隨著房地產市場的不斷發(fā)展和成熟，設立土地銀行的必要性日益突出。早在2009年，國內就有一些機構開始探索土地銀行的實踐，但真正國家意義上的土地銀行并未在中國生根發(fā)芽。直到最近一段時間，設立國家土地銀行的動議盛囂塵上。那么，什么是土地銀行呢？它有哪些功能和作用？

一般來講，土地銀行是指主要經營土地的存貸業(yè)務和有關金融服務的，對土地進行儲備、開發(fā)、供應和發(fā)行土地債券或出售土地抵押貸款服務的中介組織。

土地銀行主要具有如下特征：

（1）是金融貨幣銀行機構，從事商業(yè)銀行綜合金融服務；（2）是為土地開發(fā)利用事業(yè)服務的非貨幣金融機構；（3）主要業(yè)務是提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券；（4）主要服務目標物為農地。

下面盤點一些國家的土地銀行制度及其運作模式。

一、歐洲的土地銀行及其運作

歐洲是土地銀行的發(fā)起地。自21世紀初以來，瑞典、瑞士、荷蘭、英國、法國、奧地利、西班牙、丹麥、挪威、比利時等國政府，為了有效利用土地資源，落實城市土地利用規(guī)劃，都相繼采取了建立土地銀行的措施。根據私人土地所有者能否從土地獲益的差異性，土地銀行可以分為兩種類型：一種是以公共利益為目標，私人土地所有者對土地的利用應服從于國家需要，這一類型以瑞典和荷蘭的土地銀行為代表；另一種則是國家重視個人的機會超過機會的平等，私人土地所有者可以從土地獲益。盡管兩種土地銀行的前景不同，但其運行過程大同小異，都由土地的征購集中、土地的儲備和土地的出讓三個環(huán)節(jié)連接而成。

（一）土地的征購集中

兩種土地銀行都包含的第一步就是由市政當局先于開發(fā)商從分散的土地所有者手中購買土地，形成大量的市政待開發(fā)土地。如斯德哥爾摩市政府曾一度擁有該市周邊兩倍于市區(qū)的土地面積。其中大多數用地是幾十年前僅以農地或相當于農地的價格購買的，巨大的土地儲備，使斯德哥爾摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速發(fā)展，并實現了以合理價位為居民提供大量住宅的目標。在20世紀70年代的荷蘭，超過80%的在開發(fā)土地來自各城市市政府的土地銀行。

至于土地征購方式，通常是由市政府領導的一個專門的機構負責尋找土地，物色那些在未來有發(fā)展?jié)摿Φ耐恋?，調集資金并支付土地費用?；I集購地資金是征購土地的關鍵所在。對此，瑞典和荷蘭都有各自的方式。斯德哥爾摩市政府是通過如下融資渠道來支付土地的征購費用的，一是拿出政府稅收的一部分；二是政府貸款，這主要來源于國家養(yǎng)老保險基金；三是銀行貸款；四是經瑞典國家銀行發(fā)行的公債。此外還利用土地銀行中租出和售出的土地收入來征購部分新的土地。荷蘭征購土地的資金來源則有：以各城市為股東的股份合作制的荷蘭城市銀行的貸款；中央政府的貸款；商業(yè)機構的貸款和政府的財政收入。在荷蘭，出讓土地銀行的土地用于建設資助性住宅是無利可圖的，但轉讓用于商業(yè)或工業(yè)用地、建私宅的用地時利潤不錯。20世紀70年代整個荷蘭征購土地的費用約占出讓土地收入的15%，通過購入土地與出讓土地的收支差，也可以解決部分資金來源問題。

（二）土地的儲備

第二個環(huán)節(jié)是土地的儲備階段。政府從土地所有者手中購得土地后，通常并不立即出讓而是儲備一段時間。這樣做一方面是為了讓儲備的土地升值，如斯德哥爾摩市的土地價格與生活消費價格指數走向一致；另一方面，轉讓出去的土地只是土地銀行中小部分已進行了前期開發(fā)的土地，大部分還未詳細規(guī)劃好的土地需要儲備起來以備未來之需，而且其中開發(fā)條件還不成熟的農地也需要繼續(xù)投入使用。通常政府購入的土地與出讓的土地在量上保持一定的比率。對于那些已規(guī)劃好準備投入市場的土地，政府一般先會投入資金進行前期開發(fā)，如平整土地、修路、鋪人行道，建造供水、排污等公共市政設施，以及公園和綠地，然后再將這些土地出租或出售。

（三）土地的出讓

最后一個環(huán)節(jié)是土地的出讓，根據城市建設用地的需要，政府將那些經過一段時間的儲備，并已完成前期開發(fā)的熟地，分散分批地推向市場。土地出讓一般采取出售和出租兩種方式。租賃到期時，政府有權收回或重新將土地租出去。經過儲備后進入市場的土地，其出讓價格并不取決于政府在該土地上所投入的實際費（政府投入的實際費用包括購地費用、貸款利息和前期開發(fā)費用等），而取決于該土地的使用性質。具體的說，工商業(yè)用地的出讓價格總是高于政府投入該土地的實際費用，而資助性住宅用地和公益性事業(yè)用地的租售價則低于市場價。

（四）法律保障

為使土地銀行計劃順利實施，瑞典和荷蘭的立法機構還相應制定頒布了一系列法律來配合土地銀行計劃的進行。如兩國法律都規(guī)定政府對土地擁有優(yōu)先征用權，對于市政府希望征購的土地，土地所有者除了賣給政府，別無選擇等。

