杜惠東

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240)

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題向來是理論與實(shí)踐層面共同面對的難題。學(xué)術(shù)界和實(shí)踐者都在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的新模式。近期值得關(guān)注的是，十八屆三中全會再度釋放加速推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策信號后，中信信托、北京信托等多家信托公司推出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品。在我國農(nóng)村土地長期缺乏流轉(zhuǎn)的大背景下，信托公司推出土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品堪稱“一石激起千層浪”，具有重要的金融創(chuàng)新意義的同時，也應(yīng)引起金融法學(xué)的關(guān)注。筆者試圖在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托產(chǎn)品進(jìn)行法律分析的基礎(chǔ)上，對于我國相關(guān)法律規(guī)定的完善提出建議。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托簡介

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的形式在我國農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)存在多年，但長期以來是由政府背景的信托平臺主導(dǎo)進(jìn)行的，并未受到真正的信托公司的青睞。自2013年開始，中信信托、北京信托先后試水農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托市場，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托方才得到金融界的廣泛關(guān)注。由于各地信托模式存在差異，本文以中信信托公司、北京信托公司的產(chǎn)品為基礎(chǔ)，對于土地流轉(zhuǎn)信托展開法律分析。

按照中信信托的規(guī)劃，完整的“中信模式”包括三個部分。［1］涉及土地流轉(zhuǎn)的信托是第一部分財產(chǎn)權(quán)信托，如農(nóng)戶通過安徽埇橋區(qū)政府將土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)委托給中信信托，中信信托按期分配信托收益，到期歸還土地經(jīng)營權(quán)。但實(shí)際土地的經(jīng)營者卻并非中信信托。信托公司需要把土地轉(zhuǎn)租給安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資有限公司，由安徽帝元承擔(dān)項目開發(fā)經(jīng)營者的角色，并通過中信信托向農(nóng)戶支付地租收入以及增值收入。與中信信托“服務(wù)商+混合結(jié)構(gòu)化設(shè)計”的模式不同，北京信托的土地流轉(zhuǎn)信托采用了“雙合作社模式”，即“土地合作社”+“專業(yè)合作社”。［2］首先將擬進(jìn)行信托的土地經(jīng)營權(quán)確定到村民個人，再由村民以其土地經(jīng)營權(quán)入股土地合作社，土地合作社作為委托人，以土地經(jīng)營權(quán)在北京信托設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托。這一模式流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營主體為當(dāng)?shù)胤N植大戶發(fā)起的“專業(yè)合作社”，北京信托代表土地信托將土地租賃給“專業(yè)合作社”。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的概念與特征

結(jié)合目前的農(nóng)村土地信托實(shí)踐，本文所討論的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托實(shí)際是上指農(nóng)民承包地的經(jīng)營權(quán)信托，即委托人(土地承包經(jīng)營權(quán)人)在一定期限內(nèi)將土地的經(jīng)營權(quán)委托給受托人(信托公司)，由受托人按照委托人的意愿，以自己的名義為受益人利益或特定目的進(jìn)行管理和處分的行為。這種農(nóng)村土地信托實(shí)踐具有如下特征:

(一)農(nóng)村土地信托是商事信托

信托可以細(xì)分為民事信托與商事信托。商事信托通過商業(yè)性設(shè)計，由受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行信托事務(wù)，受益人則享有類似于投資其他企業(yè)模式所獲得的利益。［3］無論是從信托設(shè)立行為的性質(zhì)，還是從信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而言，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托都屬于商事信托。農(nóng)村土地信托也由此具有了商事信托的主要特征:首先，受益人往往與委托人是合一的;其次，受益人取得受益權(quán)屬于有償取得;再次，受托人的意志在信托財產(chǎn)管理中作用更加突出;最后，委托人(受益人)的利益受到特別保護(hù)。［4］

(二)信托財產(chǎn)是承包土地的經(jīng)營權(quán)

