戶籍改革背景下農(nóng)民集體所有權(quán)與收益分配權(quán)制度改造研究

張安毅

[摘要]由于農(nóng)民在集體所有權(quán)中享有的權(quán)利不清晰、農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中的成員權(quán)以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)確定，導(dǎo)致落戶城鎮(zhèn)后農(nóng)民享有在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益存在制度障礙。戶籍改革的順利進(jìn)行要求不能損害進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，為此要改造農(nóng)民集體所有權(quán)制度和集體收益分配權(quán)制度。集體所有權(quán)的初衷是維護(hù)每個(gè)集體成員的利益，因此要虛化集體在權(quán)利主體中的地位，將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)中更多的權(quán)能直接賦予農(nóng)民。而農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中的收益分配權(quán)要設(shè)計(jì)成與戶籍相脫離的獨(dú)立權(quán)利，并構(gòu)建專門的實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]戶籍改革； 農(nóng)民； 產(chǎn)權(quán)權(quán)益； 立法

[收稿日期]2014-09-01

[基金項(xiàng)目]本文為2014年度河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村權(quán)益保護(hù)法律制度建設(shè)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：142400410018)的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]張安毅，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)副教授、碩士生導(dǎo)師，郵編：450000。

2014年7月30日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，其中尤為引人矚目的是《意見(jiàn)》在第12條明確提出要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益，針對(duì)實(shí)踐中個(gè)別地方政府以“土地?fù)Q戶籍”的做法，《意見(jiàn)》明確提出不得以農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，以避免在農(nóng)民不愿放棄現(xiàn)有權(quán)益的情況下出現(xiàn)戶籍改革被農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度鎖定的局面。由于農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后已不可能再實(shí)際行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)，學(xué)界和實(shí)務(wù)界已抓緊探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序交易土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)。然而，農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后在農(nóng)村的集體收益分配權(quán)如何實(shí)現(xiàn)？至今似乎并無(wú)可行路徑。在現(xiàn)行立法體制下，集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)作為一項(xiàng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的成員權(quán)在法理上不可能以市民身份享有，也不可能進(jìn)行流轉(zhuǎn)。其實(shí)因?yàn)榧w所有權(quán)的制度缺陷、農(nóng)民在集體中的權(quán)利不清晰，農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)利包括收益分配權(quán)如何實(shí)現(xiàn)和行使在我國(guó)一直處于模糊狀態(tài)。在戶籍制度改革的大趨勢(shì)下，保護(hù)農(nóng)民的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益，也需首先明確各項(xiàng)權(quán)益的內(nèi)容。因此，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)如何完善，農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，亟需在立法上進(jìn)行制度建設(shè)的研究和探索。

