付欽太

摘要：從整體上來看，我國城市土地利用方式粗放浪費(fèi)，轉(zhuǎn)變城市土地利用方式勢在必行。導(dǎo)致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本改變、市場有效配置土地資源的作用尚未得到充分有效發(fā)揮等。推動(dòng)城市土地利用方式由粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變須多管齊下，要在發(fā)揮好市場配置土地資源功能的同時(shí)，充分發(fā)揮政府規(guī)制作用。重點(diǎn)是制定和完善城市發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，注意搞好多個(gè)規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接工作，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎(chǔ)性引領(lǐng)作用；走內(nèi)涵式城市化道路，加快對舊城區(qū)、城中村、廢棄廠區(qū)、棚戶區(qū)的改造，高效利用舊城區(qū)土地資源；建立科學(xué)有效、適用于不同類型單位的用地規(guī)模評估指標(biāo)體系等。

關(guān)鍵詞：城市；土地利用方式；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F293.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1003-0751（2015）07-0032-05

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，尤其是城市化的快速推進(jìn)，我國耕地及其后備資源銳減。從總體上看，多年來我國城市土地利用方式粗放浪費(fèi)，是導(dǎo)致耕地及其后備資源銳減的主要原因。城市土地利用方式粗放浪費(fèi)背離我國人多地少的基本國情和可持續(xù)發(fā)展的要求，加劇了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間爭地的矛盾以及建設(shè)用地緊缺對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”約束，這就迫切要求我們推動(dòng)城市土地利用方式由粗放型向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變，闖出一條節(jié)約集約、合理高效利用土地資源的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、城市土地利用方式粗放浪費(fèi)的表現(xiàn)

我國城市土地利用方式粗放浪費(fèi)主要表現(xiàn)在：一是城市的外延式擴(kuò)張過多過快地消耗了大量土地。土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不相匹配，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。多數(shù)城市重視新城區(qū)的發(fā)展，卻忽視了老城區(qū)尤其是城中村的改造。二是在城市規(guī)劃建設(shè)方面過度追求大廣場、寬馬路，浪費(fèi)土地。有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)資料表明：我國664個(gè)城市中，城市居民人均用地規(guī)模為133平方米，比國家規(guī)定的城市居民人均用地100平方米的規(guī)劃控制指標(biāo)高30%以上。①三是一些城市的新建項(xiàng)目建筑密度及容積率水平較低。別墅項(xiàng)目、一些事業(yè)單位用地項(xiàng)目以及不少工業(yè)項(xiàng)目容積率比較低。目前全國工業(yè)用地容積率僅有0.3—0.6。②四是一些單位不是通過內(nèi)涵式挖潛解決土地需求問題，而是圈地?cái)U(kuò)張，另辟新區(qū)，造成土地資源浪費(fèi)。五是城市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)粗放式擴(kuò)張。個(gè)別產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的閑置土地占比達(dá)40%以上，有不少產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地比例僅占全區(qū)土地面積的20%—40%左右，非生產(chǎn)性用地所占的比例過大，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和開發(fā)區(qū)用地結(jié)構(gòu)不合理。六是低水平重復(fù)建設(shè)造成錯(cuò)配性土地資源浪費(fèi)。一些地方招商引資門檻低或不設(shè)門檻，依然在發(fā)展產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)，不但加劇供求矛盾，而且導(dǎo)致土地資源錯(cuò)配。七是城市整體上土地利用結(jié)構(gòu)不合理。工業(yè)用地所占比例偏高，居住生活用地比例偏低。根據(jù)世界上比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，在城市用地的比例結(jié)構(gòu)中，工業(yè)用地應(yīng)控制在15%以內(nèi)，而我國高達(dá)25%；居住用地應(yīng)該占比45%，而我國平均占比僅為

31.8%。③八是違法違規(guī)用地現(xiàn)象屢禁不止。有的建設(shè)用地長期閑置；有的私搭亂建；有的鉆政策空子，分批報(bào)批用地計(jì)劃；小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止等等。

