金愛(ài)慧　邱繼偉

摘要：腐敗可說(shuō)是世界各國(guó)政治生活中永恒的問(wèn)題之一，任何社會(huì)都無(wú)法避免。面對(duì)當(dāng)前日益嚴(yán)峻的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)廉潔政治”這一長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了反腐倡廉建設(shè)發(fā)展方向。為此筆者認(rèn)為，以廉潔政治建設(shè)為反腐倡廉建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略的核心價(jià)值，建立健全核心性、關(guān)鍵性的反腐制度，完善行政程序以構(gòu)建法治化國(guó)家的精髓，以對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約為建設(shè)廉潔政治的核心，將成為今后反腐戰(zhàn)略重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：腐敗 法治 廉潔政治

改革開(kāi)放三十六年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡，但當(dāng)我們?yōu)榇硕陡序湴恋耐瑫r(shí)也遇到了一個(gè)大國(guó)和平崛起未曾遇到過(guò)的困境阻礙，那就是經(jīng)濟(jì)奇跡的背后還有一個(gè)我們必須回答的問(wèn)題：面對(duì)愈演愈烈的腐敗之風(fēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨將如何堅(jiān)定不移地把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入？黨的十八大報(bào)告提出了“建設(shè)廉潔政治”這一長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了反腐倡廉建設(shè)發(fā)展方向。因此，以廉潔政治建設(shè)為反腐倡廉建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略的核心價(jià)值，建立健全核心性、關(guān)鍵性的反腐制度，完善行政程序以構(gòu)建法治化國(guó)家的精髓，以對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約為建設(shè)廉潔政治的核心，將成為今后反腐戰(zhàn)略重點(diǎn)。

一、建立健全核心性、關(guān)鍵性的反腐制度以保證法律具有高度的懲罰性

經(jīng)過(guò)幾十年的努力，特別是黨的十六大以來(lái)，從數(shù)量上來(lái)看，我國(guó)制定或修訂的反腐倡廉制度產(chǎn)品非?？捎^，對(duì)于我國(guó)反腐倡廉建設(shè)工作打下了良好基礎(chǔ)。但同時(shí)也必須看到，盡管我們具備了相應(yīng)的法規(guī)制度，可許多明令禁止與重點(diǎn)防御的腐敗行為仍然是易發(fā)、多發(fā)的。因此，如何增強(qiáng)防治腐敗制度產(chǎn)品的有效性，便成為一個(gè)亟待我們深入研究并回答的問(wèn)題。

眾所周知，新加坡不僅以高度發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和舒適優(yōu)雅的環(huán)境著稱(chēng)于世，更以其對(duì)腐敗的有效治理而贏得了誠(chéng)實(shí)而廉潔的良好國(guó)際聲譽(yù)。新加坡前總理李光耀1967年即已提出嚴(yán)厲的法治是廉政建設(shè)的強(qiáng)大保障，要使法律能對(duì)腐敗者產(chǎn)生極高的威懾力，必須建立完善的法律體系。為此，政府不僅制定出針對(duì)于公務(wù)員貪污、索賄的法律，而且也制定出對(duì)于非政府人員行賄行為的嚴(yán)厲處罰條例，切實(shí)做到“法律面前人人平等、法律里面人人自由、法律外面沒(méi)有民主、法律上面沒(méi)有權(quán)威?！盵1]一方面，政府部門(mén)在接受相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)以及社會(huì)監(jiān)督的前提下，按照法律程序去辦事，依照法律法規(guī)去有效管理社會(huì)、維護(hù)社會(huì)秩序；另一方面，對(duì)于非政府人員的行賄腐敗行為也予以立法并加以嚴(yán)厲處罰，所以“新加坡私人部門(mén)運(yùn)作良好是因?yàn)槠渲械募?lì)與懲罰機(jī)制都是明晰的并且能得到令人確信的實(shí)施?！盵2]可以說(shuō)，在新加坡的廉政建設(shè)中，法治已經(jīng)成為新加坡廉潔政治建設(shè)的重要內(nèi)容，其所制定的懲治腐敗的嚴(yán)謹(jǐn)法律體系，保證了法律具有高度的懲罰性，讓任何腐敗分子都有所忌憚。

