李正揚 李麗利

（中共嵩明縣委黨校 辦公室，云南 嵩明 651700）

根據(jù)國際慣例，當一個國家或地區(qū)60 歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65 歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。在人口老齡化背景下，嵩明縣同樣呈現(xiàn)出人口高齡化、增速化、失能化、空巢化嚴重的態(tài)勢，再加上未富先老的國情和家庭小型化的結構疊加在一起，養(yǎng)老問題異常嚴峻。本文基于嵩明人口老齡化實際和發(fā)展現(xiàn)狀，力求探索出一種嵩明自己的養(yǎng)老模式，構建新型社會養(yǎng)老服務體系。

一、嵩明縣養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計，截止2014 年底，全縣總人口301299人，60 歲以上老年人44906 人，老年人口占總人口的14.9%。為促進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，嵩明縣采取了一系列的具體措施。第一，財政投入逐年增加。2014 年，全縣共有五保老人541 人，其中集中供養(yǎng)183 人，分散供養(yǎng)358 人，全縣財政轉移支付五保供養(yǎng)金為299 萬元/年。近幾年基本按每年15%左右的速度提升，到2014 年，集中供養(yǎng)提高到人均530 元/月，分散供養(yǎng)提高到人均430 元/月的標準。第二，大力推進縣、鎮(zhèn)、村級養(yǎng)老院的建設。到2014 年，全縣共有養(yǎng)老機構11 個，其中縣級三星級養(yǎng)老院1 個，鎮(zhèn)敬老院2 個，社區(qū)居家養(yǎng)老中心6 個，民營養(yǎng)老機構2 個。床位600 多個。第三，老年協(xié)會、組織發(fā)展迅速。2013 年，嵩明縣將原縣一中舊址改擴建為嵩明縣老年活動中心，活動中心內建有嵩明縣老年大學。近幾年，嵩明縣先后成立歌舞健身協(xié)會、老年人體育協(xié)會、老年書畫協(xié)會、老年自行車協(xié)會，老年攝影協(xié)會等10 多個老年協(xié)會組織，定期舉辦各種協(xié)會活動。全縣各鎮(zhèn)（街道） 75 個村（社區(qū)） 都已建立村級老年人協(xié)會，全縣10 個村級老年活動中心、老年人協(xié)會示范點已掛牌。第四，從業(yè)人員增加，管理更趨規(guī)范。公辦養(yǎng)老院（福利院） 均配有專職管理人員，從業(yè)人員都進行過相關業(yè)務培訓。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院（福利院） 采取醫(yī)療協(xié)議的方式，由醫(yī)院對生病老人進行免費檢查和治療。民營養(yǎng)老機構如暖洋洋養(yǎng)老公寓，老人入住后可享受較為全面便捷的養(yǎng)老、醫(yī)療服務。

二、嵩明縣養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

（一） 政府重視不夠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺乏，行業(yè)運營缺乏監(jiān)管

1.政府重視不夠。近幾年，嵩明縣政府一直沒有出臺過指導養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策意見，也沒有制定過養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠規(guī)劃，沒有明確專門機構負責養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌與指導工作。養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還處在應付上級檢查的被動層面，上級說什么便做什么，甚至相關工作根本沒有認真開展，對全縣養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況沒有全面細致的了解掌握，向上級爭取的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金和補助被用于其他建設。

2.行業(yè)缺乏科學有效的監(jiān)管。在行業(yè)管理上，工作機構權責不明確。老齡委作為老年服務工作的協(xié)調部門，分別由民政局、政府辦、老干局多家單位管理和指導，責任不明確，監(jiān)督缺位。所以，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的建立和運作基本上處于自由放任狀態(tài)，行業(yè)指導、監(jiān)督管理以及行業(yè)自律等方面非常欠缺。

3.發(fā)展缺乏長遠具體規(guī)劃。第一，職能部門沒有結合嵩明縣產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)和人口規(guī)劃來考慮養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃問題，勢必造成養(yǎng)老需求與養(yǎng)老機構建設脫節(jié)，專項資金補貼建設的養(yǎng)老服務機構不能發(fā)揮其職能等問題。第二，政府只進行一些宏觀調控，對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的指導和引領沒有具體實際的措施，沒有將養(yǎng)老服務業(yè)進行產(chǎn)業(yè)化運行，缺乏市場的自我發(fā)展和調節(jié)。

