姚巧華

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縣委書記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化路徑論析*

姚巧華

摘要:縣委書記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化是當(dāng)前我國(guó)政治實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中的一個(gè)深層次命題。要通過改革過分集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)、實(shí)行“議行監(jiān)”三權(quán)的合理分離，為縣委書記科學(xué)用權(quán)提供制度前提。同時(shí)還要通過相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)來提升權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)化水平，恰當(dāng)設(shè)置權(quán)力清單，規(guī)范、公開權(quán)力運(yùn)行程序;以創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督、激發(fā)異體監(jiān)督為著眼點(diǎn)來改革權(quán)力監(jiān)督體制;通過設(shè)立有針對(duì)性的全面評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制，發(fā)揮考評(píng)激勵(lì)功能;構(gòu)建權(quán)力腐敗懲處機(jī)制，彰顯懲治腐敗的警示意義。

關(guān)鍵詞:中國(guó)共產(chǎn)黨;縣委書記;權(quán)力運(yùn)行;科學(xué)化

縣委書記如何科學(xué)地運(yùn)用好黨和人民賦予的權(quán)力，是當(dāng)前我國(guó)政治實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究中的一個(gè)深層次命題。近些年來，學(xué)界在關(guān)注縣委書記的選拔、管理和任用的同時(shí)，紛紛將目光聚焦到“權(quán)力”這一核心問題，并圍繞縣委書記的權(quán)力運(yùn)行與制約進(jìn)行了一些有益的探索。事實(shí)上，縣委書記權(quán)力運(yùn)行遵循的是極其復(fù)雜的邏輯，其中權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)與否從根本上決定著權(quán)力運(yùn)行的狀況，而權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明性是基本要求，有效的監(jiān)督機(jī)制、科學(xué)的考評(píng)機(jī)制及腐敗懲處機(jī)制則是重要保障。本文試圖通過透析縣委書記的權(quán)力運(yùn)行過程及其基本特點(diǎn)，探索縣委書記權(quán)力運(yùn)行科學(xué)化的機(jī)制及其構(gòu)建路徑，以期為縣委書記科學(xué)執(zhí)政提供一管之見。

一、科學(xué)配權(quán)，形成合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

1.賦予必要的權(quán)力，確保縣委書記完成特定的使命與職責(zé)

與普通領(lǐng)導(dǎo)干部不同，縣委書記在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中肩負(fù)著獨(dú)特的歷史使命，縣委書記的崗位特殊性主要來自縣級(jí)政權(quán)在國(guó)家發(fā)展中的特殊地位。自秦以來，中國(guó)就是以縣政為基礎(chǔ)進(jìn)行治理的國(guó)家?？h級(jí)政權(quán)在國(guó)家這張大網(wǎng)中發(fā)揮著“紐帶”與“橋梁”的支撐作用，中國(guó)社會(huì)的興衰治亂與縣級(jí)政權(quán)的狀況息息相關(guān)，可謂郡治則國(guó)治、郡富則國(guó)強(qiáng)。在當(dāng)前的縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，縣委是“一線指揮部”，要“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”，對(duì)縣域社會(huì)實(shí)行“總的領(lǐng)導(dǎo)”。作為“一線總指揮”的縣委書記，在統(tǒng)攬全局中發(fā)揮全縣主心骨的作用，為全縣發(fā)展定基調(diào)、明方向、作決策?！耙话咽帧钡穆氊?zé)必然要求賦予與之相匹配的權(quán)力，沒有必要的權(quán)力就無法保證縣委書記完成相應(yīng)的職責(zé)。

