邊燕燕 鄭重陽

（四川大學 經(jīng)濟學院，四川·成都 610064）

2014年4月15日，中央國家安全委員會召開第一次會議，會議對國家安全進行了全面系統(tǒng)地闡述，并明確提出生態(tài)安全是國家安全體系的重要組成部分。水源涵養(yǎng)地是維系自然生態(tài)健康、補給和調(diào)節(jié)徑流、保障城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活持續(xù)健康發(fā)展的重要自然生態(tài)系統(tǒng)承載地，是維系河流生命安全的重中之重，是維護生態(tài)安全的核心區(qū)域。[1]基于此，加強對民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明建設研究就具有十分重要的意義。

一、民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)及其區(qū)域分布

（一）水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)

水源涵養(yǎng)是指能夠加大滲透量，盡量減少蒸發(fā)和地表無效排水，能夠起到涵養(yǎng)水源作用的森林、草地、濕地、冰川、凍土等，從而在時間和空間上對水資源進行再分配，實現(xiàn)水資源的最大化利用，它是生態(tài)系統(tǒng)服務功能之一。水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)就是指具有徑流補給、提高水源涵養(yǎng)和調(diào)節(jié)能力的區(qū)域，如大江大河源頭（包括干流源頭和重要支流源頭）、冰川、凍土、部分濕地等。從生態(tài)類型上講，具有水源涵養(yǎng)功能的生態(tài)系統(tǒng)主要是森林、濕地、沼澤、草原、冰川、凍土等；從地理空間上講，水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)主要分布在江河源頭、水庫周邊山地地區(qū)、高山冰川覆蓋地區(qū)。水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)不僅僅能夠提供可供使用的水資源，同時，還能持續(xù)為人類提供食物、醫(yī)藥、原材料等，它的存在能夠改善區(qū)域甚至全球的生態(tài)環(huán)境，在水土保持、維護生物多樣性、洪水調(diào)蓄等方面也發(fā)揮著重要作用。

（二）我國民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)及其區(qū)域分布

在全國生態(tài)功能區(qū)劃中，隸屬于一級生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)下二級水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)共有50個，面積237.9萬平方公里，約占國土面積的24.78%，是我國陸地生態(tài)功能區(qū)類型中數(shù)量最多、面積最大的區(qū)域。其中，對國家生態(tài)安全具有重要作用的主要包括大興安嶺、秦巴山地、大別山、淮河源、南嶺山地、東江源、珠江源、海南省中部山區(qū)、岷山、若爾蓋、三江源、甘南、祁連山、天山以及丹江口水庫庫區(qū)等。[2]依據(jù)區(qū)域相關性原則、主導功能原則以及對保障國家生態(tài)安全重要程度，全國民族地區(qū)生態(tài)功能區(qū)又進一步確定了大小興安嶺、天山山地、若爾蓋等在內(nèi)的多個水源涵養(yǎng)重要生態(tài)功能區(qū)。

（三）我國民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)的多元區(qū)域特征

1.既是國家限制開發(fā)區(qū)，又是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)

民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)屬于主體功能區(qū)中的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)，肩負著為國家提供生態(tài)產(chǎn)品、保障國家生態(tài)安全的重要使命。由于受到自然地理位置和生態(tài)功能定位的雙重約束，水源涵養(yǎng)功能區(qū)不能進行大規(guī)模的工業(yè)化開發(fā)和城鎮(zhèn)化建設，該地區(qū)的財政收入主要依靠初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、旅游業(yè)及部分國家與省市財政轉移支付，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，自我發(fā)展能力不強。這些民族地區(qū)長期處于經(jīng)濟落后狀態(tài)，與國家集中連片特困地區(qū)多重合，如滇黔桂石漠化區(qū)、烏蒙山區(qū)、甘南水源地與四省藏區(qū)等。這些重合地區(qū)一方面承擔著重要的生態(tài)功能，另一方面，還要承擔著積極發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟與全國同步全面建成小康社會的艱巨任務。

2.既是資源富集區(qū)，又是生態(tài)脆弱區(qū)

