曹宗平，藍(lán)駿東

(華南師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，廣州510006)

改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)已有超過2 億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，城鎮(zhèn)化水平從1978 年的17.92%提高到2013 年的53.7%，年均增長(zhǎng)3.2%。就中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)與農(nóng)民工市民化的過程。同時(shí)，農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)與市民化不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，也是“以城帶鄉(xiāng)”解決“三農(nóng)”問題的根本要求。2014 年3 月國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》第三篇中專門列舉了“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的具體措施。可見，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民工市民化問題已經(jīng)進(jìn)入操作層面，必須認(rèn)真貫徹落實(shí)。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工遷入城市的意愿強(qiáng)烈。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心針對(duì)20 多個(gè)城市進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，53.2%的農(nóng)民工希望在地級(jí)以上的城市定居，37.9%的農(nóng)民工愿意在小城鎮(zhèn)或縣城定居，僅有8.9%的農(nóng)民工愿意返鄉(xiāng)定居，其中，新生代農(nóng)民工市民化愿望表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈和迫切［1］。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化

事實(shí)上，工業(yè)化與城市化是兩個(gè)密不可分的過程，二者相互協(xié)調(diào)互促才能維系特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。一方面，工業(yè)化是城市化的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，正是依托于日益勃興的工業(yè)經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)空間才得以充分吸納二三產(chǎn)業(yè)和大量非農(nóng)就業(yè)人口聚集，進(jìn)而推動(dòng)城市化進(jìn)程;另一方面，城市化是承載工業(yè)化的動(dòng)態(tài)物化載體形式，城市化為工業(yè)產(chǎn)品提供了廣闊的銷售市場(chǎng)和順暢的物流通道，并為企業(yè)和居民共享城鎮(zhèn)要素、知識(shí)傳播、協(xié)同創(chuàng)新等創(chuàng)造了有利條件。

然而，中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所實(shí)施的趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，通過過度抽取農(nóng)業(yè)剩余為重工業(yè)進(jìn)行原始資本積累，通過剛性限制農(nóng)民“盲目”向城市流動(dòng)，為城鎮(zhèn)減輕負(fù)擔(dān)，維護(hù)城鎮(zhèn)秩序，造成城市化渠道的人為堵塞，最終導(dǎo)致中國(guó)城市化水平長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化水平。新中國(guó)成立以來，中國(guó)城市化水平與工業(yè)化水平始終不相協(xié)調(diào)(見文后圖1)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，世界一般國(guó)家的發(fā)展規(guī)律是城市化進(jìn)程中城市化率要略高于工業(yè)化率。然而，新中國(guó)成立以來(“文革”時(shí)期除外)，中國(guó)的城市化率一直滯后于工業(yè)化率，截至2013 年，中國(guó)的城市化率仍落后于工業(yè)化率14.5 個(gè)百分點(diǎn)。

從國(guó)際視角看，中國(guó)的城市化率與發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯滯后。根據(jù)以往研究經(jīng)驗(yàn)，城市化與工業(yè)化的比率可以作為判斷一國(guó)或地區(qū)城市化是否與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的簡(jiǎn)單依據(jù)。依據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，2011 年，中國(guó)的城市化率與工業(yè)化率比值為1.09，遠(yuǎn)低于世界GDP 排名前十國(guó)家2.8 的均值(見下頁(yè)表1)，表明從城市化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看，中國(guó)城市化水平滯后性也十分明顯。

另外，把中國(guó)與其他處于相似發(fā)展階段的國(guó)家相比，也得出同樣的結(jié)論。2012 年，人均GDP處于5 500 美元～7 000 美元的國(guó)家共11 個(gè)。中國(guó)的人均GDP 僅比這些國(guó)家的均值低約3%，但城市化率與工業(yè)化率的比值卻比均值低42%(見表2)，表明中國(guó)與處在相似發(fā)展階段的國(guó)家相比，城市化率也明顯滯后于工業(yè)化率。

