扶松茂

摘要：當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型期的多重矛盾，其中一些矛盾的發(fā)展會(huì)釀成公共危機(jī)事件。政府與社會(huì)組織間關(guān)系的發(fā)展也不時(shí)出現(xiàn)一些公共危機(jī)事件，這對(duì)中國(guó)政府與社會(huì)組織間的信任和管制關(guān)系發(fā)展提出了挑戰(zhàn)?；谡c社會(huì)組織關(guān)系的理論基礎(chǔ)分析當(dāng)前中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系發(fā)展的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)實(shí)危機(jī)以及應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而針對(duì)中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展提出若干對(duì)策。

關(guān)鍵詞：中國(guó)政府；社會(huì)組織；社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)；權(quán)力結(jié)構(gòu)模式

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2015）02-0024-13

一、中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式及政治效應(yīng)

自改革開放以來，中國(guó)各種利益急劇分化導(dǎo)致以政治為中心的高度一體化的社會(huì)走向分化，致使政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等不同場(chǎng)域的形成與發(fā)展。中國(guó)政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域正是在社會(huì)領(lǐng)域不斷發(fā)展的進(jìn)程中產(chǎn)生。個(gè)人、社會(huì)組織、黨的組織和政府及職能機(jī)構(gòu)正是該場(chǎng)域中權(quán)力結(jié)構(gòu)的行動(dòng)者，它們圍繞著公共/群體/個(gè)體利益進(jìn)行資源配置的競(jìng)爭(zhēng)；實(shí)質(zhì)上是該場(chǎng)域中不同行動(dòng)者之間針對(duì)公共權(quán)威與權(quán)力進(jìn)行調(diào)整與分配。當(dāng)然，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)受到黨的領(lǐng)導(dǎo)這種統(tǒng)治形式的影響。因此，中國(guó)政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下黨的組織、政府及職能機(jī)構(gòu)、個(gè)人、社會(huì)組織之間的互動(dòng)過程（參見圖1）。在這種權(quán)力模式中，黨的組織、政府及職能機(jī)構(gòu)維護(hù)與占據(jù)公共權(quán)威與權(quán)力資本，社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)與分化這種公共權(quán)威與權(quán)力資本，個(gè)人供給與消解公共權(quán)威和權(quán)力資本。

布爾迪認(rèn)為任何場(chǎng)域都“將自身體現(xiàn)為各種可能性——報(bào)酬、獲益、利潤(rùn)乃至制裁的可能性——的結(jié)構(gòu)，但也始終隱含了某種程度的不確定性”。政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)也具有不確定性，這種不確定性源于場(chǎng)域中權(quán)力結(jié)構(gòu)的行為者個(gè)人、社會(huì)組織與政府的資源配置不同，以及該權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則的變動(dòng)性。政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)不是靜態(tài)的，而是場(chǎng)域的行為主體在互相作用中才能發(fā)揮作用?！霸诮换プ饔弥?，權(quán)力的實(shí)施從資源的不平衡之中獲得支持”。因此，政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行邏輯源于政府、社會(huì)組織與個(gè)人之間的資源不平衡配置，這些資源在不同行動(dòng)者之間體現(xiàn)為該場(chǎng)域中的公共權(quán)威與權(quán)力資本。政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)就是圍繞著公共權(quán)威與權(quán)力資本所產(chǎn)生的沖突與爭(zhēng)奪。政府占據(jù)與維護(hù)公共權(quán)威與權(quán)力資本，社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)與分化公共權(quán)威與權(quán)力資本，個(gè)人供給與消解公共權(quán)威和權(quán)力資本。

與此同時(shí)，在國(guó)家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的影響下，政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的行動(dòng)者之間的權(quán)力運(yùn)行塑造了行政者之間的互動(dòng)規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)，而這些規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)又對(duì)該場(chǎng)域中的權(quán)力進(jìn)行制約。因?yàn)椤霸诰植康男袆?dòng)環(huán)境中，權(quán)力的實(shí)施造就了規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)，規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)又使權(quán)力受到制約”，并且“通過這些規(guī)則和結(jié)構(gòu)，行動(dòng)者能夠發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造新的資源和技術(shù)，來從事合作與對(duì)抗的社會(huì)游戲”。這些規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)對(duì)場(chǎng)域中的權(quán)力制約不是尋求一種權(quán)力的平衡，而是在追求一種動(dòng)態(tài)的資源調(diào)整。政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的公共權(quán)威與權(quán)力資本的調(diào)整，引發(fā)該場(chǎng)域的變革。