一、農(nóng)民集體所有權(quán)、收益分配權(quán)的現(xiàn)狀及其對(duì)戶籍改革的不利影響

(一)農(nóng)民集體所有權(quán)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

集體收益分配權(quán)是農(nóng)民個(gè)體對(duì)農(nóng)民集體所有財(cái)產(chǎn)享有的一種權(quán)利，因此農(nóng)民集體所有權(quán)的狀況在很大程度上決定著集體收益分配權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)情況。依據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第59條第1款的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)村的土地和森林等自然資源、農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)設(shè)施以及其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等都屬于農(nóng)民集體所有。然而集體所有這一制度在實(shí)踐中卻早已備受詬?。旱谝?，集體性質(zhì)模糊。集體本是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中的所有制概念，集體所有權(quán)是集體所有制在法律上的體現(xiàn)[1]。在民商事立法上使用集體概念，卻無(wú)法與民商事法律主體相對(duì)應(yīng)，集體難以歸類于現(xiàn)有立法上的法人、合伙、合作社等主體，導(dǎo)致集體內(nèi)部的法律構(gòu)造處于空白狀態(tài)，農(nóng)民和集體的關(guān)系無(wú)法理順。第二，集體所有權(quán)性質(zhì)模糊。集體所有權(quán)是一種單獨(dú)所有權(quán)？還是共有，抑或是一種總有？也不明晰[2]。導(dǎo)致集體所有權(quán)行使制度的構(gòu)建沒(méi)有法理依據(jù)。我國(guó)《物權(quán)法》第60條規(guī)定，集體所有的財(cái)產(chǎn)由相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組代表集體行使，然而農(nóng)村這些集體經(jīng)濟(jì)組織許多已不復(fù)存在或名不符實(shí)[3]。在村民委員會(huì)、村民小組自治并不樂(lè)觀的情況下，由村民委員會(huì)、村民小組代表集體行使集體所有權(quán)，極易引發(fā)對(duì)農(nóng)民個(gè)體權(quán)益的侵犯。有學(xué)者就指出，當(dāng)前村民監(jiān)督制度安排中存在真空，村務(wù)公開(kāi)的透明度不高、形式化問(wèn)題嚴(yán)重[4]。實(shí)踐中集體財(cái)產(chǎn)如何處分、征地補(bǔ)償如何分配，往往因?yàn)榘迪洳僮?、農(nóng)民沒(méi)有發(fā)言權(quán)而屢屢引發(fā)群體性事件。第三，個(gè)體農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中權(quán)利不明晰。集體所有的立法本意是保障集體成員每個(gè)人的權(quán)益，避免私有制下個(gè)別人財(cái)產(chǎn)權(quán)利匱乏的局面，然而農(nóng)民雖然是農(nóng)民集體的一員，但集體與農(nóng)民的法律關(guān)系不清晰、不規(guī)范，農(nóng)民在集體中究竟享有多少份額的權(quán)利、承擔(dān)何種義務(wù)都是不明確的，農(nóng)民在集體所有財(cái)產(chǎn)中的收益分配權(quán)如何計(jì)算、如何實(shí)現(xiàn)無(wú)法得到保障。在集體土地征收過(guò)程中，農(nóng)民個(gè)人不能參與征收程序，也不能作為被征收人直接獲得補(bǔ)償，這也導(dǎo)致農(nóng)民在集體中的權(quán)益實(shí)現(xiàn)減少了保障機(jī)制，增加了被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。最后，我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)還是一項(xiàng)權(quán)能不完整的權(quán)利，比如農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用、處分權(quán)能就受到嚴(yán)格限制，但本文主要討論集體中個(gè)體農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，所以對(duì)此問(wèn)題下文不再過(guò)多論述。

(二)農(nóng)民集體收益分配權(quán)的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

集體收益分配權(quán)是農(nóng)民個(gè)體基于其在集體中的地位而對(duì)集體所有財(cái)產(chǎn)的收益提出的分配請(qǐng)求，這種收益分配的請(qǐng)求對(duì)象一般是集體財(cái)產(chǎn)的投資經(jīng)營(yíng)性收益如集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)取得的收益、補(bǔ)償類收益如征地補(bǔ)償收益、政策性補(bǔ)助收益以及其他農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。集體收益分配權(quán)是發(fā)生在集體和集體成員之間的一種法律關(guān)系。然而，由于農(nóng)民在集體所有權(quán)中的權(quán)利是模糊的，導(dǎo)致農(nóng)民在集體收益分配中的權(quán)利份額、請(qǐng)求依據(jù)等都是模糊的，例如我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第 26 條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，但是如何在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)分配土地補(bǔ)償費(fèi)法律并沒(méi)有明確規(guī)定，甚至連導(dǎo)向性規(guī)定都沒(méi)有，導(dǎo)致在土地補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間糾紛不斷。雖然《物權(quán)法》第59條第2款規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法依照法定程序由集體成員決定，然而依據(jù)何種程序決定(是協(xié)商還是多數(shù)決、多數(shù)決時(shí)如何計(jì)算投票權(quán))立法卻語(yǔ)焉不詳。在集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組代表集體行使集體所有權(quán)的情況下，如果缺乏制衡機(jī)制，集體收益分配權(quán)有可能被架空而成為一項(xiàng)“紙上的權(quán)利”。總之，由于集體所有權(quán)的種種弊端與制度設(shè)計(jì)的種種缺漏，導(dǎo)致農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項(xiàng)脆弱的權(quán)利，農(nóng)民自己無(wú)法掌控，實(shí)現(xiàn)途徑極其不通暢。