基于此筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該建立健全核心性、關(guān)鍵性的反腐制度以保證法律具有高度的懲罰性。一方面，要建立嚴(yán)密而全面的懲治腐敗法律體系。第一，完善《國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)于國(guó)家公職人員的行政行為做出系統(tǒng)的法律規(guī)定，為其濫用職權(quán)的行為提供具體的法律依據(jù)；第二，確立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，“如果任何一名官員被發(fā)現(xiàn)擁有無(wú)法解釋的財(cái)富，而又不能提出非由貪污得來(lái)的確證，他的全部財(cái)產(chǎn)是可以被沒(méi)收的”，[3]讓權(quán)力尋租行為無(wú)處可藏；第三，對(duì)刑法進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性，縮小量刑的彈性空間。另一方面，要加大對(duì)國(guó)家公職人員腐敗犯罪的懲治力度。主要包括：一是不允許接受公眾人士所贈(zèng)送的任何錢(qián)財(cái)或禮物，不允許參加任何社會(huì)性組織所舉辦的利益性活動(dòng)，諸如娛樂(lè)活動(dòng)、免費(fèi)旅游等等；二是要加重對(duì)財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪責(zé)的懲治力度，只要查出腐敗犯罪主體的實(shí)際財(cái)產(chǎn)與其所申報(bào)的財(cái)產(chǎn)不符而又無(wú)法證明財(cái)產(chǎn)來(lái)源的，必須按受賄罪論處，絕不給犯罪主體以抵賴(lài)和逃脫罪責(zé)的任何機(jī)會(huì)；三是進(jìn)一步完善司法體制，確保司法獨(dú)立，杜絕行政權(quán)力干涉司法過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)在法律面前沒(méi)有特權(quán)和例外；四是要真正使反腐敗隊(duì)伍具有相對(duì)的獨(dú)立性，切實(shí)做到有腐必懲與懲腐必嚴(yán)。

二、完善行政程序以構(gòu)建法治化國(guó)家的精髓

雖然在對(duì)待腐敗問(wèn)題上各國(guó)都采取了各項(xiàng)措施，但由于國(guó)家公務(wù)人員的個(gè)人素質(zhì)以及程序上難免存在某些漏洞等問(wèn)題的存在，所以無(wú)論從內(nèi)部限權(quán)、削權(quán)，還是從外部加以嚴(yán)控，腐敗現(xiàn)象仍難以避免?；诖耍芏鄧?guó)家都采取了利用既定的并且不斷加以完善的行政程序來(lái)監(jiān)控、規(guī)范公務(wù)人員權(quán)力行為等措施，通常包括：一是加快對(duì)于信息處理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)與利用，使公民從多種信息渠道了解政府的各項(xiàng)方針、政策和辦事程序；二是盡量減弱政府權(quán)力以減少公務(wù)人員濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)，與公眾接觸的有關(guān)事物多以指導(dǎo)性事物為主，權(quán)力事物大多由社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)去承辦。例如由于美國(guó)政府部門(mén)的主要工作就是檢討行政程序中的某些漏洞并且制定出新的程序以應(yīng)對(duì)和處理不可預(yù)料的公共危機(jī)，所以通常美國(guó)人都會(huì)理解“也許一個(gè)完善的工作程序會(huì)產(chǎn)生一個(gè)不好的結(jié)果，但會(huì)防止更多不好的結(jié)果發(fā)生”，“結(jié)果是過(guò)去已經(jīng)發(fā)生的了，程序卻要不停的發(fā)揮作用，生存下去”的道理。[4]

在我國(guó)，由于行政機(jī)關(guān)辦事程序主要依據(jù)慣例或舊有的法律，沒(méi)有一部較為完善、可行的《行政程序法》，所以政務(wù)無(wú)序混亂的情況便會(huì)時(shí)有發(fā)生，造成國(guó)家公務(wù)人員的瀆職或?yàn)E用公權(quán)。所以在當(dāng)前國(guó)家大力推行依法治國(guó)的實(shí)踐過(guò)程中，我們應(yīng)該明確：一切行政活動(dòng)都必須在既定的、不斷得以完善的行政程序下進(jìn)行是我們所要構(gòu)建的法治化國(guó)家的精髓，國(guó)家行政機(jī)構(gòu)在管理、決策和執(zhí)行過(guò)程中必須要遵循法律規(guī)范與制度標(biāo)準(zhǔn)，政府機(jī)關(guān)以及公務(wù)人員行使權(quán)力的每一步驟都必須要受到法律的嚴(yán)格約束。為此，我們應(yīng)該盡快制定出完善、可行的《行政程序法》，并且在制定這一法律的過(guò)程中，一方面要注意把握公正性、準(zhǔn)確性、效率性以及可接受性的原則；另一方面還要注意把握透明性的原則，使“每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開(kāi)支以及其他有關(guān)的政治信息”，“有效地參與公共決策過(guò)程，并且對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。”[5]