表1 2011 年GDP 排名前十的國(guó)家城市化與工業(yè)化比率

此外，將中國(guó)的數(shù)據(jù)與錢納里等人提出的多國(guó)增長(zhǎng)模式中工業(yè)化不同階段的標(biāo)志值比較，也發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國(guó)城市化水平仍存在較大程度的滯后性(見下頁(yè)表3)。2013 年，中國(guó)的人均GDP 換算成1964 年美元為881 美元，進(jìn)入錢納里多國(guó)模式中的工業(yè)化后期階段，對(duì)應(yīng)的城市化率應(yīng)該達(dá)到60% ～75%，但2013 年中國(guó)城市化率僅53.7%，二者間存在較大差距。

其實(shí)，中國(guó)實(shí)際城市化率還要遠(yuǎn)低于計(jì)算所得的城市化率。目前的城市化率指標(biāo)是以城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎赜?jì)算，然而，許多“離鄉(xiāng)又離土，進(jìn)城不離農(nóng)”而在城鎮(zhèn)中長(zhǎng)期居住、務(wù)工的農(nóng)民工，也被納入城市化率指標(biāo)的計(jì)算范圍內(nèi)，但這部分農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中卻無法成為真正意義上的城鎮(zhèn)人口。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這部分人口在“十五”期末大約有2 億人左右。事實(shí)上，目前中國(guó)的戶籍人口城市化率只有36%左右。

表2 2012 年與中國(guó)相近發(fā)展水平國(guó)家的城鎮(zhèn)化與工業(yè)化比率

表3 錢納里多國(guó)增長(zhǎng)模式:工業(yè)化不同階段的人口城市化率標(biāo)志值

二、農(nóng)民工市民化的制約因素

目前，中國(guó)城市化的首要任務(wù)就是讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。然而，社會(huì)制度性障礙、農(nóng)民工素質(zhì)偏低、高昂的公共服務(wù)和城市生活成本，以及農(nóng)民工社交圈狹小等障礙，致使農(nóng)民工市民化進(jìn)程困難重重。

1.社會(huì)制度性障礙因素。影響農(nóng)民工市民化的最主要因素是社會(huì)制度性因素。這些制度性障礙集中表現(xiàn)在三個(gè)方面，即城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、城鄉(xiāng)割裂的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)和僵化的農(nóng)村土地承包制度。

第一，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。為了確保重工業(yè)戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代構(gòu)建了“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，其中，城鄉(xiāng)有別的戶籍制度是維系該結(jié)構(gòu)的最核心要素。雖然當(dāng)前的戶籍制度已經(jīng)起不到限制農(nóng)民進(jìn)城的功能，而且十七大以來國(guó)家還出臺(tái)了一系列政策積極推進(jìn)戶籍制度改革。2014 年7 月，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分。但是，戶籍改革的最終目的并非簡(jiǎn)單地變更“農(nóng)”與“非農(nóng)”的稱呼，而是使“農(nóng)”與“非農(nóng)”獲得平等的公民權(quán)利。然而，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致其缺乏增加農(nóng)民工市民化公共成本投入的動(dòng)力，許多公共服務(wù)政策依然長(zhǎng)期與戶籍直接掛鉤，難以剝離，使城鎮(zhèn)中的農(nóng)民工在享受教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、保障性住房等公共服務(wù)上仍遭受著歧視性對(duì)待。

第二，城鄉(xiāng)割裂的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)。中國(guó)多數(shù)城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)是嚴(yán)重分割的二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工存在就業(yè)歧視，許多用工單位更傾向于保護(hù)擁有本地城鎮(zhèn)戶口的居民，更青睞流失率低的城鎮(zhèn)本地人，農(nóng)民工的就業(yè)空間被大幅壓縮，該群體被迫進(jìn)入穩(wěn)定性弱、收入低、勞動(dòng)環(huán)境差的“次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)”。