信托財產(chǎn)是指委托人通過信托行為轉(zhuǎn)移給受托人并由受托人按照一定的信托目的進(jìn)行管理和處分的財產(chǎn)。信托財產(chǎn)的范圍包括貨幣、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利等。首先，由于我國實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)民僅僅擁有土地的使用權(quán)，而沒有所有權(quán)。因此，農(nóng)村土地信托的標(biāo)只能是設(shè)立于土地之上的財產(chǎn)權(quán)利，而不能是土地本身。這一點(diǎn)是我國農(nóng)村土地信托區(qū)別于其他土地私有制國家的土地信托的重要特征。其次，這種財產(chǎn)權(quán)利是承包土地的經(jīng)營權(quán)，而非土地承包經(jīng)營權(quán)。由于我國《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》僅僅規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，并且明確規(guī)定這種土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。因此，部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民可以處分土地承包經(jīng)營權(quán)，而沒有對這種權(quán)利進(jìn)一步劃分。從規(guī)范分析的角度，我國《農(nóng)村土地承包法》的表述的確可以理解為“土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”，但是這種理解并不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐。首先，我國農(nóng)村土地承包權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份息息相關(guān)，土地承包經(jīng)營權(quán)的長期流轉(zhuǎn)可能影響轉(zhuǎn)讓農(nóng)戶作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的相關(guān)權(quán)益。其次，承包關(guān)系涉及發(fā)包方與承包戶雙方，承包關(guān)系的流轉(zhuǎn)相比經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑增加了交易成本，而且可能使流轉(zhuǎn)遭受發(fā)包方的干預(yù)。最后，按照決策層在對十八屆三中全會上《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的解讀中也已經(jīng)明確，經(jīng)營權(quán)已經(jīng)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來承包戶對于土地的承包權(quán)一般不發(fā)生改變，流轉(zhuǎn)的僅僅是對于土地的經(jīng)營權(quán)。［5］

(三)土地信托在期限上受到農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限的限制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托法律關(guān)系中，信托合同的期限受到土地承包經(jīng)營合同剩余期限的限制。根據(jù)我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年。作為委托人的土地承包權(quán)人與受托人應(yīng)在該法規(guī)定的土地承包期內(nèi)設(shè)定信托合同的期限，最長不得超過土地承包期的剩余期限。若當(dāng)事人約定的信托期限超過土地承包期的剩余期限，根據(jù)我國《合同法》規(guī)定，超過部分應(yīng)歸于無效。

(四)信托財產(chǎn)最終應(yīng)流轉(zhuǎn)至從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人

我國《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。土地承包經(jīng)營權(quán)信托是流轉(zhuǎn)的一種方式，必須符合法律對于土地流轉(zhuǎn)規(guī)定。因此，信托公司在農(nóng)村土地信托中只能承擔(dān)中介服務(wù)的職能，最終應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。這不僅是法律規(guī)定使然，也是信托公司經(jīng)營的必然選擇。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的意義

(一)現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式的弊端

我國農(nóng)村土地的基本制度是農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，農(nóng)業(yè)土地處于分散經(jīng)營的模式但近年來，分散經(jīng)營已經(jīng)愈來愈不適合我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。現(xiàn)實(shí)需要在保障農(nóng)民享有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，使土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)至具有資金、技術(shù)和管理能力的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。目前，我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。此外，在信托公司參與土地流轉(zhuǎn)之前，紹興、益陽、沙縣等地已經(jīng)初步探索了土地流轉(zhuǎn)信托的模式。然而，這些流轉(zhuǎn)方式仍然存在一定的弊端，無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

1．轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式，不利于土地的集中經(jīng)營。首先，互換沒有實(shí)現(xiàn)土地的經(jīng)營權(quán)的集中。其次，轉(zhuǎn)讓方式下，受讓土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者需要取得發(fā)包方的同意，無疑增加了土地流轉(zhuǎn)的交易成本。最后，轉(zhuǎn)包、出租的流轉(zhuǎn)方式雖然比較靈活，但是對于一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，發(fā)現(xiàn)具有流轉(zhuǎn)土地意愿的承包戶，并挨家挨戶地簽訂土地的流轉(zhuǎn)合同堪稱費(fèi)時費(fèi)力，交易成本高昂。由于《農(nóng)村土地承包法》中流轉(zhuǎn)方式的這些特點(diǎn)，導(dǎo)致實(shí)踐中土地的流轉(zhuǎn)多發(fā)生在親朋好友和本村村民之間，基本上是短期行為，并沒有實(shí)現(xiàn)土地的集中，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