二、導(dǎo)致城市土地利用方式粗放浪費(fèi)的原因分析

導(dǎo)致城市土地利用方式粗放的原因是多方面的，例如土地管理制度不健全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制不完善等。

1.節(jié)約集約、高效用地意識(shí)淡薄

一些城市相關(guān)部門和用地單位領(lǐng)導(dǎo)的節(jié)約集約、高效用地意識(shí)淡薄，尚未形成節(jié)約集約、高效利用土地資源共識(shí)，一些用地單位往往傾向于超出實(shí)際需要多占地，而審批部門卻把關(guān)不嚴(yán)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部尚未認(rèn)識(shí)到我國土地資源的稀缺性，在土地利用問題上絲毫也不講究節(jié)約。為了彰顯政績，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部不惜違規(guī)變賣良田；為了出政績，修建占地較多的廣場甚至高爾夫球場，城市無序擴(kuò)張，非理性拓展城市規(guī)模，大量占用耕地甚至基本農(nóng)田。

2.粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式尚未根本改變

有的地方政府在追求任期內(nèi)政績的驅(qū)動(dòng)下，引發(fā)土地利用方面的短期行為，追求短期經(jīng)濟(jì)利益和短期政績，不惜以低價(jià)甚至以零地價(jià)招商引資。有的僅考慮任期內(nèi)有地可用，在土地利用上不留后路。有的地方在招商引資方面不管產(chǎn)能是否過剩，凡是能在本地落地建設(shè)的項(xiàng)目，一概批準(zhǔn)立項(xiàng)并供應(yīng)土地。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式喊了這么多年，但依然是喊得多、做得少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)質(zhì)上并沒有發(fā)生多大改變。

3.土地價(jià)格水平及其結(jié)構(gòu)缺乏合理性

有利于高效利用的土地價(jià)格政策體系尚未形成，主要表現(xiàn)為：公益性用地和工業(yè)用地價(jià)格過低，公益性用地與經(jīng)營性用地之間價(jià)格差別懸殊；工業(yè)用地價(jià)格在地方政府招商引資的競爭下普遍過低，有不少工業(yè)用地尚未通過采用招拍掛的形式出讓，而是由政府低價(jià)劃撥，土地價(jià)格不能反映土地資源的稀缺性。

4.土地稅收制度不健全

土地稅收制度不完善，未能起到應(yīng)有的激勵(lì)約束作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是立法層次比較低，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性?，F(xiàn)行的涉及土地稅收的法規(guī)均是由國務(wù)院頒布的行政性法規(guī)，其具體實(shí)施辦法由省級人民政府根據(jù)地方實(shí)際制定，不但立法層次低，而且在法規(guī)內(nèi)容上有很多空白，需要地方政府予以填補(bǔ)，造成了各地法規(guī)適用上的不統(tǒng)一。二是費(fèi)稅混雜，重費(fèi)而輕稅。關(guān)涉土地的收費(fèi)項(xiàng)目名目繁多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于收稅項(xiàng)目。三是稅制設(shè)計(jì)不合理，稅收規(guī)模過小，調(diào)節(jié)力度不足。中央稅與地方稅權(quán)限劃分不明晰，有的稅種地方僅有征收權(quán)而無支配權(quán)，不利于調(diào)動(dòng)地方的征收積極性。有的稅種稅目設(shè)置比較復(fù)雜，實(shí)際操作中難以征收。交易環(huán)節(jié)征稅多，開發(fā)保有環(huán)節(jié)征稅少。

5.有利于促進(jìn)城市土地高效利用的評估控制指標(biāo)體系尚未建立

由于缺失適用于不同類型單位用地審核的評估指標(biāo)體系，導(dǎo)致土地規(guī)劃審批部門對各種類型單位用地?cái)?shù)量的審批具有很強(qiáng)的盲目性和任意性，通常為單位申請多少就批多少，或者在單位用地申請的基礎(chǔ)上任意核減，這體現(xiàn)的是長官意志，根本無任何科學(xué)性與規(guī)則性可言，結(jié)果必然導(dǎo)致土地的多占性浪費(fèi)。目前雖然有的地方在工業(yè)用地方面有一套控制指標(biāo)，但標(biāo)準(zhǔn)要求偏低，而且并未嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。endprint