第三，僵化的農(nóng)村土地承包制度。中國(guó)目前的土地制度對(duì)農(nóng)民工市民化產(chǎn)生了兩方面的阻力，一是來自于農(nóng)民對(duì)土地社會(huì)保障功能所產(chǎn)生的主動(dòng)性依賴，使得農(nóng)民工在向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的同時(shí)對(duì)土地“離而不退”。2003 年頒布的《土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民若進(jìn)入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)而得不到任何補(bǔ)償。然而，在城鎮(zhèn)農(nóng)民工群體卻近乎游離于現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013 年外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的比例偏低，五種社會(huì)保險(xiǎn)的平均參保比例為15.5%，工傷保險(xiǎn)的參保率最高，但也僅為28.5%［2］。農(nóng)民工社會(huì)保障的缺失強(qiáng)化了土地的社會(huì)保障功能，使農(nóng)民依舊傾向于粘著在土地這一最基本的生存資料上，抑制了農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)化。二是來自于土地的弱流動(dòng)性。在中國(guó)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度安排下，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)模糊，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的外部市場(chǎng)環(huán)境不成熟，導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不夠充分。調(diào)查表明，新生代農(nóng)民外出打工后，其中，高達(dá)72.5%的人群將承包土地交由家人耕種，另有5.3%選擇拋荒，而將承包地以轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)的僅占21.9%［3］。土地流轉(zhuǎn)的困難增加了農(nóng)民市民化的機(jī)會(huì)成本，抑制了農(nóng)民市民化的意愿。農(nóng)村承包土地的弱流動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的缺失，使農(nóng)民始終無法徹底脫離鄉(xiāng)村土地搬遷至城鎮(zhèn)生活，抑制了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

2.農(nóng)民工群體受教育層次偏低、技能單一。農(nóng)民工難以進(jìn)入穩(wěn)定的就業(yè)領(lǐng)域，制度障礙是外在影響，更主要的短板是農(nóng)民工自身素質(zhì)仍處于較低水平，突出的表現(xiàn)是受教育層次偏低和技能單一，在城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)。從教育層次上看，農(nóng)民工整體文化層次偏低(見下頁(yè)表4)。2013 年，在老一代農(nóng)民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度占1.8%;新生代農(nóng)民工的總體受教育層次有所提升，但主要的學(xué)歷層次依舊停留在以初中、高中為主。從接受專業(yè)技能培訓(xùn)的情況看，2013 年，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工只占32.7%，其中，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工僅有29.9%。根據(jù)2011 年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的《農(nóng)民工調(diào)查》，沒有技能等級(jí)的農(nóng)民工占58.2%，高級(jí)技工占3%，技師占1. 4%，高級(jí)技師僅占0.5%［4］。技能培訓(xùn)的缺失直接導(dǎo)致了農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)的總體低下，就業(yè)層次難 以提升。

表4 老一代及新生代農(nóng)民工的受教育水平

然而，即使農(nóng)民工接受了一定的技能培訓(xùn)，但這些技能的簡(jiǎn)單性、專用性和雷同性特點(diǎn)也阻礙著農(nóng)民工跨越城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的壁壘。一是從業(yè)技能的簡(jiǎn)單性，農(nóng)民工多數(shù)從事簡(jiǎn)單勞動(dòng)，部分農(nóng)民工甚至只吃“青春飯”，從事簡(jiǎn)單重復(fù)性體力勞動(dòng)，技術(shù)含量低;二是就業(yè)技能的專用性，農(nóng)民工的技能對(duì)于用人單位而言資產(chǎn)專用性極強(qiáng)，工種限制性大、崗位轉(zhuǎn)換性差，農(nóng)民工一旦轉(zhuǎn)入其他崗位，這些針對(duì)性極強(qiáng)的技能便失去了用武之地;三是從業(yè)技能的雷同性，農(nóng)民工從業(yè)技能的差異性不明顯，有很大的可替換性，使農(nóng)民工之間的同質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)激烈，在勞動(dòng)力市場(chǎng)中工資議價(jià)能力差，工資待遇低。

3.農(nóng)民工市民化綜合成本高昂。農(nóng)業(yè)剩余人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工作生活定居，并獲得相應(yīng)的福利待遇和均等化公共服務(wù)，需要巨額的經(jīng)濟(jì)成本。相關(guān)成本主要包括公共成本和個(gè)人成本兩部分，其中，公共成本是指政府為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化而在各項(xiàng)公共服務(wù)、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施新擴(kuò)建等方面所投入的財(cái)政支出，主要包括農(nóng)民工隨遷子女的教育支出、社會(huì)保障支出、保障性住房支出和社會(huì)救助支出等，據(jù)測(cè)算，這部分成本占總成本的1/4;個(gè)人成本則主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)定居所需支付的生活和發(fā)展費(fèi)用。