2.建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步規(guī)范縣委書記權(quán)力配置

縣級(jí)黨組織從結(jié)構(gòu)上一般可以分為中共某縣黨員代表大會(huì)、中共某縣委員會(huì)、中共某縣常務(wù)委員會(huì)及其職能部門、中共某縣紀(jì)律檢查委員會(huì)等。其中，黨員代表大會(huì)和委員會(huì)是縣級(jí)黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，黨委會(huì)由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并向代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作;黨委會(huì)全體會(huì)議閉會(huì)期間，由常委會(huì)行使委員會(huì)職權(quán)，常委會(huì)負(fù)責(zé)定期向委員會(huì)全體會(huì)議報(bào)告工作并接受監(jiān)督，黨委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工相結(jié)合，決策中實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，縣委書記與其他委員一樣，具有相等的投票權(quán)等;縣黨代會(huì)選舉產(chǎn)生黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，縣紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。表面上看，這種模式比較嚴(yán)謹(jǐn)，也符合民主決策和權(quán)力科學(xué)運(yùn)行的固定規(guī)程，其集體領(lǐng)導(dǎo)、少數(shù)服從多數(shù)、一人一票的原則也符合民主集中制的組織決策原則。但在實(shí)際運(yùn)行中，縣常委會(huì)掌握了縣委工作的主要權(quán)力，又因?yàn)榭h委書記處于常委會(huì)的核心地位，導(dǎo)致常委會(huì)常常受制于縣委書記的個(gè)人影響，并最終造成黨委決策的基本模式呈現(xiàn)出逆向運(yùn)行。這種“議行監(jiān)合一”的畸形權(quán)力結(jié)構(gòu)把縣委書記推向權(quán)力金字塔的頂端，制度在此“如牛欄關(guān)貓”，使得權(quán)力進(jìn)出自由，為縣委書記集權(quán)留下了巨大的彈性空間。在實(shí)際運(yùn)行中，縣委書記在事關(guān)縣域重大的事權(quán)財(cái)權(quán)人權(quán)上都擁有最高決策權(quán)和最終拍板權(quán)，久而久之形成“決策一言堂”“用人一句話”等用權(quán)常態(tài)。為此，必須建立合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行相應(yīng)的約束和規(guī)范。

3.實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分離，從制度上有效制約縣委書記權(quán)力

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央印發(fā)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013－2017年工作規(guī)劃》等都明確提出，要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。顯然，必須從制度層面上劃清縣委書記的權(quán)力。按照三權(quán)分離的思路，縣委權(quán)力結(jié)構(gòu)改革的基本思路應(yīng)考慮:全面實(shí)行縣級(jí)黨代會(huì)常任制，即把縣級(jí)黨的代表大會(huì)改為常任制，作為縣黨委的最高決策機(jī)關(guān)，如同各級(jí)人民代表大會(huì)一樣行使縣黨委最高決策權(quán);由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生縣委黨內(nèi)執(zhí)行機(jī)關(guān)(執(zhí)委會(huì))和監(jiān)督機(jī)關(guān)(監(jiān)委會(huì))，同時(shí)，執(zhí)委會(huì)與監(jiān)委會(huì)的人員不交叉任職，以確保監(jiān)督的獨(dú)立性。在實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力分開的基礎(chǔ)上再確定縣委書記的位置和應(yīng)有的權(quán)限。當(dāng)然，與普通干部不同的是，縣委書記的影響不僅僅局限在黨內(nèi)、在縣委，他還肩負(fù)著統(tǒng)領(lǐng)全縣、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，他的權(quán)力來源不僅僅有黨內(nèi)，還來自于人民的授權(quán)。改革完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度涉及兩大方面的改革，一是黨內(nèi)，二是黨政。因此，僅劃分黨內(nèi)的權(quán)力還不足以厘清縣委書記的權(quán)力，還需要國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，需要在黨內(nèi)分權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨政分工與分權(quán)，這預(yù)計(jì)需要更長(zhǎng)的時(shí)間。