(三)農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)制度對(duì)戶籍改革的不利影響

從一定意義上講，城鎮(zhèn)化的過(guò)程就是減少農(nóng)民的過(guò)程，就是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的過(guò)程，然而盡管絕大多數(shù)農(nóng)民迫切希望進(jìn)入城市享受與市民同等的福利待遇、公共服務(wù)和生活方式，但是大多數(shù)農(nóng)民并不愿以放棄在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)來(lái)?yè)Q取非農(nóng)戶口。*據(jù)2014年7月31日中央電視臺(tái)《新聞1+1》欄目的報(bào)道，高達(dá)九成以上的受訪農(nóng)民不愿交地?fù)Q非農(nóng)戶口。這不僅僅源于農(nóng)民在幾十年國(guó)家建設(shè)中付出巨大犧牲，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)是他們僅有的“特殊”補(bǔ)償，而且農(nóng)民工等群體進(jìn)城已經(jīng)為城市的建設(shè)作出了貢獻(xiàn)，為他們提供市民應(yīng)有的公共服務(wù)和社會(huì)保障，不應(yīng)該以放棄農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利為附帶條件，“社會(huì)保障不同于商業(yè)保險(xiǎn)，其具有公共服務(wù)的性質(zhì)，由國(guó)家提供，不管是市民還是農(nóng)民，都應(yīng)該平等享有”[5]。在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)還是農(nóng)民在城鎮(zhèn)失去工作崗位后的基本保障，保障其不至于成為完全的無(wú)產(chǎn)者，“土地收益是農(nóng)民在城鎮(zhèn)生活的過(guò)渡性收入”[6]。農(nóng)民是否真正帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，在很大程度上決定著農(nóng)民進(jìn)城的態(tài)度和現(xiàn)實(shí)選擇[7]。然而一方面由于農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益不明晰，農(nóng)民即便不進(jìn)城如何實(shí)現(xiàn)行使集體所有權(quán)、如何在集體財(cái)產(chǎn)中進(jìn)行收益分配也存在制度障礙，更不用說(shuō)進(jìn)入城鎮(zhèn)后如何現(xiàn)實(shí)享有這些權(quán)利；另一方面，按照目前的制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民在戶籍變動(dòng)后如何繼續(xù)享有在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)也存在障礙。依據(jù)《物權(quán)法》第59條第2款、第62條、第63條第2款的規(guī)定，農(nóng)民在集體所有財(cái)產(chǎn)中享有合法權(quán)益的基礎(chǔ)是農(nóng)民屬于集體的成員，而集體成員權(quán)是一種以身份為基礎(chǔ)的權(quán)利，農(nóng)民所享有的集體成員資格的認(rèn)定，在實(shí)踐和理論中主要以具有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的戶籍為標(biāo)準(zhǔn)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定在形式上以戶籍為依據(jù)”[8]。我國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》第 26 條就是以戶口為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定農(nóng)村集體成員資格。而且農(nóng)民集體成員權(quán)因基于身份產(chǎn)生屬于專屬性權(quán)利，只能隨著成員資格的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，不能繼承和轉(zhuǎn)讓。如果農(nóng)民進(jìn)城落戶，就失去了作為農(nóng)村集體成員的資格，失去了在集體所有權(quán)中享有收益分配權(quán)的前提。2010 年 6 月廣東省出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，農(nóng)民工累計(jì)積分達(dá)到規(guī)定分值可以申請(qǐng)到城鎮(zhèn)落戶，積分未達(dá)到入戶條件，自愿將承包地(耕地和林地)、宅基地交回的，也可以直接申請(qǐng)入戶城鎮(zhèn)。這種以放棄農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)戶口辦法背后的觀念就是，城鎮(zhèn)人口本來(lái)就不應(yīng)該再保留在農(nóng)村的“福利”。這種享有在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益就必須具有成員資格、具有集體成員資格就必須保留農(nóng)村戶籍，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城成為一種極大的束縛，與我國(guó)戶籍改革促進(jìn)人口合理流動(dòng)、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的精神是背道而馳的。這種制度障礙如果不消除，就會(huì)成為戶籍制度改革的絆腳石。

二、戶籍改革對(duì)農(nóng)民集體所有權(quán)、集體收益分配權(quán)制度改造提出的要求

依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，我國(guó)戶籍制度改革是為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而城鎮(zhèn)化的目標(biāo)之一是使農(nóng)民受益[9]，因此戶籍改革應(yīng)該在不損害農(nóng)民原有權(quán)益的基礎(chǔ)上使農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。為了做到這一點(diǎn)，必須改造完善現(xiàn)有的農(nóng)民集體所有權(quán)、集體收益分配權(quán)制度：第一，要保障農(nóng)民集體所有權(quán)的制度目的在戶籍改革中得以實(shí)現(xiàn)。以往學(xué)界對(duì)集體所有權(quán)的探討集中于使其成為一項(xiàng)規(guī)范的符合法律邏輯的產(chǎn)權(quán)，然而農(nóng)民集體所有權(quán)的制度本身是為了維護(hù)作為勞動(dòng)群眾的農(nóng)民利益，不論從制度目的看還是從物權(quán)法的角度看，農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造更根本的問(wèn)題是，其應(yīng)是一項(xiàng)農(nóng)民集體能夠順暢地行使權(quán)利、農(nóng)民個(gè)體能夠在集體中明確主張自己權(quán)利的制度，只有這樣，在戶籍改革過(guò)程中才能設(shè)計(jì)出保護(hù)農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中權(quán)益的有效對(duì)策。