2．反租倒包和紹興、益陽、沙縣等地的信托模式均由政府主導(dǎo)，土地承包權(quán)利人的意愿沒有得到充分重視。“反租倒包”以村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為中介，將承包戶的承包地在原有承包權(quán)存在的前提下，以集體的名義反租，再將集中后的土地出租給其他企業(yè)或個人，形成規(guī)?；?jīng)營。紹興、益陽、沙縣等地的信托模式，則是由政府出資成立的信托中介組織，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)從承包戶向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)的過程。相比前述自發(fā)性的流轉(zhuǎn)方式，這些土地流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)期限長，流轉(zhuǎn)規(guī)模大，一定程度上適應(yīng)了土地集中經(jīng)營的需要。但是，這些模式由于是政府的參與，自然存在“政府失靈”的危險。一方面，權(quán)力者可能謀求“權(quán)力尋租”，強(qiáng)迫承包戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，侵犯農(nóng)戶的利益，威脅農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體地位;另一方面，權(quán)力者也可能為所謂的“政績”等利益，在不適宜流轉(zhuǎn)的地區(qū)強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民失地，危及社會穩(wěn)定。

(二)新型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的意義

1．有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集中經(jīng)營。在我國農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包制的前提下，信托對于實(shí)現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)具有天然的制度優(yōu)勢。信托制度實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，把土地的經(jīng)營權(quán)引入到市場。通過農(nóng)村土地信托，無力耕種或外出務(wù)工的農(nóng)戶可以將承包土地的經(jīng)營權(quán)委托于信托公司，由信托公司出租給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者這樣不僅避免了農(nóng)村土地的拋荒，而且可以集中土地的經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，提高效益。

2．有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。首先，農(nóng)民通過信托實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后，可以擺脫土地的束縛全身心地投入第二、三產(chǎn)業(yè)之中。其次，農(nóng)民每年可以在土地流轉(zhuǎn)中獲取收益，不僅包括土地流轉(zhuǎn)的固定收益，而且可以分享土地規(guī)?；?jīng)營帶來的增值效益。再次，在信托關(guān)系終止后農(nóng)戶可以繼續(xù)行使土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)基本的生活保障。最后，新型土地信托完全是市場化的運(yùn)作，維護(hù)農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體地位，避免了權(quán)力尋租對于農(nóng)戶利益的侵害

3．有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級。信托公司介入農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，充當(dāng)中介組織，可以降低整個土地流轉(zhuǎn)的交易成本。現(xiàn)代社會強(qiáng)調(diào)通過專業(yè)分工，降低生產(chǎn)成本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的優(yōu)勢在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而分別與眾多的農(nóng)戶協(xié)商土地的轉(zhuǎn)包或出租，可能抵消農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的效益。信托公司此時作為專業(yè)的中介組織出現(xiàn)完成集中土地承包權(quán)的任務(wù)，可以為有益于農(nóng)業(yè)土地規(guī)?；?jīng)營的企業(yè)或個人提供現(xiàn)成的土地。經(jīng)營者與信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判，相比與眾多的承包戶分別談判，極大地降低了交易成本，進(jìn)而有利于更多的資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)升級。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托法律評價

(一)從法學(xué)理論的角度，信托制度本身便具有極大的靈活性

一般認(rèn)為，信托制度源于英國的用益制度其產(chǎn)生的目的便是為了規(guī)避當(dāng)時英國政府對于土地流轉(zhuǎn)的限制。［6］在法院基于衡平法對于信托制度予以法律認(rèn)可之后，這種制度可以靈活管理財產(chǎn)的優(yōu)越性也逐漸得到了人們的利用與發(fā)揮。信托制度從土地領(lǐng)域擴(kuò)展至其他社會領(lǐng)域，從英美法系國家引進(jìn)至世界上大多數(shù)國家在現(xiàn)代法律體系中，信托的彈性架構(gòu)，滿足了人們設(shè)立信托的各種目的和動機(jī)。因此，在不改變農(nóng)村土地法律體系的前提下，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，靈活方便的信托制度具有極大的優(yōu)越性。