民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)不僅是清潔淡水資源的富集地區(qū)，也是動植物資源、礦產(chǎn)資源、能源資源的富集區(qū)以及旅游資源的集中區(qū)。同時，由于這些地區(qū)多處于高山、丘陵、冰川等地形區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)本身抗干擾能力弱，受氣候變化帶來的影響較為顯著，時空的波動性較強，環(huán)境承載力低，是泥石流、山體滑坡、水土流失、土壤沙漠化、森林草原火災等自然災害多發(fā)區(qū)。然而，資源的富集吸引了為謀取經(jīng)濟利益而罔顧生態(tài)環(huán)境保護的不合理開采和開發(fā)，導致自然生態(tài)系統(tǒng)面積減少、功能減弱，甚至成為新的自然災害策源地。以民族地區(qū)的若爾蓋水源地為例，它是我國特有的面積最大的高原泥炭沼澤型濕地，總蓄水量高達100億立方米，是長江黃河上游最重要的水源補給地。[3]然而，由于過度放牧，挖溝排水造田、鼠害泛濫導致若爾蓋水源地的濕地面積不斷減少，大量湖泊干涸，草地退化。

二、民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明建設的問題

（一）生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，水源涵養(yǎng)能力下降

從森林生態(tài)系統(tǒng)來看，自1950年至今，我國民族地區(qū)的森林面積和森林蓄積量都呈現(xiàn)出整體上升的態(tài)勢，森林覆蓋率在2013年已經(jīng)達到21.63%。但由于我國人口眾多，導致人均森林面積只有世界平均水平的25%，人均森林蓄積量也只有世界平均水平的14.6%?？傮w來看，我國是一個缺林和生態(tài)環(huán)境脆弱的國家。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加速，以森林為代表的生態(tài)空間正遭受侵占而不斷減少，2008年至2013年的5年間，我國民族地區(qū)各類建設違法違規(guī)占用林地面積年均超過200萬畝，在局部地區(qū)毀林開墾、毀林造城的問題十分嚴峻?！盵4]

從民族地區(qū)的草地生態(tài)系統(tǒng)來看，由于長期超載放牧、濫采亂挖以及項目建設的侵占，導致我國民族地區(qū)的草地生態(tài)系統(tǒng)也面臨嚴重的退化現(xiàn)象，退化面積不斷加大，退化程度不斷升級，已經(jīng)成為制約民族地區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展和我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。2010年，我國民族地區(qū)草地超載率為10%，我國民族地區(qū)30%的可利用天然草原存在不同程度的退化現(xiàn)象，中度和重度草地退化面積達到0.3億公頃，且還在以每年20萬公頃的速度繼續(xù)擴張。此外，草原火災、雪災、鼠害、蟲災等自然災害也十分嚴重。我國民族地區(qū)的呼倫貝爾東部草原，由于開礦、過度放牧等不合理行為導致草產(chǎn)量和質(zhì)量雙雙下降，呼倫貝爾7大河流全部出現(xiàn)斷流。[5]三江源區(qū)作為我國海拔最高的濕地，在近幾十年來，受多種驅(qū)動因素影響，長江源和黃河源的降水徑流系數(shù)都呈現(xiàn)出比較顯著的遞減趨勢，三江源高寒生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，水源涵養(yǎng)能力受到一定的影響。[6]以冰川為例，我國民族地區(qū)共有冰川46298條，面積達59406平方公里，冰儲量5590立方公里，折合水儲量50310億立方米，然而，近些年來，隨著全球氣候變暖，我國冰儲量不斷減少。[7]祁連山區(qū)最大山谷冰川夢柯冰川，在50年間（1958年至2009年）末端后退了300多米，而昆侖山的玉珠峰冰川就創(chuàng)造了平均每年退縮43米的紀錄。