據(jù)《2013 年城市藍(lán)皮書》測(cè)算，目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13 萬元，其中，東、中、西部地區(qū)分別為17.6 萬元、10.4 萬元和10.6 萬元。該書還指出，假設(shè)中國(guó)每年的城鎮(zhèn)化率以0.8% ～1.0%的速度推進(jìn)，到2020 年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將超過60%，今后還將有近5 億農(nóng)民需要實(shí)現(xiàn)市民化，按上述公共成本計(jì)算，則至少需要投入40 萬億～50 萬億元［5］。但是，在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府財(cái)政壓力巨大，對(duì)農(nóng)民工市民化進(jìn)程中公共服務(wù)投入的力度嚴(yán)重不足。2013年發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》指出，農(nóng)民工享有的公共服務(wù)僅為城鎮(zhèn)居民的44.49%，比2011 年的45.20%降低了0.71 個(gè)百分點(diǎn)［6］。例如，在農(nóng)民工子女的受教育服務(wù)方面，在義務(wù)教育“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的政策體制下，農(nóng)民工子女的教育經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，農(nóng)民工子女在城市上學(xué)很難享受“兩免一補(bǔ)”政策;在住房保障方面，大部分城市未將農(nóng)民工納入住房保障體系，僅有0.4%的農(nóng)民工能住進(jìn)政府提供的廉租房。

在個(gè)人成本方面，據(jù)測(cè)算，中國(guó)東、中、西部城鎮(zhèn)人均生活發(fā)展成本分別為2.0 萬元/年、1.5 萬元/年和1.6 萬元/年。除生活發(fā)展成本外，若農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)真正立足，仍需支付一筆可觀的購(gòu)房成本。在諸多高成本因素中，高企的房?jī)r(jià)已成為農(nóng)民工市民化的“攔路虎”，即使按房屋建設(shè)成本價(jià)計(jì)算，農(nóng)民工在東、中、西部城鎮(zhèn)的購(gòu)房成本也分別需要12.6 萬元/人、8.4 萬元/人和9.1 萬元/人，全國(guó)平均為10. 1 萬元/人［7］。農(nóng)民工多數(shù)外出到大中城市務(wù)工，若按大中城市的房屋市場(chǎng)價(jià)計(jì)算，費(fèi)用更加可觀。一邊是高昂的住房成本，另一邊卻是農(nóng)民工微薄的工資收入，2013 年農(nóng)民工人均月收入為2 609 元，扣除基本的人均月生活消費(fèi)支出892 元，僅能結(jié)余約1 700 元，相比于高企的房?jī)r(jià)，可謂杯水車薪。高昂的公共服務(wù)和個(gè)人成本使得地方政府和農(nóng)民工個(gè)人均不堪重負(fù)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

4.農(nóng)民工在城市中的社交圈狹窄。農(nóng)民工市民化的過程，不僅是經(jīng)濟(jì)層面的過程，更是農(nóng)民工思想觀念和生活方式城市化的過程，這個(gè)過程是農(nóng)民工在與城鎮(zhèn)市民交往互動(dòng)中通過模仿、學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)的，不僅取決于農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民接觸的主動(dòng)和頻繁的程度，也取決于城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)民工的接納程度。但事實(shí)上，由于農(nóng)民工素質(zhì)較低，以及該群體在城市延續(xù)其原有的鄉(xiāng)村行為方式所引致的與城市居民的不協(xié)調(diào)，農(nóng)民工時(shí)常會(huì)受到市民的歧視。零點(diǎn)調(diào)查集團(tuán)對(duì)京滬漢等地外來人口的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，45%的外來務(wù)工經(jīng)商人員感到有時(shí)會(huì)受到歧視，2/3 的外來務(wù)工經(jīng)商人員表示，他們不敢也不愿與城里人交朋友。另外，農(nóng)民工也遭受了城市政府管理上的歧視，城市政府對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度是經(jīng)濟(jì)上接納而社會(huì)管理上拒絕。一方面，城市熱衷于吸納農(nóng)民工填補(bǔ)低端空缺崗位，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì);另一方面，在進(jìn)行社會(huì)治安綜合治理、市容環(huán)境整治時(shí)，農(nóng)民工又成為排斥的對(duì)象。