在政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府與社會(huì)組織的互動(dòng)會(huì)帶來正負(fù)兩方面的政治效應(yīng)。正面的政治效應(yīng)主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面。一是繼續(xù)維持和擴(kuò)展人的自由，增強(qiáng)社會(huì)的活力。自由是通過參與形成和創(chuàng)立公意而獲得的，而組織化的公民社會(huì)在推動(dòng)公民“參與形成和創(chuàng)立公意”方面會(huì)發(fā)揮更有效的作用。經(jīng)由這種參與而產(chǎn)生“公意”促進(jìn)了公民之間的平等，因?yàn)楣窨梢匀w享有“同樣的權(quán)利”，這樣會(huì)產(chǎn)生更活躍的公民參與和更活躍的社會(huì)。二是推動(dòng)國(guó)家的重建和民主化。雖然政府的存在是為了保障公民的權(quán)利和自由，但公民才是自己最終利益的最佳裁判；公民會(huì)對(duì)政府行為進(jìn)行評(píng)估，并通過維護(hù)人的自由的社會(huì)組織對(duì)政府的管轄范圍和實(shí)際活動(dòng)方面予以限制，以確保每個(gè)公民所可能擁有的最大自由。這種限制不僅重新劃定了政府的權(quán)力和活動(dòng)領(lǐng)域，同時(shí)也能保障和維持公民自由，因?yàn)槿说淖杂傻木S持和擴(kuò)展促進(jìn)了社會(huì)的活躍及力量的增長(zhǎng)，保持了社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的自主性，從而避免了政府的總體性控制。這種保障和擴(kuò)展自由、推進(jìn)民主化和國(guó)家重建的兩個(gè)活動(dòng)過程實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了社會(huì)組織與政府互動(dòng)關(guān)系的重要內(nèi)涵。

社會(huì)組織與政府的互動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的政治效應(yīng)，因?yàn)樵诨?dòng)過程中社會(huì)組織也會(huì)對(duì)公共利益產(chǎn)生危害，從而構(gòu)成對(duì)政府職能和權(quán)威的沖擊和破壞。一是這類組織會(huì)繞過政治公共領(lǐng)域特有的制度化機(jī)制，通過各個(gè)集團(tuán)之間暫時(shí)妥協(xié)的形式，也就是說，采取直接互利和補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行維護(hù)集團(tuán)狹隘利益的交易。二是“它們公開要求把許多個(gè)人的私人利益變成一種共同的公共利益，把各種組織的特殊利益令人信服地表現(xiàn)和證明為普遍利益”。這兩個(gè)方面都對(duì)政府帶來了負(fù)面的影響。不管是社會(huì)組織的相互勾結(jié)從自身狹隘的利益出發(fā)形成了封閉性的群體利益，還是將私人性的或部分人的利益主張混淆為公共利益，都破壞了政府的公共政策效能和社會(huì)整合能力，也極大地加重了政府的負(fù)擔(dān)，影響其運(yùn)轉(zhuǎn)效率，貶損了政府權(quán)威。

在當(dāng)前中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)共產(chǎn)黨要逐漸有意識(shí)地形成利用政府和社會(huì)組織這兩類實(shí)體來維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要改變以往僅僅依靠政府和行政化的社會(huì)團(tuán)體來統(tǒng)治社會(huì)的策略，充分利用政府和自主管理的社會(huì)組織來促進(jìn)中國(guó)社會(huì)健康、平穩(wěn)的發(fā)展。在政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)互動(dòng)中，會(huì)逐漸形成政府與社會(huì)組織間的規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)，并對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)模式、結(jié)構(gòu)與規(guī)則產(chǎn)生革新與再造，從而進(jìn)一步推動(dòng)政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域的變革。在這種變革中，黨委和政府要充分認(rèn)識(shí)到在社會(huì)組織的互動(dòng)中推進(jìn)人的自由與平等的政治效應(yīng)，有序推動(dòng)黨委和政府適應(yīng)這種政治發(fā)展趨勢(shì)；同時(shí)，要通過吸納社會(huì)組織有序參與公共政策，規(guī)范公共決策與公共服務(wù)機(jī)制，增強(qiáng)黨委和政府在這種場(chǎng)域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)威性，以此獲取其主導(dǎo)性地位。

二、中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系發(fā)展存在的社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)90年代以來的“全球社團(tuán)革命”以及21世紀(jì)以來的東歐和北非的“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”將持續(xù)影響政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，也給世界各國(guó)政府管理社會(huì)組織的理念和模式帶來了極大的沖擊和挑戰(zhàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭(zhēng)在中國(guó)建立起了無產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家政權(quán)，這種政權(quán)面臨的首要任務(wù)是改造舊的國(guó)家和舊的社會(huì)。新中國(guó)成立后，國(guó)家隨即在現(xiàn)實(shí)政治中對(duì)社會(huì)進(jìn)行了探索性的改造。在1978年啟動(dòng)改革開放之前，這種改造完全是由國(guó)家主導(dǎo)的、針對(duì)社會(huì)而單向進(jìn)行的。實(shí)際結(jié)果是國(guó)家通過黨的強(qiáng)大組織力量將其他各類社會(huì)組織整合到黨和國(guó)家體制中，導(dǎo)致了社會(huì)的國(guó)家化，社會(huì)完全被國(guó)家所統(tǒng)治，社會(huì)以及社會(huì)組織完全依從于國(guó)家和政府的改造活動(dòng)。事實(shí)證明，這種國(guó)家統(tǒng)治型的發(fā)展路徑不但不能促進(jìn)社會(huì)的自主發(fā)展，反而破壞了社會(huì)的生長(zhǎng)活力，導(dǎo)致社會(huì)的解體和國(guó)家的瓦解，社會(huì)主義事業(yè)在東歐及蘇聯(lián)的挫折就是歷史見證。