第二，要使農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)益。當(dāng)前農(nóng)民在農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益處于虛化狀態(tài)，要改變這種情況，就要使集體收益分配權(quán)內(nèi)容充實(shí)化，賦予集體收益分配權(quán)完整的權(quán)能。這樣不管是否發(fā)生戶籍變動(dòng)，農(nóng)民都能按照自己意愿行使集體收益分配權(quán)，維護(hù)自己權(quán)益。而農(nóng)村可分配財(cái)產(chǎn)利益是包括現(xiàn)在與過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)由生活在農(nóng)村的幾代村集體成員共同創(chuàng)造積累的[10]。農(nóng)民享有的集體收益分配權(quán)其實(shí)與戶籍歸屬并無(wú)關(guān)系，應(yīng)切斷戶籍與農(nóng)民集體收益分配權(quán)享有之間的聯(lián)系，為此，就要在制度設(shè)計(jì)上使農(nóng)民集體收益分配權(quán)成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)益。

第三，要使農(nóng)民農(nóng)民集體收益分配權(quán)可以流轉(zhuǎn)。我國(guó)一般將農(nóng)民的農(nóng)村戶籍作為農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中享有成員權(quán)的資格，這是源于立法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)都作為生存保障性權(quán)利予以設(shè)計(jì)，比如農(nóng)村宅基地使用權(quán)由農(nóng)村集體組織成員無(wú)償申請(qǐng)取得，但農(nóng)民農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的生存保障性制度設(shè)計(jì)也嚴(yán)重影響了農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中權(quán)益的順利流轉(zhuǎn)，比如城鎮(zhèn)居民不能取得宅基地使用權(quán)就影響了宅基地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，再比如依據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第 41 條的規(guī)定，耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓有三層限制，轉(zhuǎn)讓人需要有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；轉(zhuǎn)讓應(yīng)得到發(fā)包方同意；受讓人應(yīng)限于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶[11]。然而，社會(huì)保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障等內(nèi)容，應(yīng)逐步取代產(chǎn)權(quán)保障。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，權(quán)利人應(yīng)具有處分權(quán)才符合資源在市場(chǎng)中流動(dòng)的本質(zhì)屬性，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建學(xué)界已多有探討，而農(nóng)民集體收益分配權(quán)也同樣需要構(gòu)建流轉(zhuǎn)制度，允許這些財(cái)產(chǎn)權(quán)益在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)，比如轉(zhuǎn)讓、抵押，才能充分有效地利用資源，波斯納就指出，“法律制度中的許多原則和制度最好被理解和解釋為促進(jìn)資源有效率配置的努力”[12]。另一方面集體收益分配權(quán)的流轉(zhuǎn)可以使農(nóng)民在戶籍改革過(guò)程中順利處分自己在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益，保障農(nóng)村人口順利向城鎮(zhèn)集中。

三、戶籍改革背景下的農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造方案設(shè)計(jì)

