武佳明

摘要：全面推進依法治國方略是中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的重大決策，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就要反對“黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國矛盾說”這一錯誤論斷，更要正確認識二者的辯證關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國存在著緊密的內(nèi)在邏輯，這主要體現(xiàn)在：依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須靠社會主義法治來保障，黨的領(lǐng)導(dǎo)要貫徹到依法治國的全過程。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法治國；十八屆四中全會；內(nèi)在邏輯

黨的十八屆四中全會做出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出了推進依法治國方略的總目標(biāo)，其中首當(dāng)其沖的就是“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，是中國特色社會主義法治國家最本質(zhì)的特征。然而，理論界對“黨與法孰大”的爭論依然是焦點性問題，有的已經(jīng)把二者預(yù)設(shè)為不兼容之關(guān)系作為研究中國問題的邏輯起點。因此，為什么全面推進依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)？黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國二者之間是否存在矛盾？執(zhí)政黨如何在依法治國中不斷加強自身建設(shè)？上述問題亟待澄明和闡釋，而解決這些問題有利于我們消弭分歧，統(tǒng)一思想。

一、依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的重要前提

依法治國是黨的基本治國方略，依法治國的落腳點是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。馬克思主義政黨所制定的路線、方針、政策體現(xiàn)了人民的意志，代表了中國最廣大人民的利益，反映了人民的基本愿望與訴求。從法理的角度考量，實現(xiàn)依法治國首先要保證憲法權(quán)威，因為憲法、法律與黨的方針路線高度耦合，憲法和法律所具有的普遍約束力和穩(wěn)定性，要通過國家的強制力量來保證實施。要消除以往“政策治國”的歷史弊端，就要把在社會主義建設(shè)中出現(xiàn)的問題及時同立法工作結(jié)合起來，堅持群眾路線，通過法定程序?qū)Ⅻh的路線、方針、政策上升為國家意志——“法律”。因為在法治健全的國家，執(zhí)政黨制定的路線、方針、政策不能作為治國理政的依據(jù)。中國共產(chǎn)黨作為全國各族人民的領(lǐng)導(dǎo)核心，在進行依法治國的過程中是全局性和方向性的引領(lǐng)，努力加強自身建設(shè)，不斷發(fā)揮自我完善、自我凈化、自我革新的實踐品質(zhì)，以改革創(chuàng)新的精神改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，從而實現(xiàn)依法執(zhí)政。實踐證明，以立法的形式確定黨的各級組織、政府部門、執(zhí)法機關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，有利于保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。尤其在當(dāng)前反腐敗斗爭日益激烈的情況下，中國共產(chǎn)黨以“壯士斷腕”的勇氣，堅決鏟除腐敗“毒瘤”，用制度管住各級領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，堅持依法行政與合理行政，確保人民依法享有廣泛的權(quán)利。堅決用黨紀(jì)國法嚴(yán)肅懲處違法行政、有法不依、違法不究的干部，切實增強了黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

（二）依法治國是黨先進性與執(zhí)政地位的根本體現(xiàn)

依法治國是黨在社會主義初級階段基本綱領(lǐng)的重要內(nèi)容，是我黨治國理政思想重大轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。歷史證明：在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國結(jié)束了四分五裂、積貧積弱的歷史。綜合國力日益增強，民族團結(jié)，國家統(tǒng)一，社會進步，人民生活正在向全面小康邁進，一個富強、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化強國，正在崛起于世界民族之林。這說明中國共產(chǎn)黨始終是一個致力于實現(xiàn)最廣大人民根本利益的黨，是一個善于總結(jié)經(jīng)驗、不斷提高自己的黨，是一個有能力帶領(lǐng)中國人民把中國建設(shè)好的黨。依法治國作為人類法治國家的重要治理方式，必須由作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨來來領(lǐng)導(dǎo)；離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國就失去了執(zhí)掌政權(quán)這一本質(zhì)內(nèi)容。正是由于中國共產(chǎn)黨具有與時俱進的理論品質(zhì)和實踐品格，才能夠走在時代前列，能夠始終代表人民，成為執(zhí)掌全國政權(quán)并長期執(zhí)政的馬克思主義政黨。所以說，它的先進性與執(zhí)政地位是實現(xiàn)依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的根本保證，是實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的重要保障，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的力量源泉。