（二） 現(xiàn)有的社會養(yǎng)老模式難以滿足養(yǎng)老需求

隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，尤其是城市化、工業(yè)化進程的加快，城鄉(xiāng)結構改變，單一的養(yǎng)老模式難以充分保障老人的基本生活。第一，雖然我國從2009 年起開始實施了新農保制度，并且取得了顯著成效，但是，正在實施的新農保制度起點比較低，養(yǎng)老待遇水平不高，每月70 元的基礎養(yǎng)老金標準很難充分保障老年人正常的基本生活。第二，長期占主導地位的家庭養(yǎng)老模式，因家庭規(guī)模的日益縮小以及土地保障功能的不斷弱化，失地、空巢、獨孤老人增多，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已難以為繼，仍有一定勞動能力的老年人則會繼續(xù)勞動獲得相關經(jīng)濟收入來減輕子女經(jīng)濟負擔，或通過之前的積蓄提供養(yǎng)老所需，但高齡之后往往都需要子女的養(yǎng)老，或者求助于社會養(yǎng)老。第三，雖然政府對公立養(yǎng)老院的補助在逐年增加，但由于缺乏市場競爭，監(jiān)管不力，公立養(yǎng)老院普遍存在資金困難、管理不善、服務水平低、社會接受度差等問題，入住的基本都是高齡、多病、癡呆、無兒無女無收入的五保老人，正常老人根本不愿進入。例如，楊林三星級敬老院本來有床位300 多個，但許多符合條件的老人都不愿入住，入住老人只有78 個，入住率僅為24%。

（三） 社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展困難重重

1.傳統(tǒng)觀念的制約。第一，長期受“養(yǎng)兒防老”觀念的影響，人們普遍認為養(yǎng)老應該以家庭為主，否則，就是不孝順、不光彩的事，子女和老人都不能接受居家養(yǎng)老中心。第二，部分老人仍存在“不想有人打攪生活”的消極心態(tài)，認為此類養(yǎng)老服務解決不了他們的實際問題，對養(yǎng)老服務的期望值不高，也有擔心付費方面的問題等。第三，一些基層干部對居家養(yǎng)老中心存在“多一事不如少一事”的觀念，怕承擔風險。

2.機制保障和統(tǒng)籌結合欠缺。社區(qū)居家養(yǎng)老工作處于探索階段，沒有統(tǒng)一模式和機制，各部門間缺乏有效配合及溝通統(tǒng)籌。比如，居家養(yǎng)老服務資源缺少整合，社會化居家養(yǎng)老工作運行體制不夠健全和完善，居家養(yǎng)老服務的社會化程度不夠等。再加上社區(qū)日常工作繁雜，并且缺乏高素質工作人員，不能結合社區(qū)群眾實際需求制定詳細全面的服務計劃和提供必要的社區(qū)管理服務。

3.經(jīng)費不足。各級政府及民政局只在服務中心啟動時投入部分資金，中心運營后就基本沒有經(jīng)濟來源，工作經(jīng)費基本由社區(qū)自籌，養(yǎng)老服務設施及器材都是社區(qū)自行解決，條件差的社區(qū)根本無力添置一些必要的服務設備。例如，嵩明縣大莊社區(qū)居家養(yǎng)老中心，由于設施設備非常缺乏，服務人員為臨時工或社區(qū)工作人員兼職，因此，群眾的接受度很低，入住率不高。

4.服務水平低。社區(qū)居家養(yǎng)老心為老年人提供不了較高水平的養(yǎng)老服務，例如，專業(yè)的醫(yī)療、護理、心理疏導、臨終關懷等。服務中心往往是表面承諾的內容和項目很多，但實際上真正給老人提供的服務卻很單一。

（四） 民營養(yǎng)老機構發(fā)展緩慢

目前能夠為社會化養(yǎng)老提供更多優(yōu)質服務的民營養(yǎng)老機構，政府的扶持力度很小，優(yōu)惠政策很少，運營困難，其發(fā)展的最大瓶頸就是場地、資金的缺乏。以嵩明縣唯一一家投入運營的暖洋洋老年公寓為例，投入的1000 多萬資金中，大部分錢花在土地和建房上，土地購買無優(yōu)惠，政府只對其補助30 萬。為了盡快回籠資金和還貸，只能提高服務收費標準，增加入住老人的負擔，從而讓許多老年人可望而不可及。此外，申辦民營養(yǎng)老機構困難重重，難以審批到土地，各種審批程序包括土地、消防、衛(wèi)生、醫(yī)療、食品等相關部門的申辦手續(xù)繁瑣，這讓許多有投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)意向的群體和個人望而止步。

三、促進嵩明縣養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策

（一） 政府主導，多方參與

1.了解產(chǎn)業(yè)情況，制定發(fā)展規(guī)劃。在嵩明縣的“十三五”規(guī)劃中，要把養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展放在重要位置，并把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進行獨立規(guī)劃。要組織民政、財政、社保、國土等相關部門對本地養(yǎng)老服務機構及設施進行全面調研，編制適合地區(qū)養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠規(guī)劃。

2.拓寬融資渠道，促進民營養(yǎng)老機構的發(fā)展。第一，要加大養(yǎng)老事業(yè)宣傳，擴大養(yǎng)老事業(yè)的社會關注面，鼓勵個人、私企、公司及社會團體等各種民間力量對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進行投資、捐款、捐物、無償服務，解決資金難題。第二，要加大政府財政投入，提高各級財政的投入比例，政府、企業(yè)、社會三方聯(lián)動，建立養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

3.落實優(yōu)惠政策，推動持續(xù)發(fā)展。第一，各相關部門要認真落實工作職責，制定和明確公辦、民營公辦及民辦養(yǎng)老機構的政府補助等方面的優(yōu)惠政策，讓各種社會養(yǎng)老服務機構能夠享受到政府同等的優(yōu)惠政策。第二，大力鼓勵公司、團體、民間及個人積極投資養(yǎng)老服務業(yè)，用市場化運作的機制促進養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展。

