云付平

（中共中央黨校，北京100091）

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵1]3黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)：“依法治國，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安。”[2]1兩次全會把法治手段和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)緊密結(jié)合起來，足以顯示法治在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用。深刻理解和領(lǐng)會法治的引領(lǐng)作用，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有極其重要的意義。

一、以法治引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化的方向

黨的十八大報(bào)告指出：“法治是治國理政的基本方式?！比嫱七M(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家，是當(dāng)代中國國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的必然選擇。

關(guān)于法治的內(nèi)涵，亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[3]199約瑟夫·拉茲認(rèn)為，“（1）人們應(yīng)當(dāng)受法律的統(tǒng)治并且遵守它；（2）法律應(yīng)當(dāng)可以指引人們的行為?！盵4]186法治與現(xiàn)代國家治理現(xiàn)代化之間緊密相關(guān)，它為現(xiàn)代社會的規(guī)范調(diào)整與有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供行為準(zhǔn)則和前進(jìn)方向。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用?！胺墒侵螄仄鳎ㄖ问菄抑卫眢w系和治理能力的重要依托?！盵2]42這一論述，充分體現(xiàn)了社會主義法治在國家和社會治理中的重要地位和作用。

作為一種理念，法治為國家治理現(xiàn)代化指明了奮斗目標(biāo)和前進(jìn)方向。實(shí)行法治，是國家治理轉(zhuǎn)型的價值追求，是現(xiàn)代國家實(shí)現(xiàn)善治的必然要求，是基于中國共產(chǎn)黨人對治國安邦歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要的理性反思與深刻總結(jié)。從歷史根源來看，中國有著悠久的封建主義傳統(tǒng)，民主法治的傳統(tǒng)很少。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，我國正處于急劇變革的社會轉(zhuǎn)型期，利益主體日益多元化，社會矛盾錯綜復(fù)雜，各種深層次的社會矛盾逐漸凸顯。這一系列問題的解決，無不迫切需要法治來提供思想指引和理念指導(dǎo)。

作為一種方法論，法治為國家治理現(xiàn)代化提出實(shí)踐路徑。一是要發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，努力做到立法決策與國家治理現(xiàn)代化的決策相銜接、相同步，立法要主動適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的需要，確保黨的路線方針政策成為社會遵循的法律規(guī)則，從而真正使法治成為治國理政的基本方式。二是要求行政管理主體能夠運(yùn)用法律精神、法律原則、法律規(guī)范等對各種社會問題進(jìn)行分析、思考、判斷，根據(jù)問題的類型確定適用法律依據(jù)的類型來解決實(shí)際問題。

作為一種價值觀，法治為國家治理現(xiàn)代化提供思想引領(lǐng)與價值導(dǎo)向。法治是一個國家走向現(xiàn)代文明的基本標(biāo)志，也是社會管理的重要保障。法治作為社會主義核心價值觀的要素，為現(xiàn)代社會的規(guī)范調(diào)整與有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供著行為準(zhǔn)則與前進(jìn)方向，是現(xiàn)代社會健康發(fā)展的重要價值根基與制度土壤[5]10。中國特色社會主義法治價值觀統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)著我國法律制度的規(guī)范和建設(shè)，能夠?yàn)橥七M(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供適合中國國情的中國特色社會主義法治體系。同時，法治也要求人們在思考、分析和解決問題時，要把合法與非法作為一切的前提。法治是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，是有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力的重要保障。

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，國家治理體系和治理能力法治化是國家治理現(xiàn)代化的最低標(biāo)準(zhǔn)，二者同屬于一個時代進(jìn)程之中，內(nèi)在關(guān)聯(lián)、不可分割?！皣抑卫憩F(xiàn)代化的過程也就是國家治理法治化的過程，國家治理現(xiàn)代化必然要表現(xiàn)為國家治理法治化，并通過法治化引領(lǐng)和保障現(xiàn)代化。”[6]要建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，必須實(shí)行法治，把法治全面融匯到國家治理的各個方面、融入國家治理的具體實(shí)踐中，要以法治為導(dǎo)向，把法治作為國家治理的基本要求來抓。

二、法治化是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路

法治是人類社會政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，是治國的基本方略和黨執(zhí)政的基本方式。推進(jìn)國家治理法治化，是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進(jìn)依法治國。”[2]2更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，推進(jìn)國家治理法治化，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。