在使國(guó)家和社會(huì)瀕臨解體邊緣的“十年浩劫”之后，中國(guó)邁入了改革開放的時(shí)代。中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系逐漸打破了完全由國(guó)家主導(dǎo)的社會(huì)改造路徑，而是從促進(jìn)社會(huì)力量生長(zhǎng)和政府改革兩方面來推動(dòng)國(guó)家與社會(huì)的相互改造。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而培育出來的個(gè)人主體意識(shí)和自我責(zé)任意識(shí)，加快了中國(guó)社會(huì)力量的發(fā)展。而中國(guó)政府的改革也不斷深入，政府逐漸從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的行動(dòng)者角色中解脫出來，將自身定位于起催化和推動(dòng)作用的趨勢(shì)不斷呈現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)力量生長(zhǎng)與政府改革使中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，逐漸從國(guó)家統(tǒng)治模式轉(zhuǎn)向國(guó)家與社會(huì)相互改造、互動(dòng)發(fā)展的模式。這為中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，以及社會(huì)組織與政府關(guān)系的重塑創(chuàng)造了新的契機(jī)。但是，在很大程度上，目前中國(guó)政府在處理與社會(huì)組織之間關(guān)系時(shí)的管理觀念與模式還沒有走出國(guó)家統(tǒng)治型的管理模式，黨和政府還是基于社會(huì)控制策略，消極應(yīng)對(duì)甚至繼續(xù)壓制在政府與社會(huì)組織的權(quán)力場(chǎng)域中社會(huì)組織力量不斷增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)，這對(duì)中國(guó)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展必定產(chǎn)生不利的影響，加大了社會(huì)危機(jī)爆發(fā)的可能性。

自改革開放以來，中國(guó)政府與社會(huì)組織間場(chǎng)域中的權(quán)力運(yùn)行已經(jīng)產(chǎn)生了一系列的政治效應(yīng)。第一，人的自由和平等得到不斷擴(kuò)展。通過參與各類社會(huì)組織，公民的自由權(quán)有了更大的保障。第二，推動(dòng)了國(guó)家的重建和民主化?！懊耖g組織對(duì)政府行為構(gòu)成了有力的制約。政府的權(quán)力和行為必須受到一定的制約。改革開放前，對(duì)政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。民間組織大量生長(zhǎng)起來后，政府開始受到來自外部的制約?！钡谌c社會(huì)組織間場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)有可能導(dǎo)致政府公共政策扭曲，對(duì)黨和政府權(quán)威以及公共利益造成損害。社會(huì)組織尤其是依附政府機(jī)構(gòu)的社會(huì)組織，可能成為虛假公共利益的倡議者，從而導(dǎo)致公共政策的權(quán)威性與有效性的損害，弱化黨委和政府的權(quán)威性及其在場(chǎng)域權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。

而對(duì)這些政治效應(yīng)的敏感性和應(yīng)對(duì)策略會(huì)在政策實(shí)踐層面直接影響社會(huì)危機(jī)爆發(fā)的可能性和危機(jī)的破壞程度。針對(duì)改革開放以來中國(guó)政府與社會(huì)組織之間互動(dòng)產(chǎn)生的政治效應(yīng)，中國(guó)政府在管理理念、溝通途徑與管制機(jī)制并未根本性地改變統(tǒng)治型社會(huì)管理的格局，以積極應(yīng)對(duì)世界范圍內(nèi)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起和中國(guó)社會(huì)組織不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所產(chǎn)生的政治效應(yīng)與社會(huì)影響；在觀念與制度設(shè)計(jì)上，還是利用高壓手段，實(shí)施消極地防堵策略，對(duì)社會(huì)組織與政府互動(dòng)中所產(chǎn)生的正面社會(huì)政治效應(yīng)視而不見或消極回避，而不是改革一些不合時(shí)宜的管制政策來正面引導(dǎo)和推動(dòng)社會(huì)組織在維護(hù)公民自由、保障人權(quán)、推動(dòng)國(guó)家民主化發(fā)展的積極功能。與此同時(shí)，針對(duì)政府與社會(huì)組織互動(dòng)過程中的負(fù)面政治效應(yīng)，政府及其公共決策部門并未有清醒的認(rèn)知，只是看到了境外一些西方主要國(guó)家資助的社會(huì)組織在東歐、北非等地方所策動(dòng)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和顛覆政權(quán)的活動(dòng)，并未認(rèn)真應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)組織可能產(chǎn)生的負(fù)面作用。如果對(duì)這種正負(fù)面的政治效應(yīng)無動(dòng)于衷，而不從體制機(jī)制上積極應(yīng)對(duì)，可能會(huì)將整個(gè)中國(guó)社會(huì)推入動(dòng)蕩的深淵，因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)組織管理“體制所面對(duì)的諸種壓力有可能會(huì)加速體制的退化，并且有將整個(gè)社會(huì)卷入一種內(nèi)爆過程的危險(xiǎn)”。