（二）生產(chǎn)生活方式粗放，水污染嚴重

民族地區(qū)水源地具有開放性的特點，除了要承擔供給淡水水源的功能之外，有些還承擔航運、灌溉、漁業(yè)養(yǎng)殖、納污等諸多功能，這些都對水源地的安全帶來了威脅。此外，民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地由于其所處的地理位置，其污染源又受到來自農(nóng)村污染和城市垃圾轉移污染。隨著民族地區(qū)農(nóng)村規(guī)?；B(yǎng)殖技術的不斷推廣，使大量的禽畜糞便不能得到有效治理，濫用化肥、農(nóng)藥，地膜、秸稈等農(nóng)作物廢棄物被隨意丟棄，農(nóng)村生活垃圾的隨意堆積等，這些污染物在通過地表徑流，污染了水庫和地下水源。受污染的水體沿著地表徑流和地下徑流，最終污染整個流域。近10年來，我國民族地區(qū)水污染事件高發(fā)，水污染事故在近幾年每年都在100起以上。在2012年環(huán)保部直接調(diào)查處理的33起突發(fā)環(huán)境事件中有26起涉及到飲用水源地，占事件總量的79%。[8]我國民族地區(qū)廢水排放總量不斷攀升，廢水中污染物也不斷增加，從2004年至2012年，我國民族地區(qū)廢水排放總量從4.4億噸增至10.76億噸，增長42%。根據(jù)水利部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，目前我國民族地區(qū)有11%的水庫水質(zhì)不達標，20%的湖泊水源地水質(zhì)不達標，15%的地下水水源地水質(zhì)不達標。

（三）民族地區(qū)生態(tài)補償機制不完善，水環(huán)境保護動力不足

生態(tài)補償是為了改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，用以調(diào)整相關利益者之間因提供生態(tài)產(chǎn)品而產(chǎn)生的利益關系，將外部效益生態(tài)效益內(nèi)生化的一種制度安排。[9]生態(tài)補償涉及的內(nèi)容較為廣泛，不僅包含補償主體的明確、補償標準的確定、補償模式的選擇，同時，也涉及到補償內(nèi)容的類型，這些都會影響生態(tài)補償?shù)淖罱K效應評價。我國民族地區(qū)對生態(tài)補償機制的研究和實踐時間不長，在一定程度上取得了維護生態(tài)平衡、增加農(nóng)（牧）民收入的良好效果，但仍舊存在著一些問題。在民族地區(qū)水源地生態(tài)補償實踐方面，就存在著關于生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)不健全、水源地補償標準偏低、市場化機制不完善、資金籌集及管理效率低、缺乏有效的激勵約束機制、補償部門協(xié)調(diào)機制不暢通等方面的問題。[10]此外，民族地區(qū)多數(shù)水源涵養(yǎng)區(qū)與國家級貧困區(qū)相疊加，財政自給率低，國家下發(fā)的生態(tài)建設和環(huán)境保護資金極容易被挪用到其他方面建設，不能發(fā)揮原有效應，這導致國家生態(tài)補償?shù)哪康囊鈭D與現(xiàn)實情況之間相差甚遠。

三、民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)文明建設對策

（一）開展生態(tài)修復研究，科學深入推進生態(tài)工程建設

民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境的好壞直接關系到整個江河流域和大型調(diào)水工程流經(jīng)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況，因此，需要高度重視。因需要對各個民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)研究，分別找出各地區(qū)突出的生態(tài)問題，堅持自然修復和人工修復相結合的原則，科學開展、指導各項生態(tài)工程建設。將森林保護、濕地保護和草地保護有效結合，以增加民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地地區(qū)的水源涵養(yǎng)能力為目標，綜合開展退耕還林（草、湖）、退牧還林（草）、荒漠化治理等生態(tài)工程建設。在處理民族地區(qū)生態(tài)工程建設中要注意協(xié)調(diào)兩方面的內(nèi)容，一是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。不能為了保護生態(tài)環(huán)境而停止經(jīng)濟增長，而是要在保護治理生態(tài)環(huán)境中實現(xiàn)經(jīng)濟增長，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。二是在進行民族地區(qū)生態(tài)工程建設的同時要注意增強這類地區(qū)的自我發(fā)展能力，將長期目標和眼前利益相結合，實現(xiàn)民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地生態(tài)功能區(qū)的長期可持續(xù)發(fā)展。

（二）引導民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地區(qū)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式