二、陽光曬權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行程序

1.以限權(quán)為起點(diǎn)，恰當(dāng)設(shè)置縣委書記權(quán)力清單

權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性，而且這種擴(kuò)張直到遇到邊界才會(huì)停止。從這個(gè)意義上講，采用權(quán)力清單的形式對(duì)縣委書記的權(quán)力進(jìn)行勘界是一種不錯(cuò)的選擇。作為縣委的核心成員，縣委書記的權(quán)力邊界設(shè)置應(yīng)在厘清縣委權(quán)力的基礎(chǔ)上予以明確。從2009年中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部在江蘇睢寧縣、成都武侯區(qū)、河北成安縣等三地初設(shè)“縣權(quán)公開”試點(diǎn)到2010年全國(guó)69個(gè)擴(kuò)大試點(diǎn)縣(區(qū))的成功經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》及《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，建立黨委權(quán)力清單應(yīng)主要包括縣黨代會(huì)、縣委全委會(huì)、常委會(huì)以及縣紀(jì)委的職權(quán)，在此基礎(chǔ)上梳理出縣委書記的職權(quán)，主要應(yīng)包括六大項(xiàng):一是召集主持會(huì)議權(quán)?？h委書記可就重大問題召集黨委會(huì)進(jìn)行討論，以便集中意見形成黨委決定。二是首席執(zhí)行權(quán)?？h委書記作為縣級(jí)黨組織的第一負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)者，是執(zhí)行黨委決策的“第一執(zhí)行官”，其他的常委委員有義務(wù)接受和落實(shí)其指令。三是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)?？h委書記掌管一縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)，必須擁有統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方的權(quán)力。四是檢查督促權(quán)。在縣委書記負(fù)總責(zé)的情況下，他有權(quán)過問各項(xiàng)工作的執(zhí)行情況、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到何種程度，必要時(shí)可要求分工負(fù)責(zé)人向書記匯報(bào)情況，以確保督促效率。五是文件簽發(fā)權(quán)。經(jīng)常委會(huì)會(huì)議討論通過的、以黨委會(huì)名義上報(bào)、下發(fā)的文件，應(yīng)由書記或書記委托副書記簽發(fā)。六是臨機(jī)處置權(quán)。對(duì)重大自然災(zāi)害或重大政治經(jīng)濟(jì)事故因事發(fā)突然，來不及召開常委會(huì)的，為減少甚至避免損失，縣委書記可以臨機(jī)處置，但事后應(yīng)及時(shí)向上級(jí)或常委會(huì)報(bào)告，并按規(guī)定履行組織程序、作出正式?jīng)Q定。

2.以公開為手段，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行

黑暗是罪惡的制造所，權(quán)力的暗箱操作往往給以權(quán)謀私留下了可能空間。因此，黨的十七大就提出權(quán)力要在陽光下運(yùn)行;黨的十八大再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化;黨的十八屆三中全會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持這一方向，提出要“吸收近幾年權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，合理劃分、科學(xué)配置黨政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能，切實(shí)做到讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”①。一是建立公開制度。公開是原則，不公開是例外?！耙婪ü_權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度。推進(jìn)決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。”②二是合理界定公開內(nèi)容，最大限度進(jìn)行公開。除法律法規(guī)規(guī)定保密的事項(xiàng)外，重大決策、重要人事安排、重點(diǎn)工程項(xiàng)目、大額資金的使用等，一律應(yīng)向黨員干部公開;涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)、關(guān)乎群眾切身利益的重要決策以及其他需要公開的事項(xiàng)，還要主動(dòng)向社會(huì)公開，以擴(kuò)大群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是豐富公開平臺(tái)。既要重視黨內(nèi)公開如召開黨員群眾大會(huì)、組織生活會(huì)、情況通報(bào)會(huì)、征求意見會(huì)等，又要堅(jiān)持向社會(huì)公開;既要重視運(yùn)用會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)、公開欄、電視報(bào)道、報(bào)紙報(bào)道、廣播報(bào)道等傳統(tǒng)的公開形式，又要運(yùn)用黨務(wù)政務(wù)微博、聽證咨詢會(huì)、新聞發(fā)布會(huì)等特殊公開方式，盡可能疏通和拓寬渠道，擴(kuò)大公開面。

3.以事項(xiàng)透明、流程透明為分解動(dòng)作，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行程序的科學(xué)化

程序是權(quán)力能否科學(xué)運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，程序不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)，程序被隨意簡(jiǎn)化、遺漏、顛倒、變通甚至是架空，都有可能改變事情的結(jié)果。因此，必須有一套嚴(yán)格、細(xì)密的議事、決事程序，來最大限度減少自由裁量權(quán)，壓縮權(quán)力彈性空間，讓縣委書記的權(quán)力運(yùn)行軌跡清晰可見。目前，就各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，比較通行的做法是在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上編制權(quán)力運(yùn)行流程圖，對(duì)縣委書記的某項(xiàng)權(quán)力或某類事項(xiàng)如何使用、由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、應(yīng)按照哪些步驟運(yùn)行，進(jìn)行詳細(xì)地說明，明確行使權(quán)力的主體、實(shí)行的條件、步驟、完成的時(shí)限以及反饋意見的處理等，從而做到權(quán)力邊界固定化、責(zé)權(quán)問題明晰化、職權(quán)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)化、工作程序流程化，確?？h委書記的權(quán)力在既定范圍和軌道上運(yùn)行，最大限度防止權(quán)力運(yùn)行的越軌和異化。