三、中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)90年代以來，中國(guó)社會(huì)組織在曲折中不斷發(fā)展。特別是2008年“汶川大地震”中民間社會(huì)組織的活動(dòng)效能令人矚目；社會(huì)組織作為一種社會(huì)力量正日益受到人們的關(guān)注。在現(xiàn)行的管理體制下，中國(guó)政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系仍處于探索發(fā)展階段。在這一階段，社會(huì)組織在推動(dòng)整個(gè)社會(huì)事業(yè)發(fā)展過程中的影響力不斷增強(qiáng)。不管是從社會(huì)管理的領(lǐng)域還是解決就業(yè)，抑或社會(huì)產(chǎn)值等方面，社會(huì)組織所體現(xiàn)的資源整合能力都明顯增強(qiáng)。通過政府公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目推進(jìn)政府職能和服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，也是社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)功能的重要方式。2005年12月19日，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)在北京啟動(dòng)“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，是第一個(gè)通過規(guī)范程序招標(biāo)進(jìn)行的公共服務(wù)購(gòu)買，標(biāo)志著公共服務(wù)購(gòu)買開始進(jìn)行規(guī)范化的試點(diǎn)。政府的公共服務(wù)購(gòu)買擴(kuò)大了社會(huì)組織發(fā)展的資源庫和社會(huì)政治空間，尤其在城市社區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)成為比較常用的手段，這有力地推動(dòng)了政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)。

社會(huì)組織作為一支現(xiàn)實(shí)的社會(huì)力量已經(jīng)無可爭(zhēng)議地存在著。當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入社會(huì)組織大發(fā)展的歷史階段，社會(huì)組織將在中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演越來越重要的角色。如果對(duì)其管理利用得當(dāng)，就可起到四兩撥千斤的功效；如果處理不好乃至失控，就會(huì)給中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)穩(wěn)定造成難以估量的惡果。郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，已經(jīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較為明顯的負(fù)面后果。這種突發(fā)事件導(dǎo)致公眾對(duì)紅十字會(huì)的信任驟降，從而使公眾對(duì)慈善組織的捐款和民眾的獻(xiàn)血大規(guī)模減少，其中政府在這一事件過程中幾乎顯得束手無策，實(shí)際上是對(duì)政府與社會(huì)組織之間關(guān)系發(fā)展存在的危機(jī)敲響了警鐘。

社會(huì)組織在與政府的互動(dòng)過程中能發(fā)揮保障人的自由、增強(qiáng)社會(huì)的活力、推動(dòng)國(guó)家的民主化的正面效應(yīng)，也會(huì)發(fā)揮損害公共利益、貶損政府公共政策權(quán)威的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，中國(guó)政府并沒有從推動(dòng)政府與社會(huì)組織互動(dòng)的正面效應(yīng)、抑制其負(fù)面效應(yīng)的路徑來進(jìn)行社會(huì)組織的管制體制與機(jī)制的改革，政府與社會(huì)組織關(guān)系的制度化推進(jìn)相對(duì)遲緩。如果政府不盡快采取措施引導(dǎo)、吸納社會(huì)組織所產(chǎn)生的社會(huì)力量，不僅會(huì)進(jìn)一步遏制社會(huì)組織發(fā)揮正面的政治效應(yīng)，而且會(huì)導(dǎo)致政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的發(fā)展陷入困境，并誘致社會(huì)危機(jī)的全面爆發(fā)。

