費(fèi)紅英

【摘 要】自2014年1月1日起，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已正式實(shí)行，行政事業(yè)單位在建立單位內(nèi)部控制時(shí)，要加深對(duì)其重要意義的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性。對(duì)于建立內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，本文從內(nèi)控的剛性約束、協(xié)調(diào)機(jī)制和信息化三個(gè)方面進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了針對(duì)性的建議，旨在為行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制提供一些有益的參考。本文就行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制的意義、存在的問(wèn)題作了一些思考，并對(duì)存在問(wèn)題提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；剛性約束；協(xié)同機(jī)制；信息化

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

1.有利于行政事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變

為打造廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)性政府，順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，切實(shí)貫徹落實(shí)黨的十八大提出的“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，以推行和開(kāi)展有效內(nèi)部控制、提升管理效率和水平的科學(xué)管理機(jī)制，已經(jīng)延伸拓展到政府公共服務(wù)管理領(lǐng)域，而各行政事業(yè)單位正是提供公共服務(wù)的載體。因此，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的及時(shí)出臺(tái)，既是推進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，也是政府轉(zhuǎn)變職能的方向標(biāo)。推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建立，根本目標(biāo)在于強(qiáng)調(diào)和突出政府“強(qiáng)化和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)”、為向“加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序”、“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”的職能轉(zhuǎn)變夯實(shí)基礎(chǔ)，切實(shí)做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。同時(shí)也便于發(fā)揮和提供多樣化的社會(huì)事業(yè)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)和滿(mǎn)足社會(huì)多層次的需求。

2.有利于行政事業(yè)單位提高行政效率

在我國(guó)，內(nèi)部控制規(guī)范在企業(yè)率先實(shí)行，其目標(biāo)就是提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，而內(nèi)部控制規(guī)范在行政事業(yè)單位全面推開(kāi)，其目標(biāo)就是要提升其綜合管理水平和績(jī)效水平，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)政府自身的公平、公正與效率約束，來(lái)維護(hù)市場(chǎng)的公平、公正、透明，為市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定作用保駕護(hù)航。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建立，實(shí)際上是對(duì)自身權(quán)力的約束，形成相互制約、牽制的統(tǒng)一體，使得任何人不得擁有凌駕于內(nèi)部控制之上的特殊權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范與高效雙贏，提供讓群眾和人民滿(mǎn)意、放心的公共社會(huì)事業(yè)服務(wù)。

3.有利于行政事業(yè)單位防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的是以強(qiáng)調(diào)和重視風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?yàn)榍疤岬?，要發(fā)揮堵塞漏洞、消除隱患、防患于未然的功效。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展，通常與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是互聯(lián)互通的，在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確規(guī)定：內(nèi)部控制，就是單位為實(shí)現(xiàn)本單位的控制目標(biāo)，通過(guò)制定相應(yīng)的制度、措施，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行來(lái)對(duì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的防范和管控。這也就明確了內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)控制之間的高度關(guān)聯(lián)性，就是要使各行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制貫穿本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多角度全面控制，真正做到事前防范、事中控制和事后監(jiān)督于一體，從而有效防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題分析