二、北美的土地銀行及其運作

美國的土地銀行主要由聯(lián)邦土地銀行和聯(lián)邦土地銀行合作社兩部分構成。美國的聯(lián)邦土地銀行始于1916年，其主要業(yè)務是提供長期的農地抵押貸款。美國建立聯(lián)邦土地銀行的初衷在于利用農戶擁有的土地融通資金，為農業(yè)生產和農業(yè)生產有關的活動提供長期貸款資金和服務，且通過貸款活動，調節(jié)農業(yè)生產規(guī)模和發(fā)展方向，貫徹政府的農業(yè)政策，對農業(yè)實施有效控制，促進農業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。

美國的聯(lián)邦土地銀行合作社是為適應美國聯(lián)邦土地銀行開展業(yè)務的需要而生，在美國農地金融體系中，主要起著輔助聯(lián)邦土地銀行的作用。

美國聯(lián)邦土地銀行不向個別農民放款，只向參加土地合作社的農民發(fā)放貸款。按照1916年《聯(lián)邦農業(yè)貸款法》規(guī)定，一個社區(qū)中十個及十個以上的有借款愿望的擁有自有耕地或欲購耕地者，可組成土地合作社。合作社下面大多設有代辦處形成遍布全境的營業(yè)網。每個土地合作社都是借款社員依據獨立的章程自我管理的獨立組織。最主要的職能是幫助農民從聯(lián)邦土地銀行獲得貸款。對于農民提出的貸款申請，合作社依據聯(lián)邦農業(yè)貸款法規(guī)定的條件仔細審查，將符合安全穩(wěn)健原則的貸款申請轉交給聯(lián)邦土地銀行。成員所有是這一合作組織最主要的原則，聯(lián)邦農業(yè)貸款法規(guī)定每位借款人要以每筆貸款資金額的5%來購買聯(lián)邦土地銀行合作社的股本，同時土地合作社按借款人認購股數向所在區(qū)的聯(lián)邦土地銀行購買相等數目的股本。

這樣從聯(lián)邦土地銀行借款的農民也就獲得了這一世界上最大的農地抵押信貸系統(tǒng)的股東資格，形成了借款人是土地合作社的股東，而土地合作社又是土地銀行股東的獨特的股權結構。借款人在合作社擁有的股份屬于個人財產，作為貸款的連帶保證。如果他售出土地，則必須同時售出該股份。

只有基于合作社成員之間相互的擔保，才能獲得聯(lián)邦土地銀行貸款。這種風險共擔的做法也是一項廣為接受的合作原則。貸款全部清償后，聯(lián)邦土地銀行會贖回土地合作社基于這筆貸款所購買的股份，土地合作社也同樣將股份從借款者處贖回。這就保證了該系統(tǒng)權始終為借款者所有。土地合作社董事會董事由合作社社員民主選舉產生。董事會的主要職能是制訂合作社方針，建立合作社管理機構，在相關法律和合作社方針指引下進行高效經營決策等。其中一項重要職責是選舉具有判斷借款人申請資格和用以擔保的農地價值能力的貸款委員會。貸款委員會一般由三人或三人以上組成，由董事會任命。收到農地抵押貸款申請后，該委員會將對申請人及其財產進行調查。貸款委員會經董事會授權，有權代表董事會同意貸款申請，決定吸收社員。

（一）美國聯(lián)邦銀行的貸款主體

美國將全國分為12個農業(yè)信用地區(qū)，在每個農業(yè)信用地區(qū)內，由美國政府提供資金在當地設立聯(lián)邦土地銀行。在聯(lián)邦土地銀行的基礎上，通過政府行政力量的推動，引導農民成立聯(lián)邦土地銀行合作社。申請抵押貸款時，農民只能在聯(lián)邦土地銀行合作社辦理相關貸款手續(xù)。

（二）貸款程序

貸款申請人首先要向合作社遞交申請書，說明借款用途及數額，并提交土地所有權證書。合作社的貸款委員會在收到借款申請書和土地所有權證書后，經審核、測量、估價，認為可以給予貸款會在申請書上簽字保證，并把申請書、審核、測量、評估報告等文件送交該區(qū)聯(lián)邦土地銀行。如果聯(lián)邦土地銀行經過審查決定給予貸款，就會收存申請書及抵押證件，并將貸款送交合作社，由合作社轉貸給社員。

（三）貸款期限、利率及償還

聯(lián)邦土地銀行的貸款期限一般在5年至40年之間。多數為20至30年，一般會短于實際需要。目的是將貸款期限與借款人的需要、借款人的償付能力、農地的耐用性等因素結合起來。在向借款人發(fā)放貸款時須扣除借款人應交納的股金。聯(lián)邦土地銀行的貸款利率確定以覆蓋成本為標準，普遍不高，并且合同利率在整個貸款期間一般也不會提高。在貸款資金管理成本和費用變化時，新貸款的合同利率才會進行必要的調整。借款人還款可按余額計算法分年、季或月分期攤還借款本息。可以提前歸還，也可以預存還款準備金，該準備金由銀行付息。還款方式有兩種：一種是固定還款；一種是遞減還款。社員在全部還清借款本息后可收回所抵押土地證件和借款時所交股金。

參考文獻：

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