（一）政府對(duì)社會(huì)組織的管制風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，政府在處理與社會(huì)組織的關(guān)系時(shí)還存在大量的體制機(jī)制障礙，這在一定程度上引發(fā)了對(duì)政府管理社會(huì)組織管理模式的爭(zhēng)議，導(dǎo)致了政府對(duì)社會(huì)組織的管制危機(jī)，這些危機(jī)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是社會(huì)組織登記管理體制造成管理的盲區(qū)。作為社會(huì)組織申請(qǐng)免稅資格、參與政府公共服務(wù)采購(gòu)、承轉(zhuǎn)政府的部分社會(huì)管理職能的要件，依法登記是世界各國(guó)通行的做法，也是必要的環(huán)節(jié)。而那些不涉及免稅資格申請(qǐng)、參與政府公共服務(wù)采購(gòu)和承接政府的部分社會(huì)管理職能的社會(huì)組織就未必需要進(jìn)行登記。但中國(guó)管理社會(huì)組織登記的三部行政法規(guī)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都做出了這三類社會(huì)組織未經(jīng)登記就不能合法地開展活動(dòng)，都將成為非法活動(dòng)的主體⑥。雖然截至2010年底，民政部統(tǒng)計(jì)的社會(huì)組織為44.6萬個(gè)，但清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所的估計(jì)是在200萬至270萬個(gè)之間。也就是說，中國(guó)絕大多數(shù)社會(huì)組織實(shí)際上被社會(huì)組織登記管理制度推到了非法存在、違法活動(dòng)的處境。這不僅形成了社會(huì)組織發(fā)展的桎梏，也給社會(huì)組織的依法管理帶來了實(shí)際上的困境，使那些未登記的社會(huì)組織處于社會(huì)的不穩(wěn)定狀態(tài)。實(shí)際上，大量未經(jīng)登記的社會(huì)組織廣泛活動(dòng)于中國(guó)社會(huì)各領(lǐng)域，登記管理機(jī)關(guān)無法去依法取締，因?yàn)檫@遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了管理機(jī)關(guān)的行政管理能力和工作負(fù)荷。這種登記管理體制將中國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理陷入重重危機(jī)。二是社會(huì)組織的雙重管理體制，導(dǎo)致社會(huì)組織自主性弱化、行政色彩強(qiáng)化。社會(huì)組織的雙重管理體制導(dǎo)致了政府及其職能部門對(duì)社會(huì)組織的分割管理，并在很大程度上使社會(huì)組織依附于政府及其職能部門，喪失了其自主發(fā)展的空間。社會(huì)組織的一些基本業(yè)務(wù)活動(dòng)都要得到業(yè)務(wù)主管部門的審批⑦。在雙重管理體制下，社會(huì)組織實(shí)際上是政府職能部門圈占“社會(huì)地盤”的工具，是它們插入社會(huì)管理的“一只腳”。例如，中國(guó)大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)是“‘自上而下依靠行政手段組建的，……其結(jié)果是形成了行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)政府的極大依附性，實(shí)際成為政府行政職能部門的延伸，甚至變相成為政府部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”?！拔覈?guó)行業(yè)協(xié)會(huì)特別是官辦行業(yè)協(xié)會(huì)在人員組成上具有濃厚的行政官僚色彩。協(xié)會(huì)工作人員主要是來自三個(gè)渠道：一是從機(jī)構(gòu)分流出來的由行政編制改為事業(yè)編制的人員；二是由行政編制人員兼職；三是少量通過社會(huì)公開招聘錄用的人員。”社會(huì)組織的行政化趨勢(shì)不僅使得其喪失了自主性，也使其社會(huì)中介功能無從發(fā)揮。三是社會(huì)組織的監(jiān)管機(jī)制流于形式。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織的有關(guān)登記管理?xiàng)l例，在中國(guó)成立社會(huì)團(tuán)體，全國(guó)性的需要10萬元以上的活動(dòng)資金，地方性和跨行政區(qū)域的需要有3萬元以上的活動(dòng)資金；設(shè)立民辦非企業(yè)單位也要有與其活動(dòng)相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)（一般起點(diǎn)為3萬元）且需要提交驗(yàn)資報(bào)告。但在現(xiàn)實(shí)中，有許多登記機(jī)關(guān)只需要出資人提交存款復(fù)印件即可，從而導(dǎo)致民間社會(huì)組織出現(xiàn)資金“空殼”現(xiàn)象。另外，在“雙重監(jiān)管”體制下，業(yè)務(wù)監(jiān)管部門與其所監(jiān)管的社會(huì)組織基本上“一家人”，甚至成為業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的辦事機(jī)構(gòu)，從而使得外部業(yè)務(wù)監(jiān)督變相成為內(nèi)部“自己人監(jiān)督自己人”，監(jiān)督效果大打折扣。由于業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同，民政登記部門的監(jiān)管無從做到專業(yè)化、經(jīng)常性，即使作為監(jiān)管社會(huì)組織的重要手段——年檢——在現(xiàn)實(shí)中也多是流于形式。政府監(jiān)管不到位，既是政府與社會(huì)組織關(guān)系不正常的體現(xiàn)，也是社會(huì)組織出現(xiàn)問題的原因之一。

（二）政府與社會(huì)組織之間的互信危機(jī)