6.城市規(guī)劃缺乏前瞻性、科學(xué)性、法定性

一是城市規(guī)劃缺乏前瞻性、科學(xué)性。有的城市發(fā)展規(guī)劃落后于實(shí)際發(fā)展需要；有的城市發(fā)展規(guī)劃則過于超前，嚴(yán)重脫離產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和人口城市化聚集實(shí)際。二是城市發(fā)展規(guī)劃易變多變。往往是一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)思路，城市發(fā)展規(guī)劃隨著領(lǐng)導(dǎo)的變更而變更。三是制定城市規(guī)劃不按規(guī)則行事。比如，國家有明確的城市人口人均土地占用標(biāo)準(zhǔn)，但一些城市在制定規(guī)劃時(shí)往往置這些標(biāo)準(zhǔn)于不顧，我行我素。四是規(guī)劃建設(shè)部門未能正確處理建設(shè)美麗城市與高效利用土地的關(guān)系，往往偏重于建設(shè)美麗城市、注重綠化美化而忽視土地的節(jié)約集約高效利用。

7.市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制不完善，市場有效配置土地資源的作用尚未得到充分有效發(fā)揮

在土地資源的配置方面，依然存在著政府與市場功能邊界不清、政府功能或職能缺位、錯(cuò)位、越位并存等問題，政府依然管得過多過濫，管了許多不該管、管不好的事情，壓縮了市場配置土地資源的空間，導(dǎo)致市場配置土地資源的功能及其高效性尚未得以充分發(fā)揮，土地資源配置和利用效率低下。目前在土地供應(yīng)中，行政性劃撥和有償出讓并存，協(xié)議出讓仍占相當(dāng)大的比重，市場化配置制度在建設(shè)用地供應(yīng)中尚未完全確立。在土地計(jì)劃配置向市場化配置轉(zhuǎn)變的過程中，由于制度不完善及操作不規(guī)范等多種原因，使得包括出讓、租賃在內(nèi)的土地有償使用制度以及招拍掛和協(xié)議出讓方式在內(nèi)的土地配置制度所應(yīng)有的正效應(yīng)尚未充分發(fā)揮出來。

8.土地管理體制不完善、法規(guī)不健全且執(zhí)法不嚴(yán)格

土地管理法規(guī)不健全，土地違法事件多發(fā)，嚴(yán)重制約城市土地的節(jié)約集約利用。農(nóng)村土地與國有土地存在著不平等的權(quán)屬范疇，農(nóng)民的土地利益得不到保障。目前土地管理制度存在漏洞，使得一些用地主體可以通過鉆國家政策的空子，將本不合法的用地行為合法化。土地管理體制不完善，土地執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中往往受到行政干預(yù)。對土地違法行為的懲處大多是行政性處罰，法律威嚴(yán)難以彰顯。

三、城市土地利用方式由粗放型向

節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變的路徑選擇轉(zhuǎn)變城市土地利用方式是個(gè)系統(tǒng)工程，須多管齊下，方可取得理想的效果。

1.強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展理念和節(jié)約資源理念

觀念是行動(dòng)的先導(dǎo)和指南，有什么樣的觀念，就會(huì)有什么樣的行動(dòng)。轉(zhuǎn)變城市土地利用方式，首要的是轉(zhuǎn)變觀念。第一，要增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展理念與高效用地理念。各相關(guān)政府部門，尤其是土地審批部門和用地單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)深入學(xué)習(xí)馬克思主義關(guān)于人與自然關(guān)系的理論和可持續(xù)發(fā)展理論，從中體悟自然資源的節(jié)約高效利用對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要性，同時(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)我國土地資源的稀缺性、有限性，自覺強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明理念、節(jié)約資源理念，牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的城市化理念。第二，各級各類干部培訓(xùn)學(xué)校尤其是各級黨校，在干部培訓(xùn)過程中都要注意強(qiáng)化國情教育和生態(tài)文明教育，讓節(jié)約集約、高效利用土地資源作為一種責(zé)任擔(dān)當(dāng)深植于廣大干部心中并外化于行。第三，各種新聞媒介都應(yīng)強(qiáng)化資源節(jié)約方面的宣傳，對浪費(fèi)資源尤其是違法用地的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