一是提高黨的執(zhí)政能力的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，當(dāng)代中國正在進(jìn)行著空前的社會變革，這場偉大變革深刻地改變著中國社會的面貌，引導(dǎo)著中國社會的未來發(fā)展方向。一方面，在這一社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，中國共產(chǎn)黨所處的執(zhí)政環(huán)境變得日益復(fù)雜，面臨的執(zhí)政任務(wù)非常艱巨，面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。另一方面，完善和發(fā)展中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項(xiàng)前無古人的開創(chuàng)性的偉大事業(yè)，沒有現(xiàn)成的模式和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒和利用。因此，在這種新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須把法治擺到治國理政的突出位置，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用。在黨的十八屆四中全會上，對依法治國問題進(jìn)行了專題研究，這也是第一次在黨的中央全會上專門討論法治問題。在新的形勢下堅(jiān)持依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改進(jìn)社會治理，提高黨的執(zhí)政能力，已是必然趨勢。要運(yùn)用法治思維分析處理國家和社會治理中的各種問題，以法律為依據(jù)研究制定方針政策、作出決策部署，這對于妥善協(xié)調(diào)平衡社會利益，建構(gòu)法治型社會秩序，保證社會轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)有序健康運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。最終，當(dāng)法治思維和法治方式成為了深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的首選時，法治的引領(lǐng)和規(guī)范必將不斷提高我們的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，進(jìn)而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。

二是實(shí)現(xiàn)社會主義民主的堅(jiān)強(qiáng)保障。人民民主是社會主義的生命，沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化。社會主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，國家的一切權(quán)力屬于人民。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展社會主義民主政治，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義?！边@一論述，足以顯示出社會主義民主政治在國家治理現(xiàn)代化中的重要地位和作用。而要實(shí)現(xiàn)民主政治，必須實(shí)行法治，通過法治推進(jìn)民主。民主與法治相輔相成，不可分割。民主是法治的內(nèi)容和基礎(chǔ)，法治是民主的體現(xiàn)和保障。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，以法治推進(jìn)社會主義民主制度化、規(guī)范化、程序化，以法治化為主要方向發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。社會主義民主要真正得到實(shí)現(xiàn)，就必須靠法治來保障。若缺乏法律制度的保障和落實(shí)，民主將變成一種可望而不可及的政治烏托邦，國家治理體系的現(xiàn)代化也將無法真正實(shí)現(xiàn)。

三是為社會主義市場經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的客觀要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)?！狈珊驼咴诒举|(zhì)上是一致的，都是一個國家在一定階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的產(chǎn)物，都是為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明方向、營造環(huán)境、提供保障。一方面，市場在資源配置中的決定性作用需要法治原則的確立和完善。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，必須要正確處理政府與市場的關(guān)系。要真正把握好政府與市場關(guān)系的“度”，只能依靠法治。另一方面，要營造和保障市場主體的公平競爭環(huán)境，需要健全的法治來規(guī)范經(jīng)濟(jì)行為，創(chuàng)造公平公正、公開透明的社會氛圍，引領(lǐng)和保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。市場經(jīng)濟(jì)的健康良好運(yùn)行，都要有法治的保障?？傊?，無論是要確保市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，還是創(chuàng)造自由公平、規(guī)范有序、安全穩(wěn)定的環(huán)境，都必須有健全的法律法規(guī)的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和保障。

四是維持國家、社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)和長治久安的基本條件。當(dāng)代中國社會正處于增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的階段，社會成員之間的利益關(guān)系日益多元化，民主訴求日益高漲，這在更大程度上迫切需要發(fā)揮法治在社會管理和維護(hù)社會穩(wěn)定中的作用，使法治成為現(xiàn)代社會的基本治理模式。一方面，法治具有的震懾力和權(quán)威性可以提供保證國家和社會秩序正常運(yùn)行的條件。它能夠借助于法律制度的形式而有效地將人民的意志加以確認(rèn)，并有效地調(diào)整社會生活的方方面面，從而實(shí)現(xiàn)各個領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、有序。執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，政府要堅(jiān)持依法行政，其他社會組織和成員的權(quán)利也必須在法律的框架之內(nèi)，否則，將受到法律的懲處。另一方面，法治具有穩(wěn)定性和長期性。它能通過一整套實(shí)體的和程序的規(guī)則為社會發(fā)展中不斷出現(xiàn)的矛盾和問題的解決提供基本遵循，成為化解社會沖突、實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定的重要機(jī)制，從而保障社會發(fā)展的穩(wěn)定性和有序性。離開法治，社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就不可能實(shí)現(xiàn)，也就更談不上治理體系的現(xiàn)代化。依法治國是保證國家治理穩(wěn)定性的基本方式。