三、廉潔政治建設(shè)的核心問(wèn)題即是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約

黨的十八大報(bào)告提出了“建設(shè)廉潔政治”這一長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，明確了中國(guó)未來(lái)反腐倡廉建設(shè)的發(fā)展方向。何謂政治？政治是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的社會(huì)統(tǒng)治和管理體系，其主要載體是政府。關(guān)于政府的產(chǎn)生與定位，盧梭曾言：“政府就是臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)的以及政治的自由”，“政府只不過(guò)是主權(quán)者的執(zhí)行人。”[6]可見(jiàn)政府是公共力量的代表者，應(yīng)該按照社會(huì)公眾所形成的公意來(lái)行事。但是，“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免予服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適用于他們自己的私人利益”，[7]那么權(quán)力腐敗也會(huì)應(yīng)然而生。所以，廉潔政治建設(shè)的核心問(wèn)題應(yīng)該是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督方面的實(shí)體性制度和程序性規(guī)定，努力形成一整套用制度管權(quán)的有效機(jī)制，防止權(quán)力濫用。

目前，國(guó)外許多國(guó)家都建立了比較完備的廉政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，其中主要包括：一是“三權(quán)機(jī)關(guān)”的監(jiān)督，即立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督為西方國(guó)家廉政建設(shè)的發(fā)展提供了制度上的保證；二是輿論監(jiān)督，即新聞媒體的監(jiān)督，這種監(jiān)督的意義亦如美國(guó)學(xué)者喬治·艾米克所言：“當(dāng)經(jīng)驗(yàn)豐富而勝任的記者對(duì)一個(gè)公開(kāi)的政府的記錄與會(huì)議保持著經(jīng)常監(jiān)視時(shí)，陽(yáng)光就會(huì)充分地發(fā)揮它的消毒作用，黑暗的操作者就只會(huì)剩下小小的容身之地了”；[8]三是民眾監(jiān)督，即政府提供合法的渠道讓全體公民來(lái)監(jiān)督政府的各項(xiàng)活動(dòng)，這種監(jiān)督雖然權(quán)力不大，影響力也較小，但是其監(jiān)督的經(jīng)常性與廣泛性也會(huì)使政府及其公務(wù)人員不敢亂為。

以新加坡為例：政府建立了一整套規(guī)范化的監(jiān)督制約機(jī)制，減少了公務(wù)人員貪污的機(jī)會(huì)并提高了貪污受賄的代價(jià)。主要包括：一是制約權(quán)力，保證權(quán)力運(yùn)行程序簡(jiǎn)單、公開(kāi)與透明。在新加坡，即便是獨(dú)立性很強(qiáng)的反貪調(diào)查局，也要受到其他部門(mén)的制約和監(jiān)督，“如果調(diào)查局成員在辦案過(guò)程中有稍微的不軌，就可能被告到總理那里，并處以嚴(yán)厲的懲罰”；[9]二是以德育人。對(duì)于招錄的公務(wù)人員要進(jìn)行非常完整而嚴(yán)格的資格審查，尤其注重品行方面的審查：是否有犯罪前科、平常的交際范圍、家庭具體情況、個(gè)人愛(ài)好以及社會(huì)背景等等。同時(shí)還要在錄用前對(duì)其進(jìn)行廉潔、公正、自律等主題的嚴(yán)格培訓(xùn)；三是建立嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。根據(jù)國(guó)家的法律規(guī)定，每位獲得政府任用的公務(wù)員在出任之前必須申報(bào)個(gè)人及配偶的財(cái)產(chǎn)情況，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、銀行存款、股票證券等，而且財(cái)產(chǎn)申報(bào)有著嚴(yán)格的程序，要求公務(wù)員出示的財(cái)產(chǎn)清單必須拿到法院設(shè)置的公證處進(jìn)行審查與公證，此后每年的七月一日還須填寫(xiě)個(gè)人財(cái)務(wù)表格，寫(xiě)明本人的財(cái)務(wù)狀況，并送交各部門(mén)進(jìn)行審核，一旦發(fā)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)有來(lái)源問(wèn)題，會(huì)立即送交肅貪局進(jìn)行審查，如果本人不能對(duì)財(cái)產(chǎn)來(lái)源做出明確的解釋?zhuān)幢蛔鳛樨澪凼苜V的證據(jù)。