2.加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

目前城市土地利用方式粗放，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式勢在必行。第一，在發(fā)展思路上由數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，由粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)從片面追求經(jīng)濟(jì)增長、片面追求GDP的誤區(qū)中或錯(cuò)誤做法中擺脫出來，牢固樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，摒棄急功近利思維與行為，多做善做打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的事情。要由依賴人力、資源、投資向依賴制度、科技、產(chǎn)品、管理創(chuàng)新和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)變，努力提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效率效益和內(nèi)在整體素質(zhì)。第二，要由片面關(guān)切經(jīng)濟(jì)發(fā)展向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變，更加注重社會(huì)的全面發(fā)展，更加注重解決民生和生態(tài)環(huán)境問題。第三，要大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由浪費(fèi)土地型向節(jié)約集約利用土地型轉(zhuǎn)變。大力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮過剩行業(yè)的低效產(chǎn)能，騰出土地用于滿足其他方面的建設(shè)需要。大力發(fā)展土地利用率較高的第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重。第四，要下大力氣推進(jìn)科技創(chuàng)新。政府和企業(yè)都要加大科技創(chuàng)新投入力度；要通過深化科技管理體制改革，形成有利于推動(dòng)科技創(chuàng)新的體制機(jī)制；著力培養(yǎng)創(chuàng)新型人才隊(duì)伍；推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合，形成創(chuàng)新合力；營造鼓勵(lì)創(chuàng)新、創(chuàng)新光榮、創(chuàng)新致富、寬容失敗的社會(huì)環(huán)境。

3.制定和完善城市發(fā)展規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的基礎(chǔ)性引領(lǐng)作用

第一，要針對目前城市規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城市規(guī)劃的修編、實(shí)施及管理工作。要著力提升城市發(fā)展規(guī)劃的前瞻性、嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。綜合協(xié)調(diào)平衡各行業(yè)用地需求，強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)，科學(xué)確定和優(yōu)化建設(shè)用地的規(guī)模與總體布局。嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的法定義務(wù)，加大土地整理復(fù)墾力度，力爭實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。制定城市發(fā)展規(guī)劃，要吸收城市研究各領(lǐng)域的專家學(xué)者參與，同時(shí)應(yīng)舉行聽證會(huì)，廣泛聽取市民意見和建議，提高規(guī)劃的科學(xué)化程度。第二，制定或修編城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，要自始至終貫徹節(jié)約集約用地原則，正確處理建設(shè)美麗城市與節(jié)約集約用地的關(guān)系，不能顧此失彼。尤其是在新城區(qū)的道路規(guī)劃和綠化規(guī)劃上，不能過度追求道路寬度和綠化的廣度。制定或修編城市發(fā)展規(guī)劃一定要綜合考慮建設(shè)美麗城市的需要和節(jié)約集約用地的要求以及國家關(guān)于城市人均用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，在貫徹節(jié)約集約用地原則，符合國家人均用地的控制標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，科學(xué)適度規(guī)劃城市道路和綠化區(qū)域及面積。第三，要努力搞好各種規(guī)劃實(shí)施之間的協(xié)調(diào)銜接工作。要注意搞好城市總體發(fā)展規(guī)劃、總體土地利用規(guī)劃以及各種專項(xiàng)用地規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接工作，同時(shí)，也要努力搞好近期建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作。另外，要注意利用城市規(guī)劃引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)或工業(yè)園區(qū)集中，努力提高區(qū)域內(nèi)社會(huì)資源的共享程度，確保土地資源得到合理高效利用。