三、以法治引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的路徑分析

全面推進(jìn)依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵2]4

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治建設(shè)最根本的保證。“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義?！盵2]5黨的十八屆四中全會“把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”[2]3。黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治在性質(zhì)上、方向上、任務(wù)上等都是根本一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)又必須依靠社會主義法治。依法執(zhí)政，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政。具體來說，從執(zhí)政思維上講，必須增強(qiáng)法治意識，摒棄人治思維，用法治觀念夯實(shí)執(zhí)政根基，善于運(yùn)用法治思維分析處理國家和社會治理中的各種問題，以法律為依據(jù)研究制定方針政策、作出決策部署。從執(zhí)政方式上講，必須堅(jiān)持依法執(zhí)政，帶頭遵守憲法法律，自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。黨的十八屆四中全會指出：“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動。”要處理好黨的政策和國家法律的關(guān)系，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，體現(xiàn)和貫徹到治國理政的各個環(huán)節(jié)，貫徹到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面。注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，使法治成為根本遵循，執(zhí)政方式更加規(guī)范、更加有序。

政府依法行政是法治建設(shè)的重點(diǎn)。黨的十八大提出，到2020年“依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”的奮斗目標(biāo)。要建設(shè)法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政。各級政府必須按照“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的要求，用法治思維和法治方式，依照法定權(quán)限和法定程序行使職權(quán)，履行職責(zé)。要加快法治政府建設(shè)，為全面建成小康社會、全面深化改革提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐和有力的法治保障。具體來說，各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，努力形成政府間各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能的局面，充分發(fā)揮好中央和地方的積極性，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。完善重大行政決策的法定程序和政府法律顧問工作機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，切實(shí)提高行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。深化和完善政府行政執(zhí)法體制改革，合理配置執(zhí)法力量，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法效率和服務(wù)水平。推進(jìn)和完善政務(wù)公開，全面推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。只有這樣，才能為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐和堅(jiān)強(qiáng)保障。

在全社會樹立法治意識是法治建設(shè)的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記曾指出，法律要發(fā)揮作用，全社會要信仰法律?！爸挥性诜赏ㄟ^其儀式、傳統(tǒng)、權(quán)威與普遍性觸發(fā)并喚起他們對人生的全部內(nèi)容的意識，對終極目的和神圣事物的意識的時候，人們才會產(chǎn)生這樣的感覺?！盵7]60要推進(jìn)國家治理體系和治理能力法治化，必須引導(dǎo)全社會樹立法治意識，使人們發(fā)自內(nèi)心地對憲法和法律信仰與崇敬，堅(jiān)信法治是國家治理的最佳選擇。同時，把法律規(guī)定內(nèi)化為行為準(zhǔn)則，積極參與法治活動，堅(jiān)定維護(hù)法律權(quán)威。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須把全民普法和守法作為依法治國的長期性、基礎(chǔ)性工作來抓，通過多種形式和途徑持之以恒地深入開展法治宣傳教育，傳播法律知識，弘揚(yáng)法治精神，在全社會形成憲法至上、守法光榮的良好氛圍。一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要做法治的堅(jiān)定信仰者、積極宣傳者和模范踐行者，要充分發(fā)揮帶頭學(xué)法、模范守法的正面引領(lǐng)作用，通過實(shí)際行動引領(lǐng)廣大人民群眾參與到國家治理法治化建設(shè)的實(shí)踐中。另一方面，開展法治宣傳教育，要把法治教育融入到國民教育和精神文明建設(shè)的全過程。具體來說，要把中國特色社會主義法治建設(shè)納入到國民教育總體規(guī)劃之中，滲透到國民教育的各個環(huán)節(jié)。充分利用好學(xué)校、家庭、社會等思想陣地，組織開展青少年喜聞樂見的法治教育活動，增強(qiáng)青少年法治教育的吸引力、感染力。把法治宣傳教育納入精神文明創(chuàng)建，使人們在各種精神文明活動中深刻理解其基本內(nèi)容和本質(zhì)內(nèi)涵，并自覺遵守和踐行，從而加快實(shí)踐進(jìn)程。最后，開展法治宣傳教育，要融入到人們?nèi)粘Ｉ畹娜^程。國家治理法治化建設(shè)必須與人們的日常生活緊密聯(lián)系起來，要讓人們在平時生活中都能深切地感受到、領(lǐng)悟到它的正確之處。只有這樣，人們才會更自覺地遵守它，并作為自己為人處事、建功立業(yè)的行為準(zhǔn)則。從自己做起，從身邊的小事做起，從一點(diǎn)一滴做起，真正成為中國特色社會主義法治體系的忠實(shí)踐行者。

依法治國是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的基本方略，法治是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和重要保障。要實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化定位導(dǎo)航、固本鑄魂、凝心聚力。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

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