李 漢

(山東大學(xué)，山東 濟(jì)南 250100)

所謂應(yīng)急管理體系，是指應(yīng)對(duì)公共危機(jī)突發(fā)事件時(shí)的制度、組織、資源、行為等相關(guān)應(yīng)急要素和要素間關(guān)系的總和。［1］建立完善的應(yīng)急管理體系，是實(shí)現(xiàn)預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評(píng)估、恢復(fù)等公共危機(jī)應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)各方面快速高效、有序反應(yīng)，防止公共危機(jī)事件發(fā)生或減少公共危機(jī)事件的負(fù)面影響的重要保障舉措。

當(dāng)代社會(huì)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出高度復(fù)合化的趨勢(shì)，應(yīng)對(duì)復(fù)合型公共危機(jī)事件，必須以組織化、集約化、系統(tǒng)化的應(yīng)急管理體系形態(tài)，集中各方面的優(yōu)勢(shì)資源，從應(yīng)急管理體制、機(jī)制和法制等各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)效果，方能見效。［2］當(dāng)代社會(huì)公共危機(jī)事件還呈現(xiàn)出高度疊加化的趨勢(shì)，往往是一系列危機(jī)事件先后累積出現(xiàn)并一起爆發(fā)，影響效果特別重大，這就意味著需要有處理包括大災(zāi)難在內(nèi)的特殊、重大公共危機(jī)事件的特別化手段方略。只有提前建立相對(duì)完善的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系，不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理體系的力度、深度及廣度，才能在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件時(shí)游刃有余。再者，當(dāng)代社會(huì)公共危機(jī)事件呈現(xiàn)出高度非常規(guī)化的趨勢(shì)。幾百年、幾十年一遇或在以前從未出現(xiàn)過的公共危機(jī)事件出現(xiàn)的頻率越來越高，它們的危害及不可知性都在相當(dāng)大的程度上超出了一般常規(guī)的公共危機(jī)事件。應(yīng)急管理體系在決策、處置、善后等各個(gè)方面都面臨著全新的困難需要攻克，只有建立起全方位的防控及應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，建立起相對(duì)完善的應(yīng)急管理體系，才能做好預(yù)防及應(yīng)對(duì)工作，發(fā)揮出應(yīng)急管理的重要作用。

1 危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案的作用

所謂危機(jī)管理的應(yīng)急預(yù)案，即事前經(jīng)過反復(fù)論證制定的對(duì)付危機(jī)的措施和辦法。［3］危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案的作用，多表現(xiàn)為以下三個(gè)方面:一是可以規(guī)范政府的危機(jī)管理行為，防止政府在危機(jī)管理中濫用權(quán)力。二是可以使危機(jī)管理的責(zé)任更加明確，提高危機(jī)管理的效率，也便于對(duì)危機(jī)管理的成敗進(jìn)行評(píng)價(jià)。三是可以提高政府和危機(jī)管理的其他主體戰(zhàn)勝危機(jī)的能力。所以應(yīng)急預(yù)案的質(zhì)量高低，直接關(guān)系到能否戰(zhàn)勝危機(jī)。［4］

應(yīng)急預(yù)案實(shí)踐顯示，很多地方制定的危機(jī)管理預(yù)案在應(yīng)急處理中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。雖然危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案的機(jī)制已成體系，但其還是有進(jìn)步完善的空間。

城市供水系統(tǒng)，既是供給城市生產(chǎn)和生活用水的工程設(shè)施，又是城市公用事業(yè)的組成部分。同時(shí)，城市供水系統(tǒng)規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。［5］城市供水系統(tǒng)對(duì)于城市與人民事關(guān)重大，它的安全更是如此。