三、有效監(jiān)權(quán)，改革權(quán)力監(jiān)督體制

1.創(chuàng)新體制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督主體的獨(dú)立性

提升黨內(nèi)監(jiān)督成效，關(guān)鍵有三大方面:一是充分尊重黨員主體地位。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)民主作為一種制度，應(yīng)得到充分的貫徹執(zhí)行。要切實(shí)尊重和保障黨員的主體權(quán)力，按照有關(guān)規(guī)定定期組織黨員通過民主評(píng)議來監(jiān)督縣委書記權(quán)力的行使。二是全面改革傳統(tǒng)的監(jiān)督體制，實(shí)現(xiàn)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。改革黨內(nèi)監(jiān)督體制的前提是實(shí)現(xiàn)黨委權(quán)力的科學(xué)分解，依照前述黨內(nèi)“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”合理分離，將肩負(fù)著黨內(nèi)監(jiān)督主體責(zé)任的紀(jì)委分離出來，就是說將過去“三權(quán)合一”結(jié)構(gòu)下紀(jì)委隸屬于同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制變更為由上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，同時(shí)進(jìn)一步探索垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。在“三權(quán)分離”結(jié)構(gòu)下，縣紀(jì)委監(jiān)督體制相應(yīng)地調(diào)整如下:在人權(quán)即人事關(guān)系上，縣紀(jì)委干部特別是縣紀(jì)委書記和副書記的提名、考察以市級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主。在提名條件上，縣紀(jì)委書記、副書記人選不僅要敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，而且能夠切實(shí)履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任;在干部來源上，要拓寬縣紀(jì)委人選的范圍和渠道，既可從紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)提名，也可考慮系統(tǒng)外的優(yōu)秀人選。上述規(guī)定旨在實(shí)現(xiàn)紀(jì)委監(jiān)督身份的“異體化”，消除縣紀(jì)委的監(jiān)督顧慮。在事權(quán)上，要改革“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。雖然“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”③這一規(guī)定具有普適性，但對(duì)于事涉黨委成員特別是縣委書記本人就極有可能遭遇阻撓。因此，對(duì)于縣委書記的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采用垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即查辦縣委書記案件應(yīng)由縣紀(jì)委直接報(bào)告市紀(jì)委。在財(cái)權(quán)上，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦案經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)人員基本權(quán)益與縣級(jí)部門完全脫鉤，直接由監(jiān)督系統(tǒng)市級(jí)相關(guān)部門?？钪Ц逗拓?cái)政保障，確?？h級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本利益不因監(jiān)督而受牽絆，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督部門利益“異體化”。監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有從人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)依附中獨(dú)立出來，才能保證監(jiān)督的獨(dú)立性并提升監(jiān)督成效。④三是建立巡視監(jiān)督覆蓋至縣制度。黨的十八大以來開展的具有獨(dú)立地位的黨內(nèi)巡視監(jiān)督所取得的巨大成效，佐證了確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性在提升監(jiān)督成效中的決定意義。今后，應(yīng)擴(kuò)大巡視監(jiān)督的范圍，覆蓋到縣，解決“山高皇帝遠(yuǎn)”的監(jiān)督死角。