政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的發(fā)展的重要前提是互信。由于政府與社會(huì)組織之間關(guān)系缺乏開放性的溝通機(jī)制，加之國(guó)外各種勢(shì)力的不當(dāng)介入中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展，使得中國(guó)政府與社會(huì)組織之間的互信存在嚴(yán)重的障礙。一是中國(guó)政府與社會(huì)組織之間缺乏開放性的溝通機(jī)制。由于有些社會(huì)組織長(zhǎng)期依賴政府及其職能部門才得以存在和發(fā)展，它們與政府及其職能部門形成了體制內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，政府對(duì)這類社會(huì)組織基本上是單向度的任務(wù)指派與指導(dǎo)。政府與這類社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系基本上是封閉性的或按某些潛規(guī)則在運(yùn)作，而且這些社會(huì)組織長(zhǎng)期行政化的運(yùn)作，致使其社會(huì)代表性和行業(yè)代表性明顯不足，反倒成為政府職能部門和特定主體維護(hù)各自特殊利益的重要依托和工具。對(duì)于有些民間生長(zhǎng)出來的社會(huì)組織，長(zhǎng)期以來被政府及其職能部門視為一種潛在的權(quán)威和利益挑戰(zhàn)者，它們只是被管理的對(duì)象；而且政府職能部門利用雙重管理機(jī)制，極力壓縮民間自發(fā)性社會(huì)組織的社會(huì)成長(zhǎng)空間和資源籌集能力。到目前為止，中國(guó)政府及其職能部門在公共政策制定、社會(huì)事務(wù)管理等領(lǐng)域仍然沒有向民間自發(fā)性的社會(huì)組織開放。如《水污染防治法》第13條規(guī)定：環(huán)境影響報(bào)告中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目的所在地單位和居民的意見。但沒有給予與環(huán)境相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)有的參與地位。由于中國(guó)政府與社會(huì)組織之間公開性的溝通渠道基本缺乏，導(dǎo)致兩者之間的互信關(guān)系很難長(zhǎng)期發(fā)展。這種互信的缺失是中國(guó)社會(huì)組織與政府之間的開放性溝通關(guān)系的制度建設(shè)的關(guān)鍵障礙。社會(huì)公益性組織的免稅資格、公共政策的參與可能性，只能依靠有影響力的個(gè)體（通常是一些政府部門的高級(jí)退休領(lǐng)導(dǎo)者）和部分媒體的推動(dòng)，而缺乏制度化的渠道來保障。在開放性溝通機(jī)制不暢的情況下，政府及其職能部門對(duì)社會(huì)組織的管理手段和政策措施，也缺乏必要的公開性和可預(yù)期性。政府及其職能部門管理意圖和政策手段的變幻莫測(cè)，也使民間自發(fā)性社會(huì)組織對(duì)政府及其職能部門缺乏應(yīng)有信賴。二是外部勢(shì)力的不當(dāng)影響侵害中國(guó)政府與民間社會(huì)組織的互信基礎(chǔ)。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，西方國(guó)家并未放棄冷戰(zhàn)思維，并積極利用一些國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)組織達(dá)到顛覆當(dāng)?shù)卣?quán)、破壞地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展局面的目的，而且這些策略在東歐、北非都取得了實(shí)際效果。這進(jìn)一步加深了中國(guó)政府對(duì)民間社會(huì)組織的忌憚與防范。例如，《2004—2005年度美國(guó)支持人權(quán)和民主的記錄》就公然聲稱：“為了實(shí)施美國(guó)促進(jìn)人權(quán)與民主的戰(zhàn)略，美國(guó)廣泛采取外交、信息和經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)各項(xiàng)對(duì)外政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)官員與全球各國(guó)政府、多邊機(jī)構(gòu)、國(guó)際組織、非政府組織和有關(guān)個(gè)人進(jìn)行合作，鼓勵(lì)改善人權(quán)和向民主過渡。”為此，美國(guó)等西方國(guó)家普遍利用非政府組織，通過對(duì)外援助與推廣民主，從事干涉他國(guó)內(nèi)政、制造動(dòng)亂乃至顛覆所在國(guó)政權(quán)的活動(dòng)，這是以美國(guó)為首的一些西方國(guó)家的一貫手段。因此，中國(guó)政府不得不防。這對(duì)中國(guó)政府與民間社會(huì)組織尤其是有國(guó)際背景的社會(huì)組織之間的信任關(guān)系發(fā)展，造成了極大的障礙。