其實(shí)不管是否進(jìn)行戶籍改革，農(nóng)民集體所有權(quán)都有進(jìn)行制度改造的必要性，只不過(guò)戶籍改革發(fā)生后，在農(nóng)民集體所有權(quán)性質(zhì)模糊的前提下，根本無(wú)法有效保護(hù)農(nóng)民利益，才導(dǎo)致農(nóng)民集體所有權(quán)制度改造具有了迫切性?！凹w所有的制度安排原本是為了更好地保護(hù)農(nóng)民利益，但是現(xiàn)在卻蛻變?yōu)閷?duì)農(nóng)民權(quán)利的莫大歧視?！跈?quán)利未落實(shí)到農(nóng)民個(gè)體和村級(jí)自治不完善的情況下，集體所有很容易蛻變?yōu)?‘村委會(huì)所有’”[13]。如何改造農(nóng)民集體所有權(quán)，學(xué)界的觀點(diǎn)主要有：第一，以大陸法系民法典的共有制度改造集體所有權(quán)，將集體所有解釋為集體成員共有[14]。然而如果將集體所有權(quán)等同于一般的共有，因共有人之間不存在共同共有的基礎(chǔ)關(guān)系，不能認(rèn)定為共同共有；如果認(rèn)定為按份共有，各個(gè)共有人其實(shí)也不清楚自己在共有財(cái)產(chǎn)中的份額，而且集體財(cái)產(chǎn)不能被分割也與按份共有的性質(zhì)相異；最后，共有財(cái)產(chǎn)在性質(zhì)上應(yīng)屬于私人所有，而我國(guó)集體所有制的私有化改造面臨極大的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，私有化方案不可取基本已形成共識(shí)。第二，以日耳曼法的“總有”理論和相應(yīng)規(guī)則改造集體所有權(quán)[15]，認(rèn)為集體所有在性質(zhì)上類似于總有或?qū)儆谛滦涂傆?，總有中團(tuán)體和成員都享有所有權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)所有權(quán)質(zhì)的分割，與我國(guó)集體所有在許多方面具有相似之處，總有說(shuō)也得到了大部分學(xué)者的贊成。然而，“總有說(shuō)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵是農(nóng)民成員權(quán)的制度設(shè)計(jì)，而成員權(quán)是集體成員所享有的專屬性權(quán)利。成員權(quán)只可以隨成員資格的移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)，一般不能繼承和轉(zhuǎn)讓。……原則上以戶籍作為認(rèn)定成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵谖覈?guó)，戶籍管理是確定公民身份的基本依據(jù)，集體成員的身份是以農(nóng)業(yè)戶口為基礎(chǔ)的，如果取得了城市戶口，則不可能享有成員資格”[16]。這種制度設(shè)計(jì)以戶籍來(lái)確定農(nóng)民享有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益的資格，與戶籍改革的趨勢(shì)大相徑庭，無(wú)法滿足戶籍改革背景下農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移時(shí)繼續(xù)保留其原有財(cái)產(chǎn)利益的要求。

農(nóng)民集體所有權(quán)中作為集體成員的個(gè)體農(nóng)民權(quán)益無(wú)法得到保護(hù)、集體所有權(quán)制度設(shè)計(jì)有悖初衷、集體所有權(quán)不合法律邏輯，最根本的問(wèn)題都在于集體是一個(gè)無(wú)法用現(xiàn)行法律制度規(guī)范其組織和運(yùn)行的主體概念。由于集體不是法律視野中的主體，將其用在立法制度設(shè)計(jì)中，其后果必然背離立法者的原本設(shè)想。因此，改造集體所有權(quán)的出路似乎就是重構(gòu)集體這一組織。有學(xué)者就提出，將農(nóng)民集體改造為法人，集體作為法人享有所有權(quán)[17]。然而集體所有的立法本意并不是集體成為所有權(quán)主體，農(nóng)民集體所有需要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)民個(gè)體的權(quán)利，如果集體以法人作為所有權(quán)主體，其實(shí)就切斷了農(nóng)民與集體財(cái)產(chǎn)的直接法律關(guān)系，而且因?yàn)榧w作為法人的組織機(jī)構(gòu)在目前很難完善建立起來(lái)，這一設(shè)想其實(shí)并不具有可操作性。

