鄧旭艷 劉敏 侯杰 宋靖國 王安民

(1. 中國水電建設集團圣達水電有限公司，四川 成都 614000;2. 天津大學管理與經濟學部，天津 300072)

0 引言

移民工程是重大水電站建設的重要組成部分，要保證重大水電站的建設和實施的正常運作，就必須處理好移民工作。重大水電站移民問題與社會、政治、經濟、文化、人口、資源、環(huán)境、民族、宗教及工程技術等諸多領域密切相關，移民工程與這些領域的互相聯(lián)系組成了一個復雜的系統(tǒng)，移民工程不僅僅涉及經濟方面的問題，而且更是一個復雜的社會問題和民生問題，具有強制性、時限性、破壞性、風險性、長期性、動態(tài)性、政策性和系統(tǒng)性等特點。因此，如果移民問題不能夠得到良好解決，則移民群眾的切身利益將會受到損害，而且整個水電站工程項目的順利實施也會受到影響［1-2］。

移民問題是一個世界性難題，是世界各國普遍關注和研究的重要課題。國際上關于水電站移民工程的研究主要是從項目規(guī)劃和決策機制上分析移民問題產生的制度背景，重點分析非自愿移民及移民政策問題。在一些發(fā)達國家，如美國和日本，解決移民問題是從相關法律法規(guī)入手的，通過建立完備的法律制度來明確移民工程操作的具體標準和實施流程，法律的強制性特點使移民的合法權益得以保障，移民應得的補償?shù)靡月鋵?，事實證明，這樣的移民工作處理方法效果良好。國內學者主要從移民學理論、移民風險與重建、移民社會學、移民經濟學、移民監(jiān)測評估與監(jiān)理、移民實證研究等方面展開研究工作。雖然國內外相關研究成果很多，但是很少有學者借助于復雜系統(tǒng)方法論，綜合考慮物、事和人的因素開展移民管理工作。因此，本文嘗試將物理-事理-人理系統(tǒng)方法論應用到重大水電站移民工程中，綜合考慮物理、事理和人理三個方面，分析重大水電站移民工程存在的問題，創(chuàng)新管理模式，綜合協(xié)調各方利益關系，制訂人性化的實施方案。該研究將會豐富和擴展系統(tǒng)工程方法理論，對于保障移民基本權利、促進社會公平和社會穩(wěn)定、實現(xiàn)水利水電資源的合理配置、保證水電站工程成功建設和實現(xiàn)預期經濟效益具有重要意義。

1 WSR 方法論在重大水電站移民工程中的適用性分析

WSR 方法論是軟系統(tǒng)方法論的一部分，它包含許多具體的方法，通過多種方法的結合與協(xié)調使用來解決復雜系統(tǒng)中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題［3-5］。

WSR 方法論帶有中國傳統(tǒng)文化中的哲學理念，這種特點可以體現(xiàn)在WSR 方法論對于復雜系統(tǒng)的分析過程當中［6］。WSR 方法論通過綜合不同的方法，結合定性分析與定量分析，以東方哲學理論中的系統(tǒng)思想的方法，針對具體問題進行分析，將問題簡化，分清層次和條理。在解決問題的過程中，實現(xiàn)“知物理，曉事理，通人理”的思維過程和實踐過程［5-6］。

在WSR 方法論中，系統(tǒng)實踐包含三個方面的內容，物理、事理和人理。物理指的是復雜系統(tǒng)本身，系統(tǒng)問題的客觀存在，事理指的是如何使用這些客觀存在的復雜系統(tǒng)因素，人理指的是在處理這個復雜系統(tǒng)問題的時候所必不可少的人的工作。將物理、事理和人理這三個方面綜合起來并創(chuàng)造出新的內容，以得出完成最佳實踐的具體操作方法［7］。目前WSR 系統(tǒng)方法已經廣泛應用于系統(tǒng)科學、信息科學、評價、管理科學、價值工程、交通運輸、社會科學、決策科學、軍事領域、電子商務開發(fā)、項目管理、安全等24 個領域［7］。

