作流程控制；規(guī)范內(nèi)部常態(tài)化的層級監(jiān)督和專門監(jiān)督；健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。三是要保障依法獨立行使審計監(jiān)督權，實行對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領導干部履行經(jīng)濟責任的審計全覆蓋。與此同時，治理“懶政”還有賴于政務公開，讓權力在陽光下運行。

推進政務公開，就要做到下面幾點：一是堅持政務公開常態(tài)化、規(guī)范化和服務化，強力推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開；二是政府部門依據(jù)權力清單，全面公開政府的行政職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項；三是重點公開公共財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域信息；四是推行行政執(zhí)法公示制度，加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺的建設。

4.深化行政執(zhí)法體制改革，嚴格規(guī)范執(zhí)法行為

行政執(zhí)法是行政機關和法律委托的組織及其公職人員，依照法定職權和程序行使行政管理權的活動?！皯姓痹谛姓?zhí)法方面有著突出表現(xiàn)。治理“懶政”必須深化行政執(zhí)法體制改革。要根據(jù)不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量；著重在涉及民生的公共服務領域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領域可跨部門綜合執(zhí)法；完善市縣區(qū)域行政執(zhí)法管理，加強統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)；嚴格執(zhí)行罰繳與收支的分離管理制度，嚴禁收費罰沒收入與部門利益直接或者變相掛鉤；完善行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，杜絕有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，行政處罰和刑事處罰要無縫對接。公正執(zhí)法、文明執(zhí)法是現(xiàn)代政府執(zhí)法行為的準則。治理“懶政”必須嚴格規(guī)范公職人員的執(zhí)法行為。一是對關系群眾切身利益的重點領域加大執(zhí)法力度；二是完善執(zhí)法程序，必須記錄執(zhí)法全過程；三是明確執(zhí)法操作流程，注重規(guī)范許可、處罰、強制、征收、收費、檢查等執(zhí)法行為；四是重大執(zhí)法決定必須進行法制審核；五是細化、量化行政裁量標準，限制其范圍、種類、幅度；六是行政執(zhí)法要信息化，信息資源共享，提高執(zhí)法效率；七是嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，排除執(zhí)法干預，克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗，強力遏制、消除“懶政”現(xiàn)象。

注釋

①楚明錕：《公共行政學》，高等教育出版社，2013年，第64頁。

②④⑤《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《光明日報》2014年10月29日。

③習近平：《依靠學習走向未來，習近平談治國理政》，外文出版社，2014年，第403頁。

⑥張國慶：《公共行政學》，北京大學出版社，2007年，第437頁。

責任編輯：浩 淼 思 齊