(二)從法律實(shí)證分析的角度，《信托法》《物權(quán)法》《土地承包法》等法律法規(guī)尚不完善

1．依據(jù)《信托法》，信托制度本身允許設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托?！缎磐蟹ā返?1條是設(shè)立信托的禁止性規(guī)定。農(nóng)村土地信托的信托目的、信托財產(chǎn)的性質(zhì)以及受益人范圍等，均與該條規(guī)定不存在沖突。但是，《信托法》對于信托的法律評價并不是封閉的，而是主動參考了其他法律法規(guī)的評價。例如，《信托法》第14條規(guī)定:法律、行政法規(guī)禁止流通的財產(chǎn)，不得作為信托財產(chǎn);法律、行政法規(guī)限制流通的財產(chǎn)，依法經(jīng)有關(guān)部門主管批準(zhǔn)后，可以作為信托財產(chǎn)。因此，評價農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的合法性，歸根溯源，還是需要回歸《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)。

2．依據(jù)相關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定，農(nóng)村土地可以在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。首先，法律允許信托作為農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式。《物權(quán)法》第128條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！锻恋爻邪ā返?2條規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。雖然這兩條法律均沒有把信托明確規(guī)定為土地流轉(zhuǎn)的方式，但是立法表述也明確表明法條中的列舉僅僅是不完全列舉，這樣就為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的設(shè)立預(yù)留了空間。如果依照“法無明文規(guī)定即可為”的理解，信托完全可以作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法形式。其次，法律允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在一定條件下流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。因此，在受讓方符合上述條件的前提下，農(nóng)戶完全可以通過信托方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

3．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托存在一定的法律風(fēng)險。作為信托業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托自然面臨著經(jīng)營風(fēng)險、政治風(fēng)險等。本文僅僅從法律角度，對于該產(chǎn)品的法律風(fēng)險進(jìn)行分析。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托沒有得到法律明確保護(hù)。目前，信托作為農(nóng)村流轉(zhuǎn)的方式并未得到任何法律法規(guī)的確認(rèn)，僅僅是在各地實(shí)踐中得到開展。雖然“法無明文規(guī)定即可為”，但在法律法規(guī)缺乏穩(wěn)定性和私主體的信賴?yán)嫒狈ΡＷo(hù)的大環(huán)境下，沒有明確的法律保護(hù)就意味著委托農(nóng)戶和信托公司的信托協(xié)議存在一定法律風(fēng)險，無疑不利于推廣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的實(shí)踐。

其次，土地信托登記制度有待完善。物權(quán)公示是物權(quán)法的基本原則，具有保障交易安全和鼓勵交易的法律意義。而信托的設(shè)立，意味著信托財產(chǎn)的所有權(quán)從委托人轉(zhuǎn)移至受托人因此應(yīng)當(dāng)對這種權(quán)利狀態(tài)的變動進(jìn)行公示。我國《信托法》第10條規(guī)定，設(shè)立信托，對于信托財產(chǎn)，有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理登記手續(xù)，應(yīng)當(dāng)依法辦理信托登記。但是，具體如何辦理登記手續(xù)缺少相關(guān)的法律依據(jù)。只有按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，由發(fā)包方備案并報告鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承包管理部門辦理登記因此，既有的規(guī)定相當(dāng)簡略粗疏，而且主管登記的部分層級也較低，不利于土地流轉(zhuǎn)的安全。

再次，信托公司的法律地位需要進(jìn)一步解釋。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的設(shè)立，意味著土地承包經(jīng)營權(quán)從承包方流轉(zhuǎn)至信托公司。但是《農(nóng)村土地承包法》要求，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。雖然目前的農(nóng)村土地信托實(shí)踐最終的受讓方具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，但是按照信托的架構(gòu)，信托公司作為受托方管理農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的環(huán)節(jié)與該規(guī)定是存在矛盾的。如何解釋該問題，亦是農(nóng)村土地信托開展需要解決的法律問題。