J 市為我國東部沿海省份的二線城市，是人口達(dá)400 萬以上的I 型大城市。2014 年9 月某日，位于二環(huán)西路的供水主管網(wǎng)早上4 時(shí)左右發(fā)生漏水事故。由于受損的是供水主管網(wǎng)，波及區(qū)域較廣，造成該市數(shù)萬戶居民家庭生活用水受到影響。截至次日5 時(shí)，漏水管道已搶修完畢，受影響的居民家庭恢復(fù)供水。之前的2006 年9 月，原水公司、制水公司和供電公司之間就因水費(fèi)、電費(fèi)支付問題產(chǎn)生糾紛，造成J 市全市多個(gè)水廠停產(chǎn)，部分區(qū)域數(shù)日停水，在全國造成不良影響。

2 制約應(yīng)急預(yù)案發(fā)揮作用的因素

鑒于J 市兩起供水事故出現(xiàn)的問題，下面以J市城市供水系統(tǒng)重大事故應(yīng)急預(yù)案為例，分析應(yīng)急處理在發(fā)揮作用時(shí)容易受到制約的主要原因:

2.1 功能沒有落到實(shí)處

地方和部門把應(yīng)急預(yù)案看作是自身逃避職能責(zé)任的籌碼和擋箭牌，以致應(yīng)急預(yù)案沒有在功能上落實(shí)到實(shí)處，長此以往只能成為文件性的擺設(shè)和危機(jī)來臨時(shí)的走場(chǎng)活動(dòng)。

市政府設(shè)立城市供水突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，是為了負(fù)責(zé)城市供水較大及較大以上突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，根據(jù)突發(fā)事件情況設(shè)立現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部。有關(guān)部門和單位應(yīng)設(shè)立本部門或單位城市供水突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本部門或單位的應(yīng)急處置工作。

J 市的供水應(yīng)急預(yù)案改動(dòng)，可以追溯到2008至2009 年間。對(duì)比《2008 年J 市政公用事業(yè)局城市供水應(yīng)急預(yù)案》和《2009 年J 市市政公用事業(yè)局城市供水應(yīng)急預(yù)案》，可以發(fā)現(xiàn)，在其中“市應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組組成與職責(zé)”標(biāo)題下的領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)建中，由2008 年的分管城建的市政府高層領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，調(diào)整為2009 年的市政公用部門全權(quán)負(fù)責(zé)承擔(dān);同時(shí)，市應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組在2009 年去掉了市建委、市總工會(huì)、市國資委、市水利局、市環(huán)保局、市衛(wèi)生局等部門或單位的分管負(fù)責(zé)人;取而代之的是局供排水處、安監(jiān)處、市供排水監(jiān)測(cè)中心、水業(yè)集團(tuán)、制水公司、水務(wù)公司、水庫管理處等處室和單位的主要負(fù)責(zé)人。

從市應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組的人員調(diào)整可以看出，主要負(fù)責(zé)人員從有關(guān)供水行業(yè)的政府相關(guān)部門更改成市政公用局為主，各供水企業(yè)、水庫管理處等為輔的領(lǐng)導(dǎo)格局。雖然這種調(diào)整將責(zé)任進(jìn)行了形式上的細(xì)化，但同時(shí)也將應(yīng)急預(yù)案的壓力瞬間轉(zhuǎn)移給了各供水企業(yè)及水庫管理處。實(shí)際上這些新加入的單位缺少參與應(yīng)急預(yù)案制定與行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)。在此之前，名單中有很多政府職能部門，他們?cè)谔幚砉参C(jī)問題上的權(quán)威性幾乎不可撼動(dòng)，有著已成體系的、廣泛且相對(duì)具有效率的公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)防、預(yù)警、預(yù)控系統(tǒng);將這樣一些部門剔除出應(yīng)急預(yù)案領(lǐng)導(dǎo)小組，增加了像企業(yè)、水庫管理處這些“新兵”，無論在公共危機(jī)應(yīng)急的經(jīng)驗(yàn)上、權(quán)威性上、前后承接度、應(yīng)急效率等方面或多或少的存在一些問題。