1.內(nèi)控剛性約束不強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于行政事業(yè)單位的職能定位就是提供公共服務(wù)，很少參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，所以其職能活動(dòng)的開(kāi)展基本不受市場(chǎng)機(jī)制的約束，基本上除了預(yù)算控制約束外，沒(méi)有其他具體的強(qiáng)制約束體制機(jī)制，所以?xún)?nèi)部控制剛性要求總體不強(qiáng)。首先內(nèi)部控制的建立與執(zhí)行缺乏剛性要求。雖然行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求從2014年1月1日實(shí)行，據(jù)了解，很多單位并沒(méi)有及時(shí)的建立新的內(nèi)部控制規(guī)范，究其原因，主要是缺乏剛性要求和監(jiān)督機(jī)制。其次是預(yù)算控制剛性約束不強(qiáng)。預(yù)算控制是內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的起點(diǎn)和重要環(huán)節(jié)，對(duì)于預(yù)算管理，行政事業(yè)單位都很熟悉，也能根據(jù)自身職能定位，遵照預(yù)算執(zhí)行各項(xiàng)開(kāi)支，但近年來(lái)，隨著預(yù)算改革的推進(jìn)和發(fā)展，對(duì)預(yù)算管理提出更高的要求，特別是預(yù)算編制的細(xì)化、預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的一致，績(jī)效預(yù)算的推行等等，但是在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，并不能很好的貫徹落實(shí)，績(jī)效預(yù)算也是剛剛起步，還沒(méi)有完全鋪開(kāi)，這就使得預(yù)算與管理、預(yù)算與效果之間未有很好的銜接，使得預(yù)算的剛性約束不強(qiáng)，缺少必要的管理手段，往往導(dǎo)致行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實(shí)施者在支配公共資源的過(guò)程中主觀隨意性較強(qiáng)，缺乏可執(zhí)行性規(guī)則，從而為行政事業(yè)單位尋租部門(mén)利益提供了空間。二者同時(shí)導(dǎo)致了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制功能的弱化。

2.內(nèi)控協(xié)同機(jī)制需增強(qiáng)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的有效運(yùn)行，實(shí)際上是單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制共同發(fā)揮作用，依據(jù)內(nèi)部控制原理中制衡原則，在單位內(nèi)設(shè)部門(mén)、業(yè)務(wù)流程之間以及流程各環(huán)節(jié)之間保持銜接和聯(lián)系，保證內(nèi)制在分權(quán)設(shè)計(jì)上高效運(yùn)行的機(jī)制，形成了內(nèi)部控制的協(xié)同機(jī)制。但是行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)過(guò)程中，通常存在以下一些共性問(wèn)題：一是內(nèi)控建立和執(zhí)行通常由單位的財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)；二是單位普遍認(rèn)為自身內(nèi)控制度已經(jīng)存在，不需要再重新建立；三是對(duì)新出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》不完全了解，知之甚少；四是單位內(nèi)部各部門(mén)之間溝通聯(lián)系較少，通常是封閉運(yùn)行。這些問(wèn)題的存在，必然使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)中梗阻，不能規(guī)范高效運(yùn)行，究其根源還是缺乏協(xié)同機(jī)制。

3.信息技術(shù)應(yīng)用不深入

內(nèi)部控制規(guī)范中已明確提出：“單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)”、“將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少和消除人為操縱的因素，保護(hù)信息安全?！钡捎谛畔⒒ㄔO(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要專(zhuān)業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)能力的完美結(jié)合，但是由于受人手及人員自身能力的限制，導(dǎo)致信息化建設(shè)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上內(nèi)部控制建設(shè)的需要。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)建議

1.加強(qiáng)內(nèi)控的剛性約束

內(nèi)控的剛性約束的加強(qiáng)主要從預(yù)算管理體系的完善入手。具體做到：

（1）預(yù)算編制流程優(yōu)化。行政事業(yè)單位的預(yù)算編制基本上采用“二上二下”的編制程序，因此，為了使預(yù)算編制更貼切單位實(shí)際，單位在報(bào)送預(yù)算“一上”、“二上”到財(cái)政部門(mén)之前，可先在單位內(nèi)部先進(jìn)行審核和協(xié)調(diào)，使預(yù)算工作細(xì)化和準(zhǔn)確，這種事前規(guī)劃?rùn)C(jī)制可以使預(yù)算編制更加科學(xué)。endprint

（2）全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算。目前，績(jī)效預(yù)算已全面鋪開(kāi)，但是指標(biāo)體系的建立和評(píng)價(jià)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，可以結(jié)合內(nèi)部控制的要求，有針對(duì)性地細(xì)化績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是項(xiàng)目決策中，建立并落實(shí)集體研究與專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)相結(jié)合決策議事機(jī)制，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)行集體決策和建立立項(xiàng)評(píng)審制度等要求；二是在項(xiàng)目管理中，建立健全合同管理制度和政府采購(gòu)制度；三是在項(xiàng)目績(jī)效中，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核制度，進(jìn)行階段性和整體考核，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