改造集體本身和集體所有權(quán)似乎都不可行，在戶籍改革提速的背景下，如何改造農(nóng)民集體所有權(quán)？這亟需探討出一條可行又實(shí)施成本低的方案。筆者認(rèn)為，這還要從集體所有權(quán)的立法目的和現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)尋求出路?！凹w所有權(quán)在我國(guó)又稱勞動(dòng)群眾集體組織所有權(quán)，是勞動(dòng)群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)?！盵18]而勞動(dòng)群眾集體所有制的本意是建立起生產(chǎn)資料的公有制，避免單個(gè)人或單個(gè)主體對(duì)生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，從而滋生剝削和不平等。因此集體所有權(quán)具有特殊性，不同于一般意義上的所有權(quán)，它從本質(zhì)上排除某一個(gè)主體單獨(dú)的對(duì)財(cái)產(chǎn)享有排他性的權(quán)利，以保障集體范圍內(nèi)的所有主體都可以對(duì)集體財(cái)產(chǎn)提出權(quán)利要求(集體范圍內(nèi)的權(quán)利人可以隨著生老病死不斷發(fā)生變動(dòng))。另一方面，集體所有權(quán)雖然不承認(rèn)集體成員是所有權(quán)主體，但集體本身在勞動(dòng)群眾集體所有制并無(wú)自己的利益，集體所有權(quán)本身還是為了每一個(gè)成員的利益而存在。我國(guó)戶籍改革對(duì)集體所有權(quán)改造的要求是保障農(nóng)民個(gè)體的權(quán)益，而這與集體所有制維護(hù)每個(gè)勞動(dòng)者利益的初衷和本質(zhì)是一致的，因此筆者認(rèn)為，集體所有權(quán)改造的方向應(yīng)是進(jìn)一步虛化集體在集體所有財(cái)產(chǎn)權(quán)利主體中的地位，進(jìn)一步虛化集體所有權(quán)在集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中的地位，充實(shí)個(gè)體農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中的權(quán)益。其實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史也說(shuō)明，過(guò)度強(qiáng)調(diào)集體所有不僅導(dǎo)致平均主義，導(dǎo)致農(nóng)民喪失生產(chǎn)積極性，而且容易引發(fā)“村干部”等“管理者”的權(quán)力膨脹和腐敗。因此，集體所有權(quán)改造的方案可以是：第一，將集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)中更多的權(quán)能直接賦予農(nóng)民，只將集體土地所有權(quán)變動(dòng)中的征收補(bǔ)償事項(xiàng)，集體其他財(cái)產(chǎn)所有權(quán)變更等極少數(shù)權(quán)限保留給集體行使即可。集體行使所有權(quán)要尊重個(gè)體農(nóng)民的意愿。我國(guó)《物權(quán)法》第59條規(guī)定了若干集體財(cái)產(chǎn)的行使事項(xiàng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定，但未規(guī)定成員決定的程序和辦法。筆者認(rèn)為，所謂集體成員決定正是集體行使權(quán)利的表現(xiàn)，應(yīng)規(guī)定集體中的農(nóng)民以村民會(huì)議形式投票決定集體所有權(quán)的行使問(wèn)題，投票權(quán)按照一人一票計(jì)算。第二，除了保留給集體行使的權(quán)能外，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的其余權(quán)能都要“下放”至農(nóng)民，使集體所有成為一種名義上的所有。為此，要進(jìn)一步擴(kuò)充農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)的權(quán)能，將其設(shè)計(jì)成獨(dú)立的農(nóng)民可以自主支配、自主行使的權(quán)利，這些權(quán)利不僅可以對(duì)抗一般第三人，也可以對(duì)抗集體。賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)需要權(quán)利主體具備農(nóng)民戶籍資格，但一旦現(xiàn)實(shí)地取得這種權(quán)利，權(quán)利的享有、行使和處分就不應(yīng)附加任何限制，對(duì)此做法的理由，容本文后述。第三，為了進(jìn)一步虛化集體所有權(quán)，可以將集體所有的部分經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)設(shè)立公司，由集體經(jīng)濟(jì)中的全體農(nóng)民作為股東，以公司的形式進(jìn)行運(yùn)作。公司享有擬制的法人人格，其重大事項(xiàng)由股東會(huì)決定，完全可以保障股東的利益，淡化集體的意志。這種做法在部分地區(qū)的實(shí)踐中已試點(diǎn)成功，以上海為例，“截至 2012 年底，上海市已有 7 個(gè)區(qū)的 27 個(gè)鎮(zhèn)(含街道、工業(yè)區(qū))、129 個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立了 124 家股份公司、社區(qū)股份合作社或經(jīng)濟(jì)合作社”[19]。當(dāng)然將集體經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公司制改造后，將面臨許多特殊問(wèn)題需要探討，比如股東(之前的農(nóng)民)能否將公司解散而分配公司財(cái)產(chǎn)？筆者認(rèn)為，這種公司在現(xiàn)階段具有特殊的成立目的，承擔(dān)著維護(hù)集體所有制實(shí)現(xiàn)，其實(shí)是維護(hù)全體農(nóng)民共同利益的功能，因此，農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓股份而退出公司，但不能以股東會(huì)決議形式解散公司，公司章程中可以將公司存續(xù)期間規(guī)定為永久存續(xù)。如果所有的股東經(jīng)過(guò)戶籍改革都成為市民，這種公司也沒(méi)有存在的特殊價(jià)值了，那么是否解散就可以交由股東自治。

四、戶籍改革背景下的農(nóng)民集體收益分配權(quán)制度改造方案設(shè)計(jì)