民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設影響民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)所覆蓋的整個徑流區(qū)的水質(zhì)和飲水安全。但是，由于民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)多處于地理位置偏遠、生產(chǎn)生活條件較差的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，人們生活水平不高，生產(chǎn)方式較為落后，面臨著環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實矛盾。在外來補償資金非常有限的情況下，要實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)，就要轉變民族地區(qū)水源涵養(yǎng)地地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展方式，利用先進技術，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生態(tài)化改造，以提高水土資源的綜合利用效率。民族地區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)依托各個地區(qū)的特色自然資源和環(huán)境，發(fā)展特色經(jīng)濟。如在祁連山、天山、阿爾泰山等地區(qū)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)滴灌技術，減少農(nóng)業(yè)用水浪費，提高水資源利用效率。民族地區(qū)水源涵養(yǎng)沿線地區(qū)加強合作，發(fā)展沿線生態(tài)旅游業(yè)，從而形成一條沿江（河）的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)。根據(jù)各地區(qū)發(fā)展的需要和自身優(yōu)勢，堅持走新型工業(yè)化道路，積極發(fā)展一些資源節(jié)約、環(huán)境友好的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

（三）完善法律法規(guī)，建立民族地區(qū)更加有效的生態(tài)補償機制

為保證民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制的有效實施，需要從五個方面入手：一是法律保障。目前，我國關于民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)體系還不健全，建立有效的生態(tài)補償法律保障機制，使民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償工作有法可依、有章可循。二是經(jīng)濟制度建設。首先，要強化以財政轉移支付為代表的政府補償制度建設；其次，積極構建民族地區(qū)生態(tài)資本評估機制，完善市場交易體系，建立民族地區(qū)生態(tài)補償責任機制和經(jīng)濟激勵機制等市場補償制度，多元化籌集資金，擴大民族地區(qū)生態(tài)補償資金來源，未實施生態(tài)補償?shù)奶峁┏渥愕馁Y金支持。三是要建立民族地區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的生態(tài)補償管理模式和進行相關制度設計。從橫向上看，民族地區(qū)水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)工作補償涉及多個部門，如財政、國土、環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、水利、稅務等部門，順利開展民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)補償工作需要這些部門的通力協(xié)作，密切配合，從而保證民族地區(qū)生態(tài)補償資金得到有效配置、補償對象得到確定、補償效果得到科學評估、生態(tài)補償機制能夠在改進中不斷執(zhí)行下去。從區(qū)域上看，民族地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)補償涉及不同流域段的省、市、自治區(qū)，這就需要建立一個以整個流域為管理對象的管理機構，協(xié)調(diào)生態(tài)補償管理事宜，從組織上保證民族地區(qū)生態(tài)補償?shù)捻樌七M和落實。

[1]俞孔堅，李迪華，李海龍，喬青.國土生態(tài)安全格局：再造秀美山川的空間戰(zhàn)略[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012.

[2]關于發(fā)布《全國生態(tài)功能區(qū)劃》 的公告[EB/OL].2008-08.http://www.zhb.gov.cn/info/bgw/bgg/200808/t20080 801_126867.htm

[3]楊漢兵，劉曉鷹.四川省草原保護建設研究[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2013，(11)：114-118.

[4]國家林業(yè)局.我國力爭2020年森林覆蓋率達到23%[EB/OL].中國政府網(wǎng)，2013-03-21.http://finance.chinanews.com/ny/2013/03-22/4666729.shtml

[5]內(nèi)蒙古草原沙化嚴重 呼倫貝爾七大河流全部斷流[EB/OL].人民日報，2010-07-18.

[6]潘 韜.過去30年三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)量的變化[C].中國地理學會2011年學術年會暨中國科學院新疆生態(tài)與地理研究所建所五十年慶典論文摘要，2011-07:31-32.

[7]中國冰川加速消融 最終會導致河流枯竭水荒發(fā)生[EB/OL].中國新聞網(wǎng).2004-04-09 http://www.chinanews.com/gn/news/2007/03-29/903590.shtml

[8]我國環(huán)境保護部發(fā)布2012中國環(huán)境狀況公報[N].人民日報，2013-06-06.

[9]李國平.加強生態(tài)文明重要制度建設[N].光明日報，2013-01-23.

[10]王 燕.水源地生態(tài)補償理論與管理政策研究[D].山東農(nóng)業(yè)大學，2011-06：81-90.