2.2 應(yīng)急預(yù)案制定不科學(xué)

地方政府、政府部門、事業(yè)單位、企業(yè)都有自己的應(yīng)急預(yù)案，但相互之間缺乏協(xié)調(diào)，各種預(yù)案間相互矛盾，操作執(zhí)行起來有一定困難。以J 市為例，有其所在省份的人民政府的《省應(yīng)急總體預(yù)案》、《省城市供水系統(tǒng)重大事故應(yīng)急預(yù)案》，還有J 市人民政府的《J 市應(yīng)急總體預(yù)案》、《J 市城市供水應(yīng)急預(yù)案》、《J 市市政公用事業(yè)局城市供水應(yīng)急預(yù)案》，J 市水務(wù)集團(tuán)的《J 市水務(wù)集團(tuán)供水應(yīng)急預(yù)案》等十幾份供水企業(yè)的預(yù)案，以及J 市各縣市區(qū)的《J 市XX 區(qū)自來水公司供水系統(tǒng)突發(fā)性事件應(yīng)急預(yù)案》等數(shù)十個(gè)供水應(yīng)急預(yù)案。

J 市這些供水應(yīng)急預(yù)案的制定單位，涉及到省人民政府、市人民政府、其市所在各縣區(qū)政府、市各供水企業(yè)、市各水廠等單位部門以及企業(yè)。然而這些制定單位之間或存在著一定的部門隸屬關(guān)系，或存在著一定的平級(jí)行政關(guān)系，或存在著責(zé)任共擔(dān)的關(guān)系。在這些關(guān)系的作用下，各供水應(yīng)急預(yù)案的制定單位自己制定的應(yīng)急預(yù)案看似完善，一旦在實(shí)踐中操作起來，會(huì)受到來自各方面的層級(jí)限制、制度壓力，容易在實(shí)踐過程中產(chǎn)生責(zé)任重疊不清、預(yù)案實(shí)施幫助無援等狀況。

J 市各類供水系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案中，有一些應(yīng)急預(yù)案是模仿其他同類應(yīng)急預(yù)案而設(shè)立的，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r而進(jìn)行針對(duì)性設(shè)計(jì)，缺乏一定的科學(xué)性，從而使應(yīng)急預(yù)案在實(shí)踐中會(huì)大打折扣。

2.3 落實(shí)不到位

一些供水系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案制定后往往被束之高閣，各有關(guān)部門都沒有提前進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)或缺乏操作演練。在這種準(zhǔn)備不足，相關(guān)人員對(duì)預(yù)案缺乏一定了解的背景下，危機(jī)來臨時(shí)會(huì)降低危機(jī)處理的效率，造成實(shí)施困難。

3 公共危機(jī)的應(yīng)急管理體系建設(shè)的思考及啟示

一般來說，公共危機(jī)往往具有非預(yù)測(cè)性、破壞性、時(shí)間性、不可估計(jì)性等屬性。要妥善解決公共危機(jī)，往往需要發(fā)動(dòng)整個(gè)社會(huì);此時(shí)，社會(huì)的運(yùn)行也會(huì)暫時(shí)脫離正常狀態(tài)而進(jìn)入一種非常規(guī)狀態(tài)。所以，公共危機(jī)應(yīng)急解決應(yīng)有兩大方向，一個(gè)是在最短時(shí)間內(nèi)解決危機(jī);第二個(gè)是把在危機(jī)中產(chǎn)生的相應(yīng)損失降到最低。為此，下面對(duì)公共危機(jī)的應(yīng)急管理體系建設(shè)提出一些針對(duì)性的改善意見。