城市歧視給農(nóng)民工筑起了融入城市生活的壁壘，因此，農(nóng)民工的社交圈具有明顯的封閉性，以親緣、地緣、業(yè)緣關(guān)系集聚在城郊結(jié)合地區(qū)，成為一個(gè)內(nèi)部融合、外部疏離的“孤島”。根據(jù)調(diào)查，農(nóng)民工打工時(shí)的人際交往圈子基本上限定于老鄉(xiāng)、同事、朋友和親戚。由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)分割、鄉(xiāng)村生活方式與城市生活方式的不協(xié)調(diào)，造成了農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間的隔閡，與城鎮(zhèn)居民的情感交往極少，僅占約3%(見文后圖2)。

農(nóng)民工在城市中“孤島”式的存在所引發(fā)的社會(huì)問題不容忽視。首先，農(nóng)民工就業(yè)渠道狹窄。由于社會(huì)交往僅局限于熟人圈子，導(dǎo)致農(nóng)民工獲取就業(yè)信息的渠道僅局限于親緣網(wǎng)絡(luò)，主要是通過老鄉(xiāng)和親戚關(guān)系獲得，這也直接決定了農(nóng)民工的工作只能局限在那些報(bào)酬較低、工作環(huán)境較惡劣的工種，并形成惡性循環(huán)。其次，鄉(xiāng)村生活方式與思維觀念在城市中的復(fù)制加劇了與城市文化的沖突。封閉的社交圈是一個(gè)不斷自我強(qiáng)化的群體，這個(gè)群體為鄉(xiāng)村生活方式提供了在城市中的棲息地，農(nóng)民工更容易在這個(gè)封閉的環(huán)境中復(fù)制過往的思維觀念，阻礙新觀念的形成。最后，農(nóng)民工被“邊緣化”所形成的歸屬感缺失。農(nóng)民工身處城市，卻遭受排斥，很容易造成心理上與城市居民隔閡與對(duì)立，甚至產(chǎn)生敵對(duì)和仇視，進(jìn)而演化成社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、政策建議

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》指出，到2020 年，要實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1 億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。要達(dá)到上述目標(biāo)，就必須直面并突破當(dāng)前農(nóng)民工市民化進(jìn)程中所存在的重重障礙和諸多瓶頸，加速推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

1.剝離附著在戶籍上的社會(huì)福利。戶籍制度改革的首要任務(wù)是剝離附著在戶籍上的各種權(quán)益。第一，地方政府要依據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和增擴(kuò)公共服務(wù)的承受能力，以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》為依據(jù)，全面放寬對(duì)中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制，完善大城市現(xiàn)行戶口落戶政策，以農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)、社保繳納和居住的年限等各項(xiàng)指標(biāo)為基準(zhǔn)，制定相應(yīng)的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步把符合條件的農(nóng)民工及其家人轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘惺忻瘢①x予其與城鎮(zhèn)市民同等水平的公共服務(wù)。第二，要根據(jù)常住人口配置公共服務(wù)資源。在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期務(wù)工的農(nóng)民工屬于常住人口的統(tǒng)計(jì)范疇，要將該群體納入城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)體系，保障其平等地享有城市政府所提供的基本公共服務(wù)。第三，建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障體系。要逐步擴(kuò)大農(nóng)民工的社會(huì)保障覆蓋面，把符合條件的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)低保覆蓋范圍，在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用征繳方面，應(yīng)酌情減免農(nóng)民工的繳納額度。第四，把農(nóng)民工隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育財(cái)政保障體系，保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育。由政府按照學(xué)校實(shí)際接收學(xué)生的數(shù)量向?qū)W校劃撥教育經(jīng)費(fèi)。

2.建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的各種限制，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，農(nóng)民工不僅要獲得平等的就業(yè)權(quán)，還應(yīng)該享有勞動(dòng)保護(hù)權(quán)和相應(yīng)的社會(huì)保障權(quán)，而現(xiàn)有的《勞動(dòng)法》和《工傷保險(xiǎn)條例》等法律法規(guī)主要適用于城鎮(zhèn)居民，忽視了對(duì)農(nóng)民工的保護(hù)，因此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大和具體化其適用對(duì)象的范圍，將農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)納入其中。此外，還應(yīng)建立司法援助制度，為需要維權(quán)但缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律知識(shí)的農(nóng)民工提供法律救助。