（三）黨的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)人民群眾利益的基本保證

首先，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性來自人民的選擇，但其法理基礎(chǔ)卻是由憲法奠定的。憲法在序言中明確指出“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度。”這就以根本大法的形式確定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。其次，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，需要弘揚憲法精神及權(quán)威作用，按照法律的邏輯和法治思維來解決各類社會司題，建立健全話語表達體系，使一切公權(quán)力必須在法治的軌道上運行，一切行政行為都要接受監(jiān)督。在此過程中，黨員干部在遵守憲法和法律中起著表率作用，不斷與各民主黨派、黨內(nèi)外的社會各界群眾團結(jié)在一起，為憲法和法律的實施積極努力。胡錦濤曾指出：“回顧90年中國的發(fā)展進步，可以得出一個基本結(jié)論：辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。”當(dāng)前，我國正處在向法治國家發(fā)展的進程中，全面推進依法治國的任務(wù)還任重道遠。雖然制定了大量的法律法規(guī)，基本實現(xiàn)了有法可依，但就其內(nèi)容的科學(xué)與合理性而言尚有相當(dāng)差距；政法部門在執(zhí)法中還存在許多的問題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象依然存在。法治社會所要求的法律信仰，法律敬畏感在全社會還未廣泛形成，“人治社會”痼癖依然凸顯。所以，在社會主義法治建設(shè)的實踐中，只有始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證國家法律的統(tǒng)一實施，打擊各類違法犯罪和與民爭利的不良行徑，切實將人民群眾的利益落到實處。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治

（一）正確處理黨的政策法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系

從我國的法律體系來看，黨的法規(guī)與全國人民代表大會制定的法律都是調(diào)整社會運行的制度設(shè)計?？偟恼f來，黨的法規(guī)與法律在本質(zhì)上是高度一致的，都是建立在社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、都是工人階級領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾意志和利益的體現(xiàn)、都是實現(xiàn)人民民主專政和建設(shè)社會主義的有力工具。但二者也有明顯的區(qū)別，必須加以澄明。第一，黨的法規(guī)具有“局限性”，只能是黨內(nèi)意志的體現(xiàn)。黨的文件指示，有些是可以公開的，有些只能作為“內(nèi)部”精神；而法律代表了國家的整體意志，是由立法機關(guān)按照法定授權(quán)，通過嚴(yán)格規(guī)范的程序而制定的具有普遍約束力的制度設(shè)計。這就要求法律必須要面向社會和所有群眾公開。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)是方向性、原則性的領(lǐng)導(dǎo)，所以黨的政策法規(guī)通常是原則性與方向性的規(guī)定，只有少部分是具體操作規(guī)則；而法律的制度設(shè)計就必須規(guī)范和嚴(yán)格，具有普遍約束力和調(diào)整力。否則，就會出現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)界限不明，在調(diào)整各種利益關(guān)系和社會關(guān)系時存在畝區(qū)，極易出現(xiàn)權(quán)力濫用和打“擦邊球”的違法行為。第三，黨的法規(guī)只適用于特定的群體——黨員，但黨紀(jì)處罰不涉及法律層面，只局限在“黨內(nèi)”；而法律則是以國家強制力保證實施的，對任何違反者實施制裁，具有普遍的適用性。第四，黨的法規(guī)具有較大的靈活性，大量的具體政策往往隨著形勢的變化而隨時調(diào)整，否則便不能發(fā)揮及時的指導(dǎo)作用；而法律則具有較高的穩(wěn)定性，法律一般在較長時期內(nèi)保持不變，以維護受法律調(diào)整的社會關(guān)系的穩(wěn)定。

那么，在深刻認識黨的法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系是實現(xiàn)依法治國的重要前提的基礎(chǔ)上，實踐中需要把握以下幾點：一是黨的政策法規(guī)不能直接作用于國家的立法活動，只能通過社會治理實踐來證明其方針政策的正確性，從而走法定程序去影響立法機關(guān)；二是黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在全面性與原則性，它的政策對國家法律的制定也是原則性與指導(dǎo)性的，執(zhí)政黨沒有制定法律的權(quán)限：三是黨制定的方針政策經(jīng)過實踐的檢驗后需要上升為法律，不是簡單地給政策披上法律的“合法”外衣，而是在論證和經(jīng)過廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上進行提煉和升華；四是黨的政策對法律的制定實施具有指導(dǎo)性意見，但是任何組織和個人不能超越法律的權(quán)限。因此可以說，國家的法律法規(guī)、黨的方針政策與人民群眾的根本利益是高度契合的。從某種程度而言，現(xiàn)行法律就是經(jīng)過檢驗其成熟的黨的方針政策。那么，違反法律，必然與黨的政策相悖。法律是保障實現(xiàn)黨的政策的重要手段，但是法律的地位高于黨的政策。所以，實現(xiàn)依法治國首先就要把原來“政策治國”轉(zhuǎn)到“法律治國”的軌道上來。