4.走內(nèi)涵式城市化道路，加快對舊城區(qū)、城中村、廢棄廠區(qū)、棚戶區(qū)的改造，高效利用舊城區(qū)土地資源endprint

走內(nèi)涵式城市化道路還是走外延式城市化道路，是區(qū)別兩種截然不同的土地利用方式的分水嶺。轉(zhuǎn)變城市土地利用方式，必須走內(nèi)涵式城市化道路。第一，要充分挖掘老舊城區(qū)存量土地的利用潛力，盤活城市現(xiàn)有利用率較低的存量土地。城市新建項(xiàng)目的啟動(dòng)，應(yīng)首先安排規(guī)劃利用好城市的現(xiàn)有存量土地，盡力做到不增加或者少增加建設(shè)用地規(guī)模。新建項(xiàng)目凡是能利用存量土地解決建設(shè)用地問題的，就不應(yīng)新批增量建設(shè)用地。第二，大力推動(dòng)城中村拆遷改造。政府應(yīng)該采取具有針對性的傾斜政策，將老城區(qū)和城中村的拆遷改造列入工作日程，作為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)開發(fā)商積極參與老城區(qū)和城中村的拆遷改造。第三，要大力推廣能夠有效促進(jìn)土地節(jié)約集約合理高效利用的新材料和新技術(shù)，拓展城市土地利用的空間范圍?？茖W(xué)合理地規(guī)劃和挖掘利用城市地下空間。要及時(shí)提煉總結(jié)各種行之有效的節(jié)約集約用地的建筑技術(shù)和土地利用模式，重點(diǎn)推廣地下地上空間的綜合利用和立體式開發(fā)等節(jié)地技術(shù)與模式。應(yīng)下大力氣推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房和多層廠房等節(jié)約用地模式，盡力縮減工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模。要大力推動(dòng)工礦廢棄地和污染地的治理與生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，綜合采取先進(jìn)技術(shù)手段和政策工具，促進(jìn)土地的循環(huán)式再利用。此外，應(yīng)適當(dāng)放寬建筑高度限制，盡可能規(guī)劃建設(shè)高層建筑。嚴(yán)格禁止規(guī)劃建設(shè)別墅區(qū)和高爾夫球場。

5.充分發(fā)揮市場配置土地資源的功能和市場機(jī)制的激勵(lì)約束作用，完善土地價(jià)格政策

充分發(fā)揮市場配置資源的功能尤其是在土地資源配置上的決定性作用。深化城市建設(shè)用地供給制度改革，拓展土地有償使用范圍，逐步縮小行政劃撥供地范圍。加快形成能真實(shí)反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系和環(huán)境損害成本的土地價(jià)格形成機(jī)制，適當(dāng)提升公益性用地價(jià)格，所有經(jīng)營性用地均須通過采取招拍掛的方式確定土地價(jià)格及使用主體。各種有償使用土地的供給均須充分貫徹市場配置土地資源原則，運(yùn)用土地租金與價(jià)格杠桿，遏制粗放式利用，激勵(lì)和促進(jìn)節(jié)約集約合理高效用地。對于屬于國家鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、符合節(jié)約集約用地要求的工業(yè)用地，可以實(shí)行差別化地價(jià)政策。市縣級土地管理部門可以在國家法定的最高年限內(nèi)，采取先出租后出讓、縮短出讓年限等方式出讓土地。各類有償使用土地的價(jià)格不能低于國家規(guī)定的最低地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。要堅(jiān)決禁止以先征后返、用土地?fù)Q項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)貼等方式變相地減免土地出讓價(jià)款。完善土地轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃二級市場。要通過深化體制改革，形成規(guī)則一致、主體平等、科學(xué)有效的市場規(guī)制，營造有利于土地市場規(guī)范有序運(yùn)行、能夠有效促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的制度環(huán)境。鼓勵(lì)盤活行政性劃撥土地，使其發(fā)揮應(yīng)有的效用。遵循推進(jìn)流轉(zhuǎn)、鼓勵(lì)節(jié)約集約高效利用的原則，細(xì)化和完善劃撥土地利用政策，解決原有劃撥地“變性”難的問題，加快推進(jìn)原有劃撥土地“變性”入市交易和開發(fā)利用。