3.解決農(nóng)民工市民化過程的高成本問題。首先，構(gòu)建農(nóng)民工市民化的成本分?jǐn)倷C(jī)制。農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由政府、企業(yè)和農(nóng)民工共同承擔(dān)。公共成本部分主要由政府承擔(dān)，其中，隨遷子女的教育、社會(huì)保障屬于中央政府的事權(quán)范圍，應(yīng)由中央政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移來分擔(dān)，而社會(huì)救助、保障性住房、就業(yè)等則屬于地方政府的事權(quán)范圍，主要由農(nóng)民工所在地政府來承擔(dān)［8］。企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證按時(shí)支付農(nóng)民工的工資，按規(guī)定為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)等。農(nóng)民工自身則通過工資收入來承擔(dān)在城市的基本生活成本，同時(shí)可以考慮以放棄宅基地、土地等的收益換取在城市的生活成本，以及社會(huì)保障成本中的個(gè)人支出部分。其次，建立合理有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府應(yīng)依據(jù)城鎮(zhèn)吸納的農(nóng)民工數(shù)量給予地方政府相應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，各地方政府則應(yīng)當(dāng)遵循“依據(jù)個(gè)人的貢獻(xiàn)來享受城鎮(zhèn)福利和公共服務(wù)”的理念，對(duì)貢獻(xiàn)力量更大的農(nóng)民工給予更多的服務(wù)享受。最后，創(chuàng)新政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織的合作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)民間資本的積極性，可以通過BOT、TOT 等多種方式尋求與市場(chǎng)的合作，多渠道解決農(nóng)民工市民化的資金問題。

4.強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)，提升農(nóng)民工素質(zhì)。解決農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于教育培訓(xùn)，應(yīng)把農(nóng)民工的教育培訓(xùn)作為推進(jìn)農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)戰(zhàn)略。各級(jí)政府應(yīng)該為農(nóng)民工的教育培訓(xùn)提供場(chǎng)地、管理服務(wù)和師資力量，充分利用中職學(xué)校、高職院校、遠(yuǎn)程教育機(jī)構(gòu)、社區(qū)學(xué)院、勞動(dòng)培訓(xùn)中心等教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)民工群體職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)力度。用工單位方面應(yīng)著眼于現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)農(nóng)民工的從業(yè)技能進(jìn)行崗前、崗中培訓(xùn)。農(nóng)民工也要積極面對(duì)自身存在的知識(shí)技能缺陷，重新學(xué)習(xí)和掌握城市生活工作所必需的工作技能。另一方面，還應(yīng)針對(duì)農(nóng)民工開展城市適應(yīng)性教育，包括行為規(guī)范教育、安全常識(shí)教育、法律法規(guī)教育，以及關(guān)于心理健康等城市基本生活常識(shí)的教育，逐漸摒棄在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下形成的生活方式和價(jià)值觀念，重新培育起城市式的社會(huì)規(guī)范，實(shí)現(xiàn)由“傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村居民”向“現(xiàn)代的城市市民”的轉(zhuǎn)變，盡早融入城市的文化氛圍。

圖1

圖2

［1］ 方燁.農(nóng)民工市民化實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)均等化［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013 -02 -04.

［2］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2013 年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告［EB/OL］.(2014-05-03)［2015-01-05］.www.gov.cn.

［3］ 簡(jiǎn)新華，黃錕.中國(guó)農(nóng)民工最新生存狀況研究——基于765 名新生代農(nóng)民工調(diào)查數(shù)據(jù)的分析［J］. 人口研究，2007，(6).

［4］ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心.2011 年中國(guó)經(jīng)濟(jì)報(bào)告——農(nóng)民工調(diào)查［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［5］ 潘家華，魏后凱. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化［M］//中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告. 北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［6］ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所.中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告［M］. 北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［7］ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所.中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［8］ 胡平，楊羽宇.農(nóng)民工市民化:制約因素與政策建議［J］.四川師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2014，(9).