（二）執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動

首先，要處理好“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威”與“法律權(quán)威”之間的關(guān)系。說白了就是解決好“人治”與“法治”的關(guān)系。法治社會的根本特征就是法律“至高無上”，最大限度地壓縮領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的空間。真正實現(xiàn)依法治國，必須解決“權(quán)”大于“法”的流弊，不斷發(fā)揮法律穩(wěn)定性、連續(xù)性、權(quán)威性的特點，不會因為領(lǐng)導(dǎo)人的改變，治理國家的基本方針就隨之更改，更沒有游離于法律之外的組織和個人，讓憲法的尊嚴(yán)得到有力彰顯。其次，廣大黨員干部要認真學(xué)法、帶頭守法、依法決策，依法辦事，弘揚社會主義法治理念，以實際行動捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)。按照法律的邏輯和法治思維解決社會問題，建立健全話語表達通道，接受人民群眾和公眾傳媒的監(jiān)督，使任何權(quán)力在法治的軌道上運行。要堅持法律面前人人平等，堅決杜絕“圈子文化”、“山頭主義”、“法外有法”“XX幫、XX會”等潛規(guī)則。真正做到如鄧小平同志所指出的那樣：“無論是不是黨員，都要遵守國家的法律，對于共產(chǎn)黨員來說，黨的紀(jì)律里就包括這一條?！倍?xí)近平總書記也反復(fù)強調(diào)：“依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政關(guān)鍵是依憲執(zhí)政，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！?/p>

（三）建立完善對執(zhí)政黨權(quán)力的監(jiān)督制約機制

法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過：“沒有監(jiān)督的權(quán)力是最危險的權(quán)力”，“缺少監(jiān)督的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗”。因此，做好權(quán)力的監(jiān)督工作就是要完善監(jiān)督機制，維護憲法地位，把權(quán)力放在制度的牢籠中。在古典自然法學(xué)流派看來，憲法不僅是“公民權(quán)利的保障書”并“規(guī)定一個受制約的政府”，更是治國理政的總章程。憲法中所規(guī)定的公民基本權(quán)利，是公權(quán)力不可逾越、突破的邊界。它的權(quán)威性正體現(xiàn)在以“權(quán)利”制約“權(quán)力”。但是，一些在實踐中出現(xiàn)的司題，諸如執(zhí)政黨的監(jiān)督主體，監(jiān)督程序，違憲審查與權(quán)力撤銷等，憲法中并沒有明確規(guī)定。那么，各級人大作為權(quán)力機構(gòu)，能否對同級黨委進行監(jiān)督、怎樣監(jiān)督等問題始終沒有解決。薄熙來、周永康等人的違法違紀(jì)案件充分說明，僅靠執(zhí)政黨自我監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督還遠遠不夠。而是應(yīng)當(dāng)盡快出臺相關(guān)法律，明確監(jiān)督主體和監(jiān)督程序，特別要明確對執(zhí)政黨的監(jiān)督主體和監(jiān)督程序，真正消除法律無法管轄的“盲區(qū)”。

其次，要完善人大監(jiān)督法和審計法。使人大對一切國家機關(guān)、武裝力量、各政黨的監(jiān)督變得有法可依。同時，應(yīng)盡快制定出臺新聞法、出版法、社團法等相關(guān)法律，充分發(fā)揮各級媒體“城市嘹望者”的功能，發(fā)動輿論的力量去監(jiān)督約束權(quán)力。建立健全崗位責(zé)任制度，完善競爭上崗，推行培訓(xùn)教育制度、任職回避、財產(chǎn)公開、離任審計等法律責(zé)任制度。并加強對專門法，如法官法、檢察官法、人民警察法的實施力度，積極推動司法體制改革，嚴(yán)厲打擊司法領(lǐng)域內(nèi)的腐敗。此外，還要加強廉政道德領(lǐng)域內(nèi)的立法。十八大以來，黨中央和國務(wù)院陸續(xù)頒布了一些約束黨政干部的行為準(zhǔn)則，修訂完善了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等重要黨規(guī)。從某種程度而言，上述舉動更好地實現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的自律與他律，但另一方面，有的黨內(nèi)法規(guī)亟待“提格”，使其上升為國家的法律，充分發(fā)揮國家機器的強制力來保障實施，切實做到“有權(quán)不可任性”，“將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)必須貫徹到依法治國的全過程

（一）始終堅持馬克思主義在社會主義法治中的指導(dǎo)地位

習(xí)近平同志指出：“掌握和運用馬克思主義立場觀點方法研究和解決中國的實際問題，是我們黨的傳家寶。原原本本學(xué)習(xí)和研讀經(jīng)典著作，努力把馬克思主義哲學(xué)作為自己的看家本領(lǐng)?！碑?dāng)前，我國意識形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)的斗爭依然激烈?？偟目磥恚m然馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位日益鞏固，但社會意識呈現(xiàn)多樣化趨勢，各種思想相互交織，各種文化相互激蕩，一些錯誤的思想與觀念仍有市場。因此，必須始終堅持政治上的清醒和堅定，尤其是馬克思主義對政法工作的指導(dǎo)地位，要大張旗鼓毫不動搖地堅持并不斷賦予其新的內(nèi)容與內(nèi)涵。各級領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員要學(xué)會運用馬克思主義的觀點、方法分析社會現(xiàn)象和工作中遇到的問題。樹立底線思維和法律思維，將社會主義法治理念與保障人民群眾的基本權(quán)利應(yīng)用到日常工作當(dāng)中，切實鞏固黨的群眾路線教育實踐活動成果，掃除作風(fēng)“頑疾”，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不斷開創(chuàng)弘揚社會主義法治理念，踐行法治精神，全面開創(chuàng)依法治國理政的新局面。