五、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的立法完善

(一)立法專門規(guī)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托

當(dāng)前我國法律體系中只有《信托法》對于信托業(yè)的開展進(jìn)行規(guī)制。然而，我國信托業(yè)蓬勃發(fā)展，僅僅依靠一部法律實(shí)現(xiàn)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托在內(nèi)的各類信托的有效監(jiān)管，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。在信托業(yè)比較發(fā)達(dá)的日本，不僅有《信托法》《信托業(yè)法》等法律作為信托業(yè)的一般法律，也有《貸款信托法》《證券投資信托法》《土地信托法》等法律對于不同類型的信托業(yè)務(wù)進(jìn)行特別規(guī)制。這種立法模式顯然值得借鑒。因此，在我國農(nóng)村土地信托實(shí)踐如火如荼的同時，立法部門應(yīng)盡早出臺相關(guān)法規(guī)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托加以指導(dǎo)。當(dāng)然，考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托仍然處于摸索實(shí)驗(yàn)階段，應(yīng)以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式進(jìn)行立法為宜，待未來相關(guān)經(jīng)驗(yàn)成熟后再上升至法律。

(二)受托人的資格

早在信托公司正式涉水土地流轉(zhuǎn)之前，無論是“紹興模式”“益陽模式”還是“沙縣模式”，信托受托人均是由政府出資設(shè)立的信托機(jī)構(gòu)，具有強(qiáng)烈的政府色彩。也正是基于這種土地信托實(shí)踐，有學(xué)者提出由“具備條件的法人組織充當(dāng)受托人”，具體可以包括“土地信用合作社、信托服務(wù)中心或者土地信托投資公司”。［7］筆者認(rèn)為，在確定受托人資格的問題上，首先應(yīng)該明確政府在農(nóng)村土地信托中的角色。信托作為現(xiàn)代金融業(yè)的一種組織形式，本身便是市場自發(fā)形成?？疾靽獾男磐袑?shí)踐，農(nóng)村土地信托完全是商業(yè)化的運(yùn)行模式。我國農(nóng)村土地信托開展的政策背景也是“使市場在資源配置中起決定性作用”。如果使政府背景的信托中介機(jī)構(gòu)與信托公司開展競爭，顯然有悖于市場的公平競爭，易使行政力量對于土地信托進(jìn)行不當(dāng)?shù)母深A(yù)。此外，我國《信托公司管理辦法》規(guī)定，未經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，任何單位和個人不得經(jīng)營信托業(yè)務(wù)。地方政府出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)也難以與銀監(jiān)會對信托業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管相協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村土地信托的受托人為信托公司。

(三)委托人的資格需要確定

在土地流轉(zhuǎn)發(fā)生前，農(nóng)民顯然是土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利人。但是，在目前的兩單農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托案例中，委托人均不是農(nóng)民。北京信托案例為農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)參股的桃園村土地股份合作社，中信信托案例為安徽宿州埇橋區(qū)政府。在土地流轉(zhuǎn)信托的討論中，已經(jīng)有學(xué)者提出，村委會不適宜作為已經(jīng)發(fā)包的土地承包經(jīng)營權(quán)的委托人。［8］筆者認(rèn)為，區(qū)政府與村委會能否作為委托人的理由是相通的。首先，這樣的主體可能憑藉法律的不完備之處，侵蝕農(nóng)民利益，攫取級差地租。其次，具有行政色彩的主體是對于農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定的踐踏，不利于理順法律關(guān)系。至于土地股份合作社作為委托人，則是農(nóng)民通過入股方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)方式的體現(xiàn)，應(yīng)予承認(rèn)?？傮w而言，在委托人資格確立問題上，應(yīng)尊重農(nóng)民的自主意愿，允許農(nóng)民在符合法律規(guī)定的前提下，按照市場化的運(yùn)作方式，流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，應(yīng)注意排除村委會、地方政府的干預(yù)。

(四)信托公司合法地位的確認(rèn)