3.1 建立和完善在法制基礎(chǔ)上的應(yīng)急管理體系

當(dāng)前我國正在實(shí)施依法治國方略，推進(jìn)依法行政勢(shì)在必行，法治社會(huì)的建設(shè)呼吁之聲日益高漲。而在大災(zāi)大難或突發(fā)事件來臨時(shí)，為了更好地解決公共危機(jī)，社會(huì)需要進(jìn)入一個(gè)非常規(guī)狀態(tài);與此同時(shí)，非常狀態(tài)時(shí)期的法治也同樣重要。從以往世界各國發(fā)生的公共危機(jī)來看，不乏一些啟示:非常規(guī)的社會(huì)狀態(tài)下，更加需要法治的作用，把危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)納入法治化軌道，按照憲政和行政法治的要求完善應(yīng)急法律規(guī)范，更加有效地調(diào)整緊急情況下的各種社會(huì)關(guān)系，穩(wěn)健地維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人權(quán)保障所需的法律秩序，確保公民權(quán)利獲得更加有效的法律保障，確保公共權(quán)力能夠更加有效的依法行使。［6］

我國現(xiàn)行的危機(jī)應(yīng)急法律體系大致上包括災(zāi)害性突發(fā)事件法、事故性突發(fā)事件法、騷亂性突發(fā)事件法、恐怖性突發(fā)事件法、緊急狀態(tài)法、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)法等重要部分，雖然在構(gòu)建應(yīng)急法律體系方面已經(jīng)做得比較妥善，但也存在著一些紕漏:第一，中央立法以行政法規(guī)和政府規(guī)章居多，部門和地方各自立法導(dǎo)致應(yīng)急法律體系內(nèi)部產(chǎn)生較多沖突。［8］第二，許多立法的內(nèi)容較為抽象化、概念化，實(shí)踐性效果并不好，忽視了緊急權(quán)力的控制和法律救濟(jì)而過多的投入了緊急權(quán)力的配置。第三，較多重視政府、機(jī)關(guān)和上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，輕視了非政府部門和下級(jí)機(jī)關(guān)的合作與治理;較多看重應(yīng)急措施的實(shí)體性規(guī)定，輕視了應(yīng)急程序制度建設(shè);較多關(guān)注縱向的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系，輕視了機(jī)關(guān)、部門間橫向作用的互相監(jiān)督與配合機(jī)制。第四，現(xiàn)有法律規(guī)范的清理工作機(jī)制及很多領(lǐng)域的應(yīng)急法制規(guī)范工作仍不完善。

必須使應(yīng)急法律規(guī)范體系化及專門化，才能在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)從常態(tài)管理到應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換。緊急狀態(tài)制度已在我國憲法中清晰地規(guī)定出來，但仍需強(qiáng)化發(fā)展應(yīng)急機(jī)制的法治化。第一，需在短時(shí)間內(nèi)制定出緊急狀態(tài)法，以適應(yīng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)帶來的非常規(guī)化社會(huì)環(huán)境。第二，相應(yīng)的機(jī)制與制度需要按照公共危機(jī)管理的理論進(jìn)一步科學(xué)完善。第三，現(xiàn)有的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)清理勢(shì)在必行。第四，行政緊急程序法律需要更加規(guī)范化。第五，找出應(yīng)急體系中的法律空白漏洞，加以填補(bǔ)。