在WSR 方法論中，要使用自然科學的知識來解決物理方面的問題，追求結論的真實性。要使用管理科學方面的知識來解決事理方面的問題，探究處理該問題的具體方法和操作的流程。要使用人文社會科學的知識來解決人理方面的問題，解決在處理復雜問題的過程中與人的能動性相關的內容。

重大水電站移民工程從宣傳動員、利益協(xié)調、安置點選址與規(guī)劃、設計與建設、分配與管理等，到與移民息息相關的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、交通、社會關系等配套措施，形成了一個統(tǒng)一的有機體。移民工程具有地域上和功能上的完整性，在操作實施的形式上是由許多方面要素相互作用而形成的一個復雜的網絡系統(tǒng)。移民工程需要諸多行業(yè)和部門的支持和配合，以保證這個復雜系統(tǒng)的正常有序運行，所以協(xié)調好它們之間的關系至關重要，這就可以考慮借助系統(tǒng)工程方法論。分析發(fā)現(xiàn)，移民工程符合并可以完全遵循WSR 方法論的綜合原則、參與原則、可操作原則、迭代原則和人與系統(tǒng)的結合原則。它不僅要考慮物理階段——物質運動的機理，即重大水電站移民工程面臨的現(xiàn)實困難和存在的問題;要考慮事理階段——做事的道理，即創(chuàng)新性移民管理的問題，有效推進移民工作;還要考慮到人理階段——做人的道理，即綜合協(xié)調各方利益關系，將人的思維能力，包括其理性思維和形象思維能力，作為解決問題的基礎，之后使用現(xiàn)有的“物理”和“事理”來實現(xiàn)最佳實踐［8］。因此，嘗試將WSR 方法論應用到重大水電站移民工程中，綜合協(xié)調物理、事理和人理三個方面，將有助于實現(xiàn)移民工程系統(tǒng)、完整、分層次有序進行，避免矛盾和糾紛。

2 重大水電站移民工程精益WSR 管理模式

按照精益建造理論［9-10］的核心“求精、求益” “精于管理流程設計、益于移民生活升級”的理念。本文提出了“知物理、明事理、通人理”的重大水電站移民管理模式，按照“物理-事理-人理”的三階段系統(tǒng)方法論，構建出既系統(tǒng)又靈活的移民工程管理框架，根據(jù)“創(chuàng)新管理模式、標準化工作流程、人性化實施方案”的指導思想來指導移民工作的實施，充分考慮重大水電站工程移民工作中的人理關系，保證移民工程的順利完成。

依據(jù)WSR 方法論［5］的指導思想進行移民工程精益管理，筆者將整個過程總體上分為三個階段:物理階段重在剖析重大水電站征地移民存在的困難和問題，為事理和人理階段奠定基礎;事理階段創(chuàng)新移民建設管理模式，從模式上創(chuàng)新移民管理工作，制訂出標準化的工作流程與實施方案，確保移民工作有條不紊地推進;人理階段制定“以人為本”的人性化實施模式，綜合協(xié)調各方利益關系，具體過程見圖1。

2.1 重大水電站移民工程物理階段精益管理模式

圖1 “知物理、明事理、通人理”的重大水電站移民管理模式

物理階段主要涉及物質運動的機理，重在分析事物的本質。目前，在我國的重大水電站工程當中，移民工作往往比較滯后，在工程建設的階段性目標迫在眉睫之時，移民工作常常沒有完成，影響整個工程建設的進度。征地移民工作滯后的原因主要有以下方面:

(1)地方政府推進征地移民工作存在畏難情緒，與業(yè)主目標不一致。目前我國現(xiàn)行土地政策與業(yè)主用地計劃不一致，地方政府與企業(yè)責任、目標、利益不一致，導致征地移民工作步調不一致。特別是目前國家加大土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查力度后，地方政府推進工作的積極性大幅下降，進度緩慢。但重大水電工程能給地方政府帶來巨大的經濟效益和社會效益，而且一般是省重點或國家重點項目，地方政府又希望強力推進，使其陷入兩難境地，存在嚴重的畏難情緒。