6.對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)用地規(guī)模和范圍尤其是閑置土地進(jìn)行清理整頓

第一，本著節(jié)約集約利用土地的原則，確定合理的用地規(guī)模。各類開發(fā)區(qū)的規(guī)劃制定權(quán)必須由所在市縣城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門集中行使，絕不能下放。申請?jiān)O(shè)立各類開發(fā)區(qū)或擴(kuò)區(qū)的，須報(bào)省級主管部門審查核準(zhǔn)，由省級主管部門核定用地規(guī)模并出具審核意見。第二，進(jìn)一步清理整頓產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)。那些未經(jīng)批準(zhǔn)自行設(shè)立的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，要堅(jiān)決予以撤銷。對那些經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)建立的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)，應(yīng)經(jīng)過清理整頓，收回多占用的土地和閑置土地并恢復(fù)耕種，促進(jìn)開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地的節(jié)約集約利用。第三，充分挖掘現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)的土地利用潛力，提高土地利用率。通過科學(xué)規(guī)劃、合理配置和優(yōu)化布局，充分挖掘土地利用潛力。嚴(yán)格禁止企業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)大面積綠地。對適宜使用多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房的企業(yè)，要一律設(shè)計(jì)建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房。要對多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房項(xiàng)目用地實(shí)行應(yīng)保盡保，并優(yōu)先審批、供應(yīng)。對未開發(fā)多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房或多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房面積低于園區(qū)建筑總面積規(guī)定比例的，暫停用地審批、限制土地供應(yīng)。在符合安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)要求前提下，多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房不能低于三層，各級政府要結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)扶持多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)的政策，引導(dǎo)社會(huì)投資者參與多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房的建設(shè)和經(jīng)營。要適當(dāng)提高工業(yè)用地容積率。根據(jù)一些城市的經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)用地容積率可以調(diào)高至1.5左右。

7.深化土地稅收制度改革，完善土地稅收政策

科學(xué)完善的土地稅收制度是促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的有力保障。第一，要統(tǒng)一土地稅收立法，提升其立法層次。國家應(yīng)對《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》和《土地增值稅暫行條例》等土地稅收法規(guī)進(jìn)行修訂，調(diào)整稅種和稅制要素，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求?？稍谶m當(dāng)時(shí)機(jī)由全國人大制定并頒布相應(yīng)稅種的法律。第二，要擴(kuò)大土地稅種及征稅規(guī)模，減少土地收費(fèi)項(xiàng)目。應(yīng)遵循有利于促進(jìn)節(jié)約集約用地的原則，確立稅收在土地稅費(fèi)中的主導(dǎo)地位，調(diào)整和增加稅種，健全土地稅制并且強(qiáng)化征管，將部分具有稅收性質(zhì)的土地收費(fèi)轉(zhuǎn)化為稅收，減少以至消除以費(fèi)代稅和以費(fèi)擠稅現(xiàn)象。同時(shí)，要盡量取消不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。適當(dāng)提高耕地占用稅，對林地和草地也要征收土地占用稅。優(yōu)化稅賦結(jié)構(gòu)，減少土地交易流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅種，增加開發(fā)和保有環(huán)節(jié)稅種，盡快開征土地閑置稅。第三，建立健全土地稅收調(diào)控管理機(jī)制。在稅收法律法規(guī)框架權(quán)限之內(nèi)，適時(shí)調(diào)節(jié)涉及土地稅收的相關(guān)政策，通過差別化的稅率有效提升用地節(jié)約集約化程度。盡快調(diào)整城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅和契稅的具體適用稅率標(biāo)準(zhǔn)，依法全額征收城鎮(zhèn)土地使用稅，適時(shí)在全國范圍內(nèi)開征房產(chǎn)稅，提高土地保有環(huán)節(jié)的成本。同時(shí)，地稅部門要將稅收征管和稽查中發(fā)現(xiàn)的納稅人未批先占、私改用途等違法用地信息以及其他土地管理所需的涉稅信息提供給國土資源部門。