（三）社會(huì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存困境

社會(huì)組織是中國(guó)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐和基本環(huán)節(jié)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和行政體制改革的不斷深化，社會(huì)組織也處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期。由于政府對(duì)社會(huì)組織管理的戰(zhàn)略目標(biāo)不明確，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系缺乏以法律為基礎(chǔ)的制度化保障，中國(guó)社會(huì)組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨許多困境。如果政府不采取有效的措施，推動(dòng)社會(huì)組織走出轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存危機(jī)，中國(guó)的社會(huì)建設(shè)與管理都將面臨更加艱難的任務(wù)，并會(huì)危及中國(guó)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，更無從談及建構(gòu)政府與社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系。從“郭美美事件”來看，如果中國(guó)政府對(duì)紅十字會(huì)和慈善事業(yè)發(fā)展不采取有效的改革措施，只是任由媒體再窮追猛打，按民政部官員的說法“可能會(huì)傷害到整個(gè)慈善事業(yè)”。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存危機(jī)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。一是公眾信任的嚴(yán)重流失。公眾信任是社會(huì)組織賴以生長(zhǎng)和發(fā)展的基石。新中國(guó)建立以后所成立的一些社會(huì)組織體制，其公眾信任附靠著政府體制及公共權(quán)力的威信。而這種附庸性的體制與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的要求越來越不相適應(yīng)，導(dǎo)致公眾對(duì)社會(huì)組織信任感的逐漸耗損。這不僅會(huì)危及社會(huì)組織的生死存亡，更會(huì)危害政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的發(fā)展。由于“天價(jià)飯”、“高價(jià)采購(gòu)”和“郭美美事件”等所引發(fā)的中國(guó)紅十字會(huì)信任危機(jī)，已經(jīng)殃及中國(guó)大陸公眾對(duì)包括慈善組織在內(nèi)的各種社會(huì)組織的信任度。民政部慈善捐助信息中心相關(guān)負(fù)責(zé)人分析說：“可以看出，郭美美事件后，全國(guó)捐贈(zèng)總數(shù)沒有太大變化，這說明人們的捐贈(zèng)意愿并未因?yàn)楣烂朗录蠓档?。但受?zèng)單位發(fā)生了很大變化?！北O(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2011年3月～5月，全國(guó)慈善組織接收捐贈(zèng)數(shù)額為62.6億元，但“郭美美事件”發(fā)生后，6月～8月全國(guó)公益慈善組織接收的捐贈(zèng)數(shù)額僅為8.4億元；與之相對(duì)應(yīng)的是，政府和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)人捐贈(zèng)數(shù)量增加。該負(fù)責(zé)人介紹，2011年3月～5月，政府接收的捐贈(zèng)總額約為70億元，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)直接捐贈(zèng)給個(gè)人、不通過公益組織的捐贈(zèng)數(shù)額僅為3887萬元；6月～8月政府接收的捐贈(zèng)總額上升到90億元，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)人捐贈(zèng)數(shù)額達(dá)到1.27億元。公眾選擇慈善組織來捐贈(zèng)的概率降低，從某種程度上可以說是對(duì)慈善組織的不信任。公信力是所有慈善機(jī)構(gòu)第一個(gè)也是最重要的因素。實(shí)際上，公信力也是從事社會(huì)公共事務(wù)活動(dòng)的各類社會(huì)組織的生命力。二是行業(yè)自律的權(quán)威性不足。社會(huì)組織行業(yè)自律是維系社會(huì)組織健康發(fā)展的重要機(jī)制，也是與政府形成良性的制度化協(xié)作關(guān)系的重要基礎(chǔ)。但中國(guó)社會(huì)組織的行業(yè)自律機(jī)制的權(quán)威性嚴(yán)重不足，直接影響了社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展。2010年11月15日，媒體披露“化學(xué)鍋底”的新聞引起了社會(huì)關(guān)注，在一周時(shí)間內(nèi)，包括北京、廣州、武漢等地的媒體都先后展開調(diào)查，結(jié)果顯示化學(xué)鍋底普遍存在。面對(duì)火鍋市場(chǎng)存在的信任危機(jī)，11月23日，中烹?yún)f(xié)首度回應(yīng)稱純屬謠傳r8]。但中烹?yún)f(xié)的辟謠并未達(dá)到正本清源、止謠釋疑的效果。實(shí)際情況是中烹?yún)f(xié)以偏概全，所稱的抽檢百分百合格，抽檢的全是知名企業(yè)，而沒有對(duì)不知名的廉價(jià)火鍋進(jìn)行檢查。媒體是對(duì)低端市場(chǎng)上的廉價(jià)火鍋進(jìn)行調(diào)查，曝光其“化學(xué)火鍋”橫行——中烹?yún)f(xié)則只是檢查知名企業(yè)，根本不能反映整個(gè)火鍋市場(chǎng)的情況，更無法得出100%合格的結(jié)論。中烹?yún)f(xié)為火鍋鍋底的“辟謠”甚至被認(rèn)為是部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民間組織的別有用心。同時(shí)，政府市場(chǎng)監(jiān)管部門針對(duì)“化學(xué)鍋底”事件以及中烹?yún)f(xié)的“辟謠”都保持沉默，致使該協(xié)會(huì)自查的自律行為更加缺乏權(quán)威性。此外，由于中國(guó)規(guī)范社會(huì)組織的法規(guī)主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等以登記管理為內(nèi)容的法規(guī)，而對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作規(guī)范未有法律規(guī)范，因此，其行業(yè)自律缺乏基本的法律支撐，致使行業(yè)自律的權(quán)威性受到質(zhì)疑。三是組織透明度嚴(yán)重不足。透明度是指信息的自由流動(dòng)：對(duì)利益相關(guān)者而言，這個(gè)過程是可以直接介入的，并有足夠充分的信息提供，以實(shí)現(xiàn)對(duì)組織的理解和監(jiān)督。因此，透明度可以培育社會(huì)組織的公信力、減少其腐敗的可能性，從而提高社會(huì)組織的權(quán)威性和社會(huì)資源整合能力?！肮烂朗录逼毓獾摹吧碳t會(huì)”運(yùn)作系統(tǒng)、“盧美美事件”的“世華會(huì)”籌資模式、“河南宋慶齡基金會(huì)”的籌資手段等實(shí)際上已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)較長(zhǎng)時(shí)間，但一直脫離社會(huì)公眾甚至政府部門的監(jiān)督，導(dǎo)致這些事件將這些慈善機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)作模式曝光后，引發(fā)社會(huì)的高度關(guān)注和負(fù)面評(píng)價(jià)。實(shí)質(zhì)上，這些慈善機(jī)構(gòu)的籌資方式非不完全不合理、不可行（當(dāng)然，有些確實(shí)違犯了現(xiàn)行的法律），由于這些方式長(zhǎng)期在幕后運(yùn)作，對(duì)社會(huì)公眾不透明，從而引發(fā)這些機(jī)構(gòu)的公眾信任危機(jī)。組織透明度包含了向公眾提供的信息，公眾或利益相關(guān)者通過對(duì)組織使命、活動(dòng)及財(cái)務(wù)信息的掌握，探索組織的內(nèi)部決策狀況。當(dāng)前，中國(guó)不管是體制內(nèi)的還是民間自發(fā)的社會(huì)組織，在向公眾發(fā)布組織信息和公開內(nèi)部決策模式方面，都有很大的不足。一方面，社會(huì)組織信息公開的法規(guī)執(zhí)行不力，如在資金管理方面，許多社會(huì)組織存在“兩本賬”的問題。另一方面，社會(huì)組織信息公開的方式和渠道比較少，使社會(huì)公眾或利益相關(guān)者對(duì)這些信息的可獲得性較弱，民政登記管理部門和業(yè)務(wù)管理部門只對(duì)取得合法登記的社會(huì)組織有信息公開的要求，而實(shí)際上大量未登記的社會(huì)組織缺乏合法的平臺(tái)和正常的渠道進(jìn)行信息公開。