2.增強(qiáng)內(nèi)控的協(xié)同機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的建立和執(zhí)行，不是一個(gè)人的事，而需全員參與，共同推進(jìn)。主要包括人的協(xié)同和業(yè)務(wù)流程的協(xié)同。首先單位領(lǐng)導(dǎo)是單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施的總負(fù)責(zé)人，在組織層級(jí)協(xié)同機(jī)制中統(tǒng)籌規(guī)劃；其次內(nèi)設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)人牽頭本部門(mén)人員參與，掌握內(nèi)部控制方法從而全面實(shí)施內(nèi)部控制制度；第三，單位所有人員要轉(zhuǎn)變思想，主動(dòng)參與，明確崗位職責(zé)分工，落到實(shí)處。

對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行有效管控是實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)的核心措施，包括預(yù)算控制、資金收支、采購(gòu)、工程項(xiàng)目、會(huì)計(jì)、合同和資產(chǎn)管理六個(gè)方面之間的配合、驗(yàn)證和監(jiān)督。預(yù)算控制是基礎(chǔ)，是其他業(yè)務(wù)的起點(diǎn)和依據(jù)，發(fā)揮內(nèi)控主線作用，在行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)體系中，通過(guò)各業(yè)務(wù)流程閉合運(yùn)行，形成有效的控制，在實(shí)際的工作中，更多得體現(xiàn)在對(duì)會(huì)計(jì)控制的嚴(yán)格把關(guān)，而業(yè)務(wù)流程中會(huì)計(jì)人員的知識(shí)容量、會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督的科學(xué)性至關(guān)重要。

3.加強(qiáng)內(nèi)控信息化管理

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建立就與信息化息息相關(guān)，要想實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理方式真正的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從“隨意、松散、粗放式”到“科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)化”的管理，以適應(yīng)、引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變步伐，就必須與信息化同步。行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是在信息化不斷嵌入到社會(huì)日常管理各環(huán)節(jié)的背景下實(shí)施的，將預(yù)算、資金、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理，利用信息化手段整合到統(tǒng)一、公開(kāi)的監(jiān)督平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管理水平的提高和確保相關(guān)信息的及時(shí)、可靠完整。

信息化在內(nèi)部控制中的應(yīng)用應(yīng)該是全方位貫徹始終的。首先是在內(nèi)控環(huán)境的應(yīng)用。內(nèi)控環(huán)境中，人是關(guān)鍵因素，行政事業(yè)單位必須將本單位的所有人員作為信息技術(shù)的執(zhí)行者，加深對(duì)信息化技術(shù)的認(rèn)識(shí)，提高信息化技術(shù)處理能力，從而實(shí)現(xiàn)軟控制。此外，通過(guò)信息化管理，使得單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間、每個(gè)工作人員之間能夠科學(xué)分工，形成適當(dāng)分權(quán)和牽制，建立新的權(quán)責(zé)體系。其次是在各業(yè)務(wù)層面的應(yīng)用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體現(xiàn)在六個(gè)業(yè)務(wù)層面，無(wú)論哪個(gè)業(yè)務(wù)層面，都已經(jīng)逐步開(kāi)展了信息化管理技術(shù)，只是應(yīng)用的深度不同而已，在預(yù)算、資金收支、采購(gòu)、會(huì)計(jì)、資產(chǎn)管理方面應(yīng)用較早，系統(tǒng)更為完善，而工程項(xiàng)目和合同管理方面也正在推進(jìn)信息化管理。正是由于推進(jìn)了內(nèi)控管理的信息化，才使得信息的溝通和交流更便捷，使得內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容和方式更豐富，更加程序化，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的便利化和全程化。

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