(2)國家禁止強拆，在以人為本的大政策背景下，開展征地拆遷工作更是舉步維艱。針對征地拆遷中極端對抗、因拆暴富、暴力拆遷等種種問題，國家經過調查研究和征求意見，出臺了一系列征地拆遷方面的新的法律法規(guī)取代原有的法律法規(guī)?？梢姡环矫?，禁止了業(yè)主參與搬遷活動，由地方政府全權負責;另一方面，取消了行政強制拆遷，須由地方政府申請法院強制執(zhí)行。在這種征地拆遷的大背景下，業(yè)主必須依靠地方政府，對拒絕按政策簽訂搬遷協(xié)議、不按時搬遷的搬遷戶進行更加艱難的工作，而地方政府不能采取行政強制拆遷，申請法院強制執(zhí)行程序復雜、費時耗精力，從而導致征地拆遷工作舉步維艱。

(3)征地移民工作程序復雜，決策層面高，嚴重影響工作效率。在征地移民工作中，地方政府為“工作主體、責任主體和實施主體”，業(yè)主充分發(fā)揮設計單位和監(jiān)理單位的專業(yè)化管理作用下進行的一項復雜的系統(tǒng)工程。征地移民工作中的各項任務由利益相關各方共同協(xié)調完成，協(xié)調面非常廣，變更項目眾多，且報審級別和決策層面高，審批時間長，征地移民工作效率低下，嚴重影響征地移民工作進度。

(4)目前“政府花錢，業(yè)主買單”的工作模式，使得征地移民投資嚴重失控。根據(jù)國務院471 號令，項目法人的主要職責是及時足額地按年度計劃支付移民資金。移民工作實際實施中，大型水電工程“政府花錢，業(yè)主買單”現(xiàn)象普遍存在，導致經審定移民投資成倍增長，安置進度嚴重滯后。項目法人作為資金的支付方，如何有效監(jiān)督、管控移民投資和督促安置進度是項目業(yè)主面臨的重大問題。

2.2 重大水電站移民工程事理階段精益管理模式

事理指的是通過什么樣的方法來使用和安排客觀存在的系統(tǒng)因素。主要回答怎樣去做的問題。結合管理科學知識，在重大水電站移民工程中，首先，構建移民管理體系，明確職責，多方參與，實現(xiàn)統(tǒng)一管理，提高管理效率;其次，創(chuàng)新移民管理模式——推行業(yè)主代建模式;最后，要制定完善的管理制度和工作流程，規(guī)范管理行為，保證移民工作順利有序實施和完成。

(1)構建重大水電站移民管理體系。在整個征地移民管理中，按照“統(tǒng)一管理、分級負責、多方參與”的原則，協(xié)調地方政府、設計、施工、監(jiān)理等相關單位，對重大水電站建設征地移民項目建設實行“在公司總經理統(tǒng)一領導下，副總經理歸口管理，征地移民環(huán)保部協(xié)調實施，計劃合同部、生產技術部、工程建設部、財務部、總經理工作部充分參與”的管理體制，機構設置及工作系統(tǒng)見圖2。

(2)創(chuàng)新管理模式——業(yè)主代建模式。水電站移民工作中需要設計、監(jiān)理、業(yè)主單位等多方共同實施完成。而且在整個建設過程中需要各方及時溝通協(xié)調，不斷優(yōu)化方案，任務異常繁雜，而政府移民部門由于人員相對匱乏、難以支撐龐大的移民征地安置工作。在這四方主體中，業(yè)主是一個重要的角色，不僅具有充足的人力資源，而且與設計院、監(jiān)理公司和政府都能夠進行長期的溝通協(xié)調。因此由業(yè)主單位進行市場公開招投標，確定移民安置工程實施單位并提前組織實施，及時組織并撥付移民資金到位，及時協(xié)調移民遷建與樞紐工程建設進度的關系。而移民設計單位可以為“先移民后建設”的實施提供技術保證，做好現(xiàn)場設計代表工作，及時處理實施中的設計變更，從而加快移民安置工程的建設進度。