2007年《物權(quán)法》的出臺確認(rèn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但是同時又對其流轉(zhuǎn)設(shè)立了種種限制。有的限制是考慮到我國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長期間內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營的土地為生，不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地;而有的限制則是從國家保護(hù)耕地的全局性利益出發(fā)。比如，《土地承包法》規(guī)定，受讓方不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。但是，該法同時規(guī)定，受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。如前所述，這樣的規(guī)定成為信托公司參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律障礙。有學(xué)者提出，受讓方必須“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”的規(guī)定符合“不將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”的立法宗旨，但對于受讓方必須是“農(nóng)戶”的要求，無論從農(nóng)民失地還是保證農(nóng)業(yè)用途角度都沒有實(shí)際意義。［9］因此，未來的立法修訂應(yīng)刪除該款規(guī)定，以確認(rèn)信托公司的合法地位。

(五)受益權(quán)的流轉(zhuǎn)限制

信托受益權(quán)是指受益人在信托中享受信托利益的權(quán)利。一般認(rèn)為，信托受益權(quán)屬于物權(quán)因此，從理論上，信托受益權(quán)應(yīng)當(dāng)可以流轉(zhuǎn)。我國信托法也規(guī)定，受益人的信托受益權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。然而，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的受益權(quán)則有其特殊性。如前所述，國家之所以對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)施加種種限制，其重要原因便是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)負(fù)著保障廣大農(nóng)民基本生活的重任。但是，農(nóng)村土地之所以需要流轉(zhuǎn)，是由于我國部分地區(qū)面臨著農(nóng)村土地資源浪費(fèi)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的困境。如果農(nóng)村土地信托的結(jié)構(gòu)設(shè)計同時可以滿足這兩個政策目標(biāo)，那自然是兩全其美。當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障體系尚不健全，每年獲取一定收入的受益權(quán)可以為失地農(nóng)民的生活提供基本的保障因此，立法應(yīng)當(dāng)限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托的受益權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(六)農(nóng)村土地信托登記制度

目前我國法律對于信托登記機(jī)關(guān)沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)主要有兩種:一是沿用已有的物權(quán)登記機(jī)關(guān)，為其增加信托財產(chǎn)登記的職能;二是建立一個統(tǒng)一的信托財產(chǎn)公示機(jī)關(guān)。［10］筆者認(rèn)為，信托登記的目的歸根結(jié)底在于保障信托財產(chǎn)的交易安全，信托財產(chǎn)權(quán)利的轉(zhuǎn)移登記是信托登記的核心內(nèi)容。因此由辦理相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記的機(jī)關(guān)同時擔(dān)任信托登記機(jī)關(guān)最為合適。一方面可以節(jié)省交易成本，便于政府管理，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和行政管理效率。另一方面是“便民”，既方便信托當(dāng)事人辦理信托登記，又方便公眾對信托登記的內(nèi)容進(jìn)行查詢，從而更有效地保護(hù)信托當(dāng)事人及第三人的合法權(quán)益。

信托登記的申請人，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)以受托人作為主要義務(wù)人，理由是農(nóng)民作為委托人時法律意識淡薄以及受托人因?qū)嶋H管理土地更加便利。［11］筆者認(rèn)為，這種論斷是不切實(shí)際的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是以土地確權(quán)登記作為前提的。因此，辦理財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移登記，應(yīng)該由轉(zhuǎn)讓方和受讓方共同申請辦理。如果僅憑受托人一面之詞辦理登記，那么權(quán)利登記的法律意義就形同虛設(shè)。因此，信托登記的申請人即登記的義務(wù)人。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托作為我國信托業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，符合黨的十八屆三中全會精神，對于我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要意義。然而，相比現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托仍然存在一定的法律風(fēng)險。因此，法律需要回應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)的需要，通過相應(yīng)的立法活動推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展。

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［2］北京信托推股權(quán)化雙合作社模式，首單土地信托落地?zé)o錫［N/OL］．21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2013-11-07．

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［5］馮華，陳仁澤．陳錫文:農(nóng)村土地制度改革 底線不能突破［N］．人民日報，2013-12-05．

［6］唐義虎．信托財產(chǎn)權(quán)利研究［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2005．

［7］龐亮．構(gòu)建我國農(nóng)村土地信托制度的法律思考［J］．東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2012，(5)．

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［10］龍云．完善信托財產(chǎn)登記制度的若干建議［J］．上海金融，2004，(1)．

［11］曾玉珊．論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托登記制度［J］．徐州工程學(xué)院學(xué)報，2012，(2)．