農(nóng)民集體收益分配權(quán)一直沒(méi)有得到我國(guó)學(xué)界的足夠關(guān)注，而我國(guó)現(xiàn)行《物權(quán)法》也未規(guī)定個(gè)體農(nóng)民的集體收益分配權(quán)，從立法的邏輯關(guān)系可以推論出，目前對(duì)集體財(cái)產(chǎn)收益享有處分權(quán)能的是農(nóng)民集體。但集體所有權(quán)進(jìn)行虛化后，收益分配權(quán)能應(yīng)明確由個(gè)體農(nóng)民享有。目前學(xué)界較多論述的是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，而成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于本集體經(jīng)濟(jì)組織所享有權(quán)利的總稱，從性質(zhì)來(lái)看，收益分配權(quán)應(yīng)屬于成員權(quán)的一部分。但因?yàn)榧w成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)并不享有單獨(dú)的其他內(nèi)容的權(quán)利，不能分割集體財(cái)產(chǎn)，只能是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)收益享有分配權(quán)，因此收益分配權(quán)是農(nóng)民成員權(quán)的主要權(quán)利內(nèi)容，應(yīng)將其單獨(dú)構(gòu)造，以專門的條文予以明確規(guī)定，進(jìn)行特殊保護(hù)。當(dāng)然對(duì)于進(jìn)行了公司制改造的集體財(cái)產(chǎn)的分配收益，應(yīng)依據(jù)公司法進(jìn)行，此處主要討論沒(méi)有進(jìn)行公司制改造的集體財(cái)產(chǎn)的收益分配問(wèn)題。

實(shí)踐中我國(guó)農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員權(quán)一般依據(jù)戶籍進(jìn)行認(rèn)定，所以一般也認(rèn)為成員權(quán)兼具財(cái)產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)的性質(zhì)，具有專屬性，但在戶籍改革之后，還能否以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員權(quán)值得探討。筆者認(rèn)為在戶籍改革配套工作成熟后，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定成員權(quán)應(yīng)該成為一種歷史，這是因?yàn)椋r(nóng)民戶籍遷入城鎮(zhèn)后，其后代不需要再以成員權(quán)身份在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)中獲得生存保障，不需要再以戶口獲得成員權(quán)，而在農(nóng)村新出生的人口也可以從其上一輩繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)等權(quán)益。以農(nóng)村戶籍來(lái)為標(biāo)準(zhǔn)獲得福利本身就是一種特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，以戶口來(lái)給予市民利益或者農(nóng)民利益都違背正義，“讓過(guò)去、現(xiàn)在或?qū)?lái)在農(nóng)村出生的農(nóng)民享受集體經(jīng)濟(jì)收益分配幾乎不需要付出什么代價(jià)，也基本沒(méi)有什么準(zhǔn)入條件，在很大程度上排斥外來(lái)人員(非土著農(nóng)民或‘農(nóng)改非’的人員)參與分配的可能，客觀上造成了分配的起點(diǎn)不公平，繼而影響分配過(guò)程、分配結(jié)果的公正性”[20]。因此，在促進(jìn)戶籍流動(dòng)的情況下，農(nóng)民成員權(quán)及其他財(cái)產(chǎn)利益都應(yīng)該與戶籍脫離開(kāi)來(lái)單獨(dú)保護(hù)，收益分配權(quán)在性質(zhì)上屬于一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能將戶籍和收益分配權(quán)掛鉤也應(yīng)該成為一種趨勢(shì)。另一方面，原來(lái)的集體收益分配方式對(duì)農(nóng)民的最低生活具有“保障性”[21]。然而在戶籍改革時(shí)這種社會(huì)保障的功能將被政府提供的公共保障服務(wù)所代替，因此不具有保障任務(wù)的收益分配權(quán)當(dāng)然可以和戶籍相脫離。具體來(lái)說(shuō)，農(nóng)民在以集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份取得收益分配權(quán)之后，就可以單獨(dú)行使這種權(quán)利，包括處分轉(zhuǎn)讓、抵押融資等，農(nóng)民進(jìn)城后可以繼續(xù)持有這種權(quán)利，也可以將其轉(zhuǎn)讓。