（二）必須通過法定程序使黨的主張上升為國家意志

黨的主張通常被稱為“軟法”，而現(xiàn)行的法律法規(guī)被譽為“硬法”，實現(xiàn)黨對社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，就必須走法定程序，使“軟法”上升成“硬法”。在社會管理中，首先要區(qū)分黨的哪些主張必須上升為國家意志，在此期間就要進一步明確和規(guī)范國家權(quán)力機關(guān)對重大事項的決定權(quán)。因為只有國家權(quán)力機關(guān)才能擁有對國家意志的形成、確認和解釋的權(quán)利。而國家意志所涵蓋的各項內(nèi)容，就是對“法定”重大事項所做出的決定。這里的關(guān)鍵是界定什么是“重大事項”，而“重大事項”的內(nèi)容必須靠“法定”，避免事無巨細。但從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，對于“重大事項”的界定還很模糊，有的憑經(jīng)驗，有的憑領(lǐng)導(dǎo)意志，不具有普遍操作性。所以，談?wù)撘婪ㄖ螄?，就必須把這些“前置性”問題妥善解決。主要從以下三方面突破：一是黨的主張、方針、政策是否正確，是否能夠體現(xiàn)人民意志。體現(xiàn)在如法律法規(guī)的預(yù)案必須充分反映人民群眾的實際訴求與國家實情，國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的推薦人選必須經(jīng)過組織程序與組織考察，防止搞“個別授意”、“地區(qū)保護主義”和“帶病提拔”等。二是國家機關(guān)工作人員、各級人大代表、政協(xié)委員的構(gòu)成，必須代表人民群眾的利益，忠實反映人民群眾的根本要求，而不是某個“階層”的利益，這樣才能保證其主張的正確。三是按程序辦事。提升各級人大的依法履職能力，使人大這一國家權(quán)力機關(guān)的職能得到凸顯。在執(zhí)政黨行使“領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”與人大行使“國家權(quán)力”的過程中形成合力，進一步將人大的權(quán)力和職能具體化，防止以各種形式干預(yù)選舉過程，充分尊重人大的選舉結(jié)果。

（三）堅持黨管干部為依法治國提供組織保障

毛澤東同志指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”。領(lǐng)導(dǎo)干部是黨和國家事業(yè)發(fā)展的決定性因素，更是法治能否得到有效實施的決定性因素。首先，要堅持正確的用人導(dǎo)向。因為導(dǎo)向決定用人質(zhì)量。要站在鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，堅持德才兼?zhèn)?、注重實績、群眾公認原則，就德才論干部，以公認選干部，憑實績用干部，把全社會的發(fā)展積極性引導(dǎo)到科學(xué)發(fā)展上來。其次，要形成科學(xué)的選人用人機制。建立民主的干部選任運行機制，推進干部選任制度改革，落實群眾對干部選任工作的監(jiān)督。擴大干部推薦階段的民主。努力做到推薦職務(wù)、任職資格、職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和推薦結(jié)果“四公開”。同時擴大干部考察中的民主，要提高考察工作的公信力與透明度，發(fā)揚群眾路線，擴大考察范圍，增強數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與真實性。認真落實實績考察、差額選拔、結(jié)果通報等相關(guān)制度，進一步增強考察過程中的民主程度。此外，擴大用人決策中的民主。認真貫徹民主集中制，做好條例中提出的“無記名投票”、“票決制”等方法的細化工作，試行干部任免差額上會制度。最后，要建立健全監(jiān)督問效制度。實現(xiàn)“誰推薦誰負責(zé)”的問責(zé)機制，實現(xiàn)選拔、任用、考評工作系統(tǒng)化的“陽光工程”。此外，在接受黨內(nèi)監(jiān)督的同時，各民主黨派、社會團體也要群策群力，人民群眾、大眾傳媒做好輿論監(jiān)督工作，互相聯(lián)合、相輔相成，形成一套完整的體系，構(gòu)成一個科學(xué)合理的防范和糾錯機制，真正從制度和體制上保證黨的干部路線與政策得到貫徹落實。

四、結(jié)論

總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的內(nèi)在要求，是全面推進依法治國方略的應(yīng)有之意。在實踐中，要加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到依法治國的全過程，努力提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，不斷開創(chuàng)中國特色社會主義法治建設(shè)的新局面。