2.努力創(chuàng)造條件，激發(fā)異體監(jiān)督的鉗制功能

所謂異體監(jiān)督，這里指的體制外監(jiān)督，與黨內(nèi)監(jiān)督即體制內(nèi)監(jiān)督相對(duì)應(yīng)。限于官場(chǎng)千絲萬縷的聯(lián)系和盤根錯(cuò)節(jié)的利益糾葛，體制內(nèi)監(jiān)督頻頻失靈。而相反，體制外監(jiān)督由于遠(yuǎn)離體制內(nèi)的種種利益羈絆，能夠以更加超脫的眼光來審視權(quán)力，因而表現(xiàn)出了巨大的監(jiān)督活力與能量。中共中央紀(jì)委、中共中央組織部于2010年印發(fā)的《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見》特別提出:“要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專門機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，整合監(jiān)督力量，暢通監(jiān)督渠道，加強(qiáng)情況反饋，形成縣委權(quán)力特別是縣委書記權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督機(jī)制和反映問題處理工作機(jī)制，保證權(quán)力正確行使?！雹菀皇墙⑷嗣癖O(jiān)督制度?！爸挥凶屓嗣衿饋肀O(jiān)督政府，政府才不敢松懈?！雹抟虼?，要通過暢通群眾監(jiān)督渠道，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。比如開設(shè)舉報(bào)電話、增設(shè)舉報(bào)信箱、開設(shè)群眾評(píng)議專欄等，廣泛收集民意，廣納民言，廣聽民意，真正構(gòu)建起民眾監(jiān)督平臺(tái)。要強(qiáng)化人民的主人翁意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)。人民是自己利益最好的守夜人，可以通過擴(kuò)大宣傳使民眾了解行使監(jiān)督權(quán)的價(jià)值和意義，增強(qiáng)監(jiān)督自覺性。要建立群眾舉報(bào)保密機(jī)制，解除群眾監(jiān)督后顧之憂。二是提升媒體監(jiān)督地位?，F(xiàn)代媒體監(jiān)督的勃興，是政治現(xiàn)代化的巨大進(jìn)步，是良政善治的重要保障。近些年來，“天價(jià)煙”“房姐”“表叔”等諸多腐敗案件都是在媒體、輿論的聲討與圍攻中浮出水面的，媒體監(jiān)督表現(xiàn)出了巨大的能量。要?jiǎng)?chuàng)造條件，如公開權(quán)力運(yùn)作、加大信息披露、保證媒體的適度獨(dú)立性、暢通舉報(bào)渠道、出臺(tái)激勵(lì)機(jī)制等，鼓勵(lì)媒體監(jiān)督發(fā)揮更大作用。

四、科學(xué)評(píng)權(quán)，完善績(jī)效考評(píng)機(jī)制

1.根據(jù)縣委書記崗位職責(zé)的獨(dú)特要求，設(shè)立有針對(duì)性的、全面體現(xiàn)縣委書記履職狀況的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2009年，中共中央組織部出臺(tái)了《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》。該《辦法》的可貴之處在于將地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核分開來，而且在考核的方式上采用了定性考核與定量考核相結(jié)合，綜合運(yùn)用民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查和個(gè)別談話等考核形式。《辦法》還詳細(xì)規(guī)定實(shí)績(jī)分析的內(nèi)容，主要包括:依據(jù)有關(guān)方面提供的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展整體情況和民意調(diào)查結(jié)果等內(nèi)容，分析地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部在一定時(shí)期內(nèi)的工作思路、工作投入、工作成效，重點(diǎn)評(píng)價(jià)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)際成效。對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核在內(nèi)容設(shè)置了德、能、勤、績(jī)、廉等幾項(xiàng)內(nèi)容。根據(jù)這一規(guī)定，對(duì)縣委書記的考核既要有對(duì)整個(gè)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的考核，還要有對(duì)縣委書記個(gè)人的考核。從對(duì)縣委書記代表縣委領(lǐng)導(dǎo)班子開展工作總體情況的考核來看，可以考慮分類設(shè)計(jì)考評(píng)指標(biāo)。即將績(jī)效考評(píng)指標(biāo)分為共性指標(biāo)、差異性指標(biāo)和民意測(cè)評(píng)指標(biāo)，共性指標(biāo)又分為一級(jí)指標(biāo)(包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境資源、民生改善、維護(hù)穩(wěn)定和基層黨組織建設(shè)共五項(xiàng))和二級(jí)指標(biāo)(即對(duì)五項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)的細(xì)分)。差異性指標(biāo)是依據(jù)不同發(fā)展戰(zhàn)略定位，將縣域分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域，然后根據(jù)不同縣域的戰(zhàn)略定位設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)，而不應(yīng)該整齊劃一。當(dāng)然，對(duì)于不同的指標(biāo)體系，還應(yīng)根據(jù)其在社會(huì)發(fā)展中的重要性程度，設(shè)置不同的評(píng)價(jià)權(quán)重。從對(duì)縣委書記個(gè)人業(yè)績(jī)的考評(píng)來看，可以從德(包括黨性修養(yǎng)、理論素養(yǎng)、堅(jiān)持原則、道德品質(zhì))、能(包括工作思路、組織協(xié)調(diào)、依法辦事)、勤(包括精神狀態(tài)、工作作風(fēng))、績(jī)(履行職責(zé)成效、解決復(fù)雜問題、基礎(chǔ)建設(shè))、廉(廉潔自律)五個(gè)方面來考核，每一個(gè)方面都相應(yīng)地設(shè)置不同的權(quán)重予以量化。