與國(guó)外的廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)相比較來(lái)看，我國(guó)的廉政監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然看似比較完備，但實(shí)際上由于職能重復(fù)而嚴(yán)重缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，所以監(jiān)督作用便很難有效發(fā)揮。同時(shí)，雖然我國(guó)憲法和法律賦予人民群眾享有對(duì)國(guó)家事物、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)與社會(huì)事物的廣泛管理權(quán)以及對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的民主監(jiān)督權(quán)利，為人民群眾參與反腐斗爭(zhēng)提供了根本的法律依據(jù)，然而在實(shí)際生活中，這種監(jiān)督權(quán)利卻由于缺乏明確而有力的保障而難以切實(shí)得到利用和發(fā)揮。如何強(qiáng)化監(jiān)督力度？筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該基于中國(guó)的國(guó)情和實(shí)際，積極借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，盡快制定并頒布關(guān)于國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)和收入申報(bào)制度、公務(wù)道德、輿論與社會(huì)監(jiān)督、行政程序以及政務(wù)公開(kāi)等各項(xiàng)法律法規(guī)；盡快建立起統(tǒng)一、獨(dú)立、專(zhuān)管的廉潔政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)以加大對(duì)公務(wù)人員違紀(jì)違法的懲處力度；廉政立法盡可能具有極強(qiáng)的可操作性，避免給隨意執(zhí)法者提供可鉆之漏洞；提供更多途徑讓人民群眾參與廉政立法的討論與監(jiān)督，增強(qiáng)我國(guó)廉政法制的透明度；進(jìn)一步完善公務(wù)人員的任用、提拔、監(jiān)督和培訓(xùn)等各項(xiàng)制度，一方面要做到唯才是舉、優(yōu)才優(yōu)用，另一方面要做到對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行嚴(yán)格的法制教育、廉潔奉公、嚴(yán)謹(jǐn)自律等方面的主題教育培訓(xùn)，使其明確法治化的廉潔政府不僅是“治民”，更是“治官”，全面提高國(guó)家公職人員的整體素質(zhì)和法治能力。

總之，腐敗是世界各國(guó)政治生活中永恒的問(wèn)題之一，是任何社會(huì)都無(wú)法避免的毒瘤，腐敗的蔓延與泛濫不僅破壞政府的形象、影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更會(huì)激化社會(huì)矛盾。歷史實(shí)踐已經(jīng)證明，政府腐敗、官吏貪暴，常常是一個(gè)政權(quán)走向土崩瓦解的直接原因。因此，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，面對(duì)日益嚴(yán)峻的反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)，我們應(yīng)該開(kāi)闊視野，借鑒世界各國(guó)反腐敗的成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從多角度、多途徑入手，將如何“使清廉政府能夠成為社會(huì)各階層的共識(shí)”納入到戰(zhàn)略思考的范圍，以建設(shè)廉潔政治為反腐倡廉建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略的核心價(jià)值，構(gòu)建起防治腐敗的龐大網(wǎng)絡(luò)，最終使掌握公共權(quán)力的人不能腐敗、不敢腐敗、不愿腐敗?！?/p>

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〔本文系廣東省教育廳課題“中國(guó)共產(chǎn)黨‘十八大’以來(lái)反腐倡廉思想研究（項(xiàng)目編號(hào)：2013MBZZB1）研究成果〕

（金愛(ài)慧，1970年生，吉林省吉林市人，博士，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院思政部副教授。邱繼偉，1978年生，黑龍江大慶市人，北京理工大學(xué)珠海學(xué)院思政部講師）