(3)標準化的工作流程和管理辦法。對于業(yè)主而言，事理階段的主要工作就是制定出標準化的工作流程和管理辦法，使整個移民工作有條不紊地進行。在重大水電站建設過程中，重要的標準化流程和管理辦法主要包括:建設征地報批流程，移民安置工作流程，先移民后建設工作流程等;征地移民環(huán)保工作管理辦法和建設征地移民安置變更管理辦法。以此，實現(xiàn)移民工作的標準化與管理制度的科學化，規(guī)范員工行為，提高員工的工作效率和工作質量。

2.3 重大水電站移民工程人理階段精益管理模式

人理階段的主要任務是協(xié)調好各方的關系，有效地推進移民工作的順利開展。重大水電站移民工作過程中需要涉及政府、設計單位、監(jiān)理公司、移民住戶等多方利益相關者的利益，如何協(xié)調好各方的關系，最大限度地滿足各方利益，維護社會穩(wěn)定，促進工程順利開展是人理階段的主要任務。據(jù)此，本文提出了陽光式移民、參與式移民、和諧移民、人性化式移民和聯(lián)席式移民五大模式，加強各利益相關者的溝通協(xié)作，促進移民工作的圓滿完成。

圖2 重大水電站工程移民管理體系

(1)標準化的政策宣傳，打造陽光式移民。政策是移民安置的生命線，是工作規(guī)范有序有力推進的重要前提。將政策全面透明地宣傳給移民，既體現(xiàn)了移民政策的合法性、嚴肅性和統(tǒng)一性，又體現(xiàn)了陽光式移民的政策透明度。要充分利用會議、培訓、廣播、標語等形式，深入宣傳講解水電站建設相關政策和法律法規(guī)。充分利用村民大會、移民動員會等平臺，深入基層開展法律法規(guī)和政策講解宣傳，使水電站移民工作做到“移民先移心、安置先安民”，打消移民“押寶、觀望”的心態(tài)，為搬遷安置工作打下堅實基礎。

(2)構建“兩員”載體，打造參與式移民。為更好地推進移民工作，防止信息失真，提出了“參與式移民”的新模式，形成以“兩員” (現(xiàn)場協(xié)調員和建房質量安全協(xié)管員)為載體的參與式移民新模式，將移民工作“三個主體”的責任延伸到村組、延伸到移民本身，即成立“農村移民工作協(xié)調隊”，負責協(xié)調房建現(xiàn)場秩序，負責協(xié)助質量監(jiān)理員落實質量措施和安全措施。

(3)深入基層調研，打造和諧式移民。移民工作極為煩瑣，試圖采用“速戰(zhàn)速決”的強制措施解決移民工作中的一些矛盾和糾紛，往往是行不通的。在水電站的建設過程中，包括地方政府、業(yè)主單位在內的各級主要領導都要深入基層，親臨一線與移民對話，對移民提出的利益訴求進行解答，將矛盾沖突化解于萌芽，同時也能真正獲得移民的信賴和社會的安定。

(4)重視移民訴求，打造人性化式移民。水電移民一方面，希望搬遷后過上更好的生活;另一方面，對未來生活的不確定性感到茫然和焦慮，因此容易發(fā)生群體性事件。在移民工作中要非常重視移民訴求，對移民普遍反映的合理利益訴求，如不違背國家政策，就盡量予以滿足。移民搬遷安置的各項補償補助應按時足額發(fā)放，在集中搬遷之前兌現(xiàn)，體現(xiàn)人性化移民。

(5)注重信息溝通，打造聯(lián)席式移民。移民工作需要多方利益相關者及時進行信息溝通，統(tǒng)一步調，一致行動。據(jù)此，提出了“政府、業(yè)主、監(jiān)理、設計代表”四位一體的聯(lián)席式移民工作機制。各方協(xié)調配合、各負其責。實現(xiàn)移民安置“移得出、穩(wěn)得住、逐步能發(fā)展”的目標，移民安置工作平穩(wěn)有序。