為了保障農(nóng)民在集體財(cái)產(chǎn)中收益分配權(quán)的獨(dú)立性，還應(yīng)明確其內(nèi)容，對(duì)其構(gòu)建專門的實(shí)現(xiàn)制度和救濟(jì)制度。首先，收益分配權(quán)的權(quán)能應(yīng)包括請(qǐng)求分配收益、持有分配收益、轉(zhuǎn)讓收益權(quán)、在權(quán)益遭受侵害后請(qǐng)求救濟(jì)等。收益分配權(quán)在內(nèi)容上具有平等性，因?yàn)榧w所有制的特點(diǎn)決定在“一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，人們對(duì)生產(chǎn)資料的占有關(guān)系上平等的”[22]。由于農(nóng)民個(gè)體之間都是平等的民事主體，而個(gè)人利益也應(yīng)該得到平等的、無(wú)差別的保護(hù)，因此收益分配權(quán)也應(yīng)該是平等的。其次，集體財(cái)產(chǎn)是否分配、如何分配，應(yīng)由作為分配權(quán)主體的所有農(nóng)民通過(guò)會(huì)議進(jìn)行表決決定，經(jīng)三分之二以上多數(shù)同意才能通過(guò)分配方案。再次，鑒于集體組織虛化后，實(shí)踐中一般由村民委員會(huì)管理集體財(cái)產(chǎn)，無(wú)法確保個(gè)體農(nóng)民利益，因此，農(nóng)民可通過(guò)村民會(huì)議選舉管理委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施集體收益分配方案。最后，如果村民會(huì)議表決不分配集體財(cái)產(chǎn)收益，持反對(duì)建議的農(nóng)民是否可以起訴？筆者認(rèn)為，是否分配、分配多少是村民會(huì)議中每一個(gè)農(nóng)民在綜合考慮集體經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展與自我利益基礎(chǔ)上作出的判斷，因每個(gè)農(nóng)民只有一個(gè)投票權(quán)，也不存在村民會(huì)議受到個(gè)別人控制的問(wèn)題，因此這種自治沒(méi)有必要予以干預(yù)。如果村民會(huì)議表決通過(guò)了分配方案，但實(shí)際控制集體財(cái)產(chǎn)的組織或主體如村民委員會(huì)拒不履行分配方案，或者限制、剝奪少數(shù)農(nóng)民參與分配的機(jī)會(huì)，拒絕發(fā)放分配款項(xiàng)給予部分農(nóng)民，此時(shí)如何處理？農(nóng)民個(gè)體作為收益分配權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)可以以自己權(quán)利受到侵害為由向法院提起民事訴訟。但此時(shí)被告應(yīng)如何確定？在司法實(shí)踐中可以作為被告的有村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、集體，筆者認(rèn)為，不管是村民委員會(huì)還是集體經(jīng)濟(jì)組織其實(shí)都是在管理集體所有的財(cái)產(chǎn)，而農(nóng)民要求分配的也是集體的財(cái)產(chǎn)，因此真正的被告應(yīng)該是集體，民事訴訟法要賦予集體以訴訟資格，如果法院判令集體分配財(cái)產(chǎn)，則管理委員會(huì)可以直接依據(jù)判決履行分配方案。

我國(guó)的企業(yè)收益分配及程序規(guī)則已有相對(duì)完善的規(guī)定，然而目前我國(guó)并沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的專門立法，對(duì)涉及集體財(cái)產(chǎn)收益分配的事項(xiàng)均缺乏法律規(guī)定，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必將會(huì)有更多的農(nóng)民與集體之間的收益分配糾紛出現(xiàn)，而戶籍改革的推動(dòng)，則會(huì)導(dǎo)致這種糾紛越來(lái)越復(fù)雜化，而實(shí)踐說(shuō)明“農(nóng)村的和諧穩(wěn)定與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度存在較高的相關(guān)性”[23]。在這種情況下，比較可行的解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的辦法，就是盡快以出臺(tái)立法，保障農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)，圍繞集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)的內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)、救濟(jì)、轉(zhuǎn)讓、制定規(guī)則。農(nóng)民應(yīng)該是集體收益的最終受益者[24]，只要農(nóng)民的集體財(cái)產(chǎn)收益分配權(quán)得到了維護(hù)，農(nóng)民就會(huì)有更多的積極性參與到集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)和我國(guó)戶籍制度改革中去。

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The Research of Peasant Collective Ownership and Income

Distribution Power System Reform Under the

Background of Household Registration Reform

Zhang Anyi

AbstractAs the unclear the farmer’s rights in the collective ownership are, meanwhile, the members rights in the collective property are depending on the household registration, system obstacles still exist when farmers enjoy basic rights in the collective property. Household registration reform cannot being placed on the basis of migrant farmers’ rights. Hence, the peasants collective ownership system and the collective income distribution right system need to be reformed imperatively. The original intention of collective ownership is to maintain the interests of the members of each group, and collective’s status in the right main body must have been blurred, which would directly provide more empowerment in collective property ownership to farmers. The income distribution right of farmers in the collective property should be designed in independent rights which separate from the domicile, and build special implementation and relief system as well.

Key wordsReform of the household registration; Farmer; Property rights; Legislation

(責(zé)任編輯：陳世棟)