8.建立科學(xué)有效、適用于不同類型單位的用地規(guī)模評估指標(biāo)體系

有了這樣一整套用地規(guī)模評估控制指標(biāo)體系，政府土地規(guī)劃管理部門就可以把控制建設(shè)用地規(guī)模的關(guān)口前移，由事后控制變?yōu)槭虑翱刂疲瑥亩蟠蟠龠M(jìn)城市建設(shè)用地的節(jié)約集約合理高效利用。第一，要通過深入細(xì)致的調(diào)查研究，摸清各類用地單位的科學(xué)用地規(guī)律，建構(gòu)科學(xué)有效、旨在促進(jìn)土地高效利用、適應(yīng)不同類型單位的評估指標(biāo)體系。其中，關(guān)鍵是要科學(xué)合理確定建筑密度和容積率。各類用地單位必須依照用地規(guī)模評估控制指標(biāo)體系的要求和標(biāo)準(zhǔn)，制定用地規(guī)模計(jì)劃。第二，政府土地規(guī)劃管理部門要嚴(yán)格依照這一指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)要求，對各種類型單位的用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)評估，核定合理的用地規(guī)模，核減多余的用地面積。第三，建立健全小城市建設(shè)用地控制指標(biāo)體系。小城市普遍在土地利用上比較粗放，這是造成城市人均用地規(guī)模嚴(yán)重超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。因此，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，充分利用指標(biāo)控制手段，按照不同城市類型分別確定土地利用控制標(biāo)準(zhǔn)，其中的關(guān)鍵是要建立健全小城市建設(shè)用地控制指標(biāo)體系。

9.完善土地管理制度和相關(guān)法律法規(guī)，加大執(zhí)法力度

第一，完善土地管理制度和法律法規(guī)。對現(xiàn)行土地管理制度和法律法規(guī)進(jìn)行綜合梳理，廢止過時(shí)的不合時(shí)宜的制度和法律法規(guī)，堵塞政策漏洞，使各項(xiàng)土地管理制度和法律法規(guī)臻于完善。第二，建立共同責(zé)任機(jī)制。建立多部門會(huì)審制度，堅(jiān)持對建設(shè)用地逐宗會(huì)審，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同、共同關(guān)注和促進(jìn)的節(jié)約集約用地新格局。第三，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制。其中的關(guān)鍵是要把好“四關(guān)”：（1）嚴(yán)把預(yù)審關(guān)。（2）嚴(yán)把供地關(guān)。（3）嚴(yán)把批后監(jiān)管關(guān)。（4）嚴(yán)把土地登記關(guān)。第四，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。構(gòu)建土地管理部門與法院、檢察院、公安、監(jiān)察等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，建立健全土地協(xié)管員制度。構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，對違法占地、違規(guī)建設(shè)做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止、及時(shí)處理，提高土地違法案件的發(fā)現(xiàn)率、制止率。第五，建立健全土地用途全程監(jiān)管機(jī)制。構(gòu)建建設(shè)用地供應(yīng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目合同履約管理，嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目巡查制度、復(fù)核驗(yàn)收制度以及土地開發(fā)利用情況通報(bào)制度；對建設(shè)項(xiàng)目用地實(shí)行審批、供地、建設(shè)、竣工全程跟蹤服務(wù)和綜合監(jiān)管，確保依法合理用地。

注釋

①金麗國、劉靈偉：《城市化快速發(fā)展過程中土地的節(jié)約集約利用問題研究》，南開大學(xué)出版社，2012年。②徐紹史：《土地與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式——促節(jié)約守紅線惠民生》，《資源導(dǎo)刊》2011年第6期。③朱天明、楊桂山、萬榮榮：《城市土地集約利用國內(nèi)外研究進(jìn)展》，《經(jīng)濟(jì)地理》2009年第6期。

責(zé)任編輯：涪潞endprint