3 安谷水電站項目移民工程WSR 管理模式的應用

安谷水電站項目物理階段管理模式分析:安谷水電站項目移民工作建設征地涉及樂山市市中區(qū)的羅漢鎮(zhèn)、水口鎮(zhèn)、安谷鎮(zhèn)以及沙灣區(qū)的嘉農鎮(zhèn)、太平鎮(zhèn)、碧山鄉(xiāng)、軫溪鄉(xiāng)等7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)29 個行政村100 個村民小組和沙灣區(qū)沫江辦事處的草壩社區(qū)。移民安置工作主要有移民生產安置、移民搬遷安置、移民專項設施處理等。安谷水電站項目征地移民工作受地處發(fā)達地區(qū)和特殊開發(fā)方式的影響，時間特別緊、任務特別重、難度特別大，征地相關稅費項目多、標準高，砂石料場點多面廣，處理難度大。深入分析安谷水電站項目移民工程面臨的困難，為事理和人理階段的分析奠定基礎。

安谷水電站項目事理階段管理模式分析:首先，安谷水電站項目強化業(yè)主層面征地移民工作管理，強勢進行投資控制和進度控制，有效協(xié)調政府、設計和監(jiān)理三方關系。其次，在安谷水電站項目推行“先移民后建設”方針下，實施業(yè)主代建模式，在移民安置點建設、專線設施遷改建、防護工程等移民工程項目中積極推行業(yè)主代建模式，業(yè)主單位參與移民遷建管理工作，地方政府反委托移民安置工程交給業(yè)主單位進行代建，及時撥付移民資金，保證樞紐工程建設進度，提高管理效率。再次，安谷水電站項目建設團隊創(chuàng)新思路，積極采取有效措施，突破管理瓶頸，取得了很好的經濟效益。具體采取的創(chuàng)新方式和措施有:①安谷水電站項目是第一個推行“先移民后建設”政策的試點項目，在項目核準前完成關鍵工程征地，有效化解工程與移民矛盾，推動項目核準;②采取激勵機制，充分調動政府和移民戶工作積極性，確保了征地移民工作快速推進;③加快土地報批，有效化解違法用地風險;④換位思考，以工輔農，形成良好的外圍環(huán)境;⑤創(chuàng)新思路、積極靈活應對，妥善處理征地移民工作中的重大問題;⑥加強政策研究，土地征占相關稅費大幅減免。最后，安谷水電站項目從建設征地報批到征地移民環(huán)保工作，再到移民安置工作等制定了詳細的標準化的工作流程和管理辦法，最終使移民工作有條不紊地進行，取得了較好的成效，保證了工程進度。

安谷水電站項目人理階段管理模式分析:為了最大限度地協(xié)調好各利益相關者，維護社會穩(wěn)定，安谷水電站項目加強標準化的移民政策宣傳，主要領導親臨一線與移民對話，切實為移民利益著想，參與移民管理工作，真正獲得了移民的信賴，實現(xiàn)了和諧移民和人性化移民。打造了“政府、業(yè)主、監(jiān)理、設計代表”四位一體的聯(lián)席式移民工作機制，有效實現(xiàn)和協(xié)調了各利益相關者，圓滿順利地完成了移民工作。

4 結語

重大水電站移民安置是工程項目建設的重要工作之一，也是涉及政治、經濟、社會、資源、環(huán)境等多領域的龐大系統(tǒng)工程和重大工程，所以是否能夠安置好移民成為水電站建設的瓶頸。本文從物理、事理和人理三個方面構建了重大水電站移民工程精益管理模式，為重大水電站移民工程的順利有序推進提供了系統(tǒng)性理論和方法。當然，目前重大水電站移民工程中還存在政策上的不足，有待政府不斷完善水電開發(fā)管理條例，完善國土、林業(yè)、環(huán)保等行業(yè)政策，完善相關移民政策和規(guī)范，為未來重大水電站的建設提供條件。

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