2.改革考評(píng)主體結(jié)構(gòu)，建立群眾參與機(jī)制

目前對(duì)縣委書記的考評(píng)主體，一般包括上級(jí)的市委組織部、市紀(jì)委抽調(diào)人員，同級(jí)的縣委組織部、人大、政協(xié)、紀(jì)委、機(jī)關(guān)黨組織相關(guān)人員，下級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，而恰恰作為縣委書記的服務(wù)對(duì)象的群眾考評(píng)主體缺位?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野。”缺乏群眾意見的測(cè)評(píng)必定是不真實(shí)或不客觀、不全面的。因此，應(yīng)當(dāng)從動(dòng)力、培訓(xùn)、協(xié)調(diào)、約束等方面創(chuàng)造條件，建立保障群眾參與的考評(píng)機(jī)制。

3.注重考評(píng)結(jié)果的反饋，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用

設(shè)置考評(píng)的基本初衷有三:讓組織了解、掌握縣委書記的履職情況;讓自身明晰成績(jī)與不足;讓老百姓清楚縣委書記的執(zhí)政狀況。很顯然，考評(píng)結(jié)果的反饋與運(yùn)用是實(shí)現(xiàn)考評(píng)目的的重要環(huán)節(jié)。要把考評(píng)結(jié)果及時(shí)反饋于縣委書記，使其了解外界對(duì)自己的評(píng)價(jià);要把考評(píng)結(jié)果作為任免、獎(jiǎng)懲縣委書記的重要依據(jù)，發(fā)揮考評(píng)的激勵(lì)功能。

五、嚴(yán)懲濫權(quán)，提高權(quán)力腐敗成本

1.加大反腐力度，嚴(yán)懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義

不可否認(rèn)，擁有2800多人的縣委書記隊(duì)伍是我們黨執(zhí)政治國(guó)的骨干力量和黨的中高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來源，是黨的寶貴財(cái)富。然而，令人痛心的是，由于權(quán)傾一方，在縣委書記隊(duì)伍中也不乏腐敗分子。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅改革開放以來全國(guó)就有400多名縣委書記中箭落馬; 2014年，僅山西省就有17名現(xiàn)任或原任崗位為縣委書記的干部落馬。⑦黨派縣委書記值守一方，實(shí)則希望縣委書記能將黨的富民情懷傳遞到基層百姓的生活中去，為官一任、造福一方，在縣委書記崗位上建功立業(yè)。縣委書記如果不能很好地行使手中的權(quán)力，甚至將公器淪為私用，以致于最后身陷囹圄，這無論對(duì)組織、對(duì)國(guó)家還是對(duì)個(gè)人，都是一個(gè)重大損失。因此，必須在加強(qiáng)紀(jì)律要求的同時(shí)，加大反腐力度，嚴(yán)懲濫用權(quán)力，發(fā)揮懲治腐敗的警示意義，以督促縣委書記慎用權(quán)力。

2.強(qiáng)化腐敗案件查處機(jī)制，提高案件查處效率，消除腐敗“漏網(wǎng)”僥幸心態(tài)