3.2 重視高效的情報(bào)收集和信息管理

公共危機(jī)的應(yīng)急處理階段，需要非常重視信息的收集、傳遞、處理、識(shí)別和發(fā)布工作。危機(jī)來臨時(shí)，其爆發(fā)的發(fā)展姿態(tài)會(huì)導(dǎo)致相關(guān)的危機(jī)信息量迅速增加，各式各樣的信息不論何種途徑、何種渠道到處傳遞，加之應(yīng)急處理本身具有時(shí)間的緊迫性，一個(gè)不起眼的誤導(dǎo)性、錯(cuò)誤性信息都有可能導(dǎo)致決策的重大偏離，從而帶來更大的災(zāi)難。在此階段，權(quán)威信息的公告是由政府發(fā)布，這些權(quán)威信息導(dǎo)向著社會(huì)的參與度及價(jià)值選擇，避免網(wǎng)絡(luò)謠言、人言訛傳等不正常的消息散布。所以，一套高效的情報(bào)收集和信息管理系統(tǒng)的建立勢(shì)在必行。與此同時(shí)，建立一整套信息收集、傳遞、處理、識(shí)別、匯報(bào)和發(fā)布的制度，會(huì)豐富有序地讓社會(huì)公眾準(zhǔn)確且快速地了解和把握危機(jī)信息及解決進(jìn)度?，F(xiàn)在全國大部分城市緊急情況發(fā)生時(shí)，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門會(huì)通過手機(jī)短信形式向所在城市公民發(fā)出預(yù)警或報(bào)警信息，通知災(zāi)情類別和等級(jí)，但此類預(yù)警提醒往往僅限于簡(jiǎn)單的大風(fēng)寒潮氣象警報(bào)、天氣災(zāi)害和重大地質(zhì)災(zāi)害(暴雨、地震等)。供水應(yīng)急突發(fā)事件的公眾預(yù)警和信息發(fā)布幾乎沒有。此外，現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)大媒體時(shí)代，公民獲取信息的渠道發(fā)生了改變，政府的應(yīng)急危機(jī)發(fā)布信息依舊偏重于傳統(tǒng)的電視、短信以及滯后與消息無法及時(shí)互動(dòng)的報(bào)紙、刊物;傳播媒介不靈活且局限性強(qiáng)，造成預(yù)警及危機(jī)處理的傳播速度及廣度非常有限。政府應(yīng)該重新衡量新時(shí)代下預(yù)警機(jī)制傳播媒介的選擇。

3.3 建立公共危機(jī)應(yīng)急指揮程序

城市公共安全管理中位于先導(dǎo)地位的理應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)設(shè)立在做應(yīng)急預(yù)案之前。要先根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果來預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，再根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的順序確定相關(guān)配套方法及資源。目前，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系很多停留在理論研究階段，轉(zhuǎn)換成實(shí)際工作成果的后期開展并未著手。再者，通過數(shù)據(jù)分析出來的結(jié)論最后不一定能成為危機(jī)決策的最終依據(jù)，最終決策往往要依靠決策層人員的指揮和判斷。層層級(jí)級(jí)的上報(bào)請(qǐng)示、等待領(lǐng)導(dǎo)批示的程序，對(duì)很多突發(fā)事故的解決造成了滯后，耽誤了危機(jī)的最佳解決時(shí)機(jī)，這就需要建立一個(gè)強(qiáng)大、統(tǒng)一、高效的公共危機(jī)應(yīng)急指揮相應(yīng)程序。

4 結(jié)語

當(dāng)今世界危機(jī)多發(fā)，歷史上的一系列公共危機(jī)事件顯示，沒有一個(gè)社會(huì)的覆蓋面是存在絕對(duì)安全的。本文在以我國公共危機(jī)的應(yīng)急管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，從J 市城市供水系統(tǒng)重大事故應(yīng)急預(yù)案事例出發(fā)，就危機(jī)管理、應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急預(yù)案等問題角度，探究、反思現(xiàn)有的重大事故應(yīng)急預(yù)案的問題所在。構(gòu)建和完善我國的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系，是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。公共危機(jī)應(yīng)急管理體系在很多方面還有待提高，如當(dāng)今應(yīng)急管理體系的建設(shè)方向、危機(jī)管理應(yīng)急預(yù)案顯現(xiàn)的紕漏與改進(jìn)之處、公共危機(jī)的應(yīng)急管理應(yīng)該在應(yīng)急法制的基礎(chǔ)上建立并完善、完善建立一套高效的情報(bào)收集和信息管理系統(tǒng)、建立強(qiáng)大和統(tǒng)一高效的公共危機(jī)應(yīng)急指揮相應(yīng)程序等。

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