4.強化行業(yè)監(jiān)管，促進健康發(fā)展。要制定養(yǎng)老服務行業(yè)的運行規(guī)范及考核標準，明確具體監(jiān)管部門。相關部門應對機構的管理、質量、效益以及用工資格、健康情況、管理人員和各類專業(yè)服務人員搭配比例等進行全方位監(jiān)督檢查，對檢查考核不達標的機構，要公示警告，勒令整改，促進養(yǎng)老服務機構規(guī)范運營標準，規(guī)范服務行為，提高服務質量。

（二） 大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，逐步解決社區(qū)、農村養(yǎng)老問題

1.合理規(guī)劃和發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心。優(yōu)先在經(jīng)濟水平較高、需求較大的社區(qū)建立居家養(yǎng)老服務中心。因為社區(qū)居家養(yǎng)老服務建設受地域限制較大，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟、思想、習慣等方面還不能接受這種養(yǎng)老方式，地方也沒有資金投入。而縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地的人們對居家養(yǎng)老需求很大，應著力解決這些地方的土地問題，建立示范性居家養(yǎng)老服務中心，為其它地方提供發(fā)展經(jīng)驗，再逐步向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)過渡。

2.加大政府支持，增加經(jīng)費投入。政府要加大對社區(qū)居家養(yǎng)老的資金投入，對新建運營、符合標準、群眾需求的社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，財政應給予適當補貼和固定經(jīng)費；對社區(qū)老年人負責進行醫(yī)療護理的老年病院所，應按實際接收情況，由政府給予補貼或進行醫(yī)保報銷；民政部門應有專項的居家養(yǎng)老服務工作經(jīng)費，以便正常開展相關養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的培訓、監(jiān)督、管理、協(xié)調等工作。

3.加強服務中心設施及服務建設。要確保每個服務中心都有娛樂室、健身區(qū)、電視房等相關功能，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建設一個示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心，完善服務中心設施，提高管理服務水平。

4.增加多層次服務，兼顧物質照料與精神慰藉。第一，增加更多服務項目和優(yōu)質服務，提供更多服務選擇，讓能接受更高消費水平的老年人購買更優(yōu)質的養(yǎng)老服務，滿足社區(qū)不同層次老年人的需求。第二，社區(qū)養(yǎng)老服務要關注老年人的心理、情緒、精神等多方面的健康狀況。即是說，社區(qū)養(yǎng)老服務必須突出物質生活照料和精神慰藉相結合，讓老年人感受到關注和關愛，使情感得以宣泄和寄托。

（三） 加強行業(yè)人才培訓，提高服務人員的素質

第一，要加強養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)管理和服務人員的人才培訓和儲備工作，提高其業(yè)務知識和服務技能，并逐步試行養(yǎng)老護理員職業(yè)資格制度。第二，要整合和利用各種人力資源，大力發(fā)展養(yǎng)老服務志愿者隊伍，完善志愿者培訓，努力建設一支專業(yè)化和志愿者相結合的高素質的養(yǎng)老服務人才隊伍。

（四） 改革現(xiàn)有養(yǎng)老機構，更好的發(fā)揮養(yǎng)老服務作用

1.創(chuàng)新發(fā)展思路，改變經(jīng)營模式。第一，福利性養(yǎng)老與社會性養(yǎng)老共享公辦養(yǎng)老機構資源，實現(xiàn)資源利用最大化。例如，嵩明楊林中心養(yǎng)老院，基礎設施健全，可根據(jù)當?shù)乩先说男枨?，增設自費養(yǎng)老服務，分設福利性養(yǎng)老和社會性養(yǎng)老，提供不同服務，滿足不同層次的養(yǎng)老需求。第二，采取多種經(jīng)營模式，互相彌補不足。比如，民營暖洋洋老年公寓，既是養(yǎng)老院，又是老年病醫(yī)院，還可以提供特別護理服務，可以向不同需求的老年人提供多種服務，滿足了不同層次老年人的需求，同時，也大大增強了機構的競爭力。

2.從業(yè)人員職業(yè)化，工資待遇績效化。第一，要解決公辦養(yǎng)老院職工的編制、待遇問題。明確公辦養(yǎng)老院職工的事業(yè)編制崗位，以此吸引高素質的人才，招收專業(yè)的醫(yī)護、管理、心理輔導等人才，工資待遇參考事業(yè)單位績效考核方案實施。第二，養(yǎng)老服務從業(yè)人員職業(yè)化、專業(yè)化。多渠道、多方式培養(yǎng)服務管理、老年護理、營養(yǎng)健康、心理疏導等方面的人才。

3.加強機構管理，完善運營制度。第一，健全和完善養(yǎng)老院的管理制度。第二，加強管理隊伍建設。管理隊伍不僅要具備先進的服務管理理念，扎實的理論知識和技能，更重要的是能安心本職，責任心強，熱愛老齡工作事業(yè)。第三，強化激勵機制。