查辦案件在阻斷腐敗動(dòng)機(jī)中具有特殊意義。理論研究表明，腐敗誘因與兩大因素有關(guān)，一是腐敗查處概率，二是腐敗收益。其中，查處概率與腐敗呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，查處概率越高，腐敗分子“被抓住”的幾率越大，越不敢腐敗;反之，查處概率越低，腐敗分子“漏網(wǎng)”的機(jī)會(huì)越多，“僥幸效應(yīng)”越強(qiáng)。腐敗分子在開始腐敗行為之前，往往會(huì)做一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，即預(yù)測(cè)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)大小。當(dāng)涉腐查處概率過低時(shí)，就意味著腐敗的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較小。這時(shí)，腐敗分子就會(huì)產(chǎn)生一種僥幸心理，作出一種判斷，認(rèn)為被查出的概率極小，于是下定決心放手一搏。反之，當(dāng)腐敗查處率高時(shí)，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)就加大。只有大多數(shù)腐敗分子很難逃脫被懲處的命運(yùn)時(shí)，官員才會(huì)產(chǎn)生“莫伸手、伸手必被捉”的自我警示，從而自動(dòng)打消貪腐念頭。因此，要健全縣委書記案源發(fā)現(xiàn)機(jī)制，努力提高案件查處效率。要健全縣委書記社會(huì)生活廉潔信息系統(tǒng)、個(gè)人住房數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、出入境以及“三公”消費(fèi)等綜合管理信息系統(tǒng)，廣泛應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警監(jiān)控，將個(gè)人銀行賬戶、配偶子女情況等納入全國(guó)統(tǒng)一的干部信息管理查詢系統(tǒng)中，建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度等，并由信息中心定期向紀(jì)檢部門報(bào)送縣委財(cái)產(chǎn)持有清單和變動(dòng)情況，以便有關(guān)組織根據(jù)不同的情況采取相應(yīng)的對(duì)策。

3.嚴(yán)格依照法律懲處違法行為，保證違犯法律的責(zé)任與既往職位不發(fā)生關(guān)系

無論腐敗分子曾經(jīng)職位多高，業(yè)績(jī)多好，都不能成為他們將功折罪的理由。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，促使腐敗行為發(fā)生的另一種誘因是腐敗收益，即腐敗收益和腐敗成本的對(duì)比是行為主體萌發(fā)腐敗動(dòng)機(jī)、作出腐敗行為決定的重要依據(jù)。當(dāng)腐敗所得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過為此付出的可能代價(jià)時(shí)，當(dāng)事人就會(huì)覺得腐敗“值得”;而當(dāng)腐敗的預(yù)期收益等于或小于其成本時(shí)，當(dāng)事人會(huì)覺得“不值”而自動(dòng)放棄腐敗念頭。要嚴(yán)格按照法律對(duì)腐敗分子的違法行為進(jìn)行定罪量刑，而不得以種種借口處處“開恩”，最后讓腐敗分子覺得貪污受賄“不過如此”，進(jìn)而變相鼓勵(lì)了腐敗行為。要以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅(jiān)決懲治腐敗行為，讓腐敗者得不償失。要堅(jiān)持腐敗無“特區(qū)”、反腐無“禁區(qū)”，不管涉及什么人，不論權(quán)力大小、職位高低，只要觸犯黨紀(jì)國(guó)法，都要嚴(yán)懲不貸。

注釋

①②③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年，第26、36、36—37頁。④許耀桐:《防范“一把手”腐敗要分權(quán)、限權(quán)、監(jiān)權(quán)》，《中國(guó)黨政干部論壇》2015年第1期。⑤《中共中央紀(jì)委、中共中央組織部印發(fā)〈關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見〉》《解放軍報(bào)》2010年11月19日。⑥《毛澤東年譜(一八九三—一九四九)》(中)，中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第610頁。⑦舒天烈:《被“圍獵”的縣官如何全身而進(jìn)》，《京華時(shí)報(bào)》2015年1月14日。

責(zé)任編輯:浩淼南武

【黨建熱點(diǎn)】

*基金項(xiàng)目:國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“健全不敢腐、不能腐、不想腐的懲治預(yù)防腐敗機(jī)制研究”(14ADJ007)。

收稿日期:2015－04－20

文章編號(hào):1003－0751(2015)07－0018－05

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

中圖分類號(hào):D26

作者簡(jiǎn)介:姚巧華，女，中共河南省委黨校科學(xué)社會(huì)主義教學(xué)研究部副教授，博士(鄭州451000)。