政府對(duì)社會(huì)組織的管制危機(jī)、政府與社會(huì)組織之間的互信危機(jī)以及社會(huì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展中的生存危機(jī)，是中國(guó)政府與社會(huì)組織之間關(guān)系發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。應(yīng)對(duì)和化解這種危機(jī)成為當(dāng)前中國(guó)政府推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要問題。這不僅關(guān)系到中國(guó)政府管理體制成功轉(zhuǎn)型，也直接影響社會(huì)組織健康發(fā)展，最終可能會(huì)影響整個(gè)中國(guó)社會(huì)的健康、平穩(wěn)發(fā)展。

四、中國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系發(fā)展的對(duì)策思考

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)又處于一個(gè)內(nèi)外激蕩的歷史時(shí)期，國(guó)際的大環(huán)境和國(guó)內(nèi)的“小氣候”都不利于中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。在這一時(shí)期，中國(guó)政府需要注意健全和適用系統(tǒng)性的危機(jī)管理機(jī)制。一個(gè)健全的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系是由以政府組織為主力和主導(dǎo)、以社會(huì)非政府組織為輔助兩大部分組成的。社會(huì)非政府組織與政府在應(yīng)急管理中是起互補(bǔ)合作的關(guān)系。這種以政府為主導(dǎo)，形成政府與社會(huì)互動(dòng)的全面社會(huì)應(yīng)急管理模式，已經(jīng)成為各國(guó)政府危機(jī)管理的共同選擇。中國(guó)政府進(jìn)入一個(gè)各種危機(jī)頻發(fā)的階段，在這期間“既要正確估計(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有利條件和積極因素，堅(jiān)定做好各項(xiàng)工作的信心；又要充分認(rèn)識(shí)面臨的問題和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，積極做好應(yīng)對(duì)各種困難局面的充分準(zhǔn)備”。但本身是應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)重要力量的社會(huì)組織發(fā)展面臨諸多困境，政府的社會(huì)管理體制改革也剛剛提上日程。這都造成了政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的發(fā)展也面臨諸多問題。顯然，這對(duì)中國(guó)政府構(gòu)建健全的危機(jī)管理體系以保證中國(guó)政府與社會(huì)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)是一種現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。中國(guó)政府為發(fā)展與社會(huì)組織的良好關(guān)系正在積極探索，力求為政府與社會(huì)組織互動(dòng)拓展必要的社會(huì)政治空間和穩(wěn)妥可行的路徑。

（一）應(yīng)對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展面臨困境的初步探索

為推動(dòng)社會(huì)組織管理體制機(jī)制改革，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的支持力度，推進(jìn)政府與社會(huì)組織關(guān)系的健康發(fā)展，中國(guó)政府采取了一系列的改革探索和政策措施，為改善政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展提供了良好的開端。

第一，設(shè)立社會(huì)組織專門管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的分類管理。2008年大部制改革之后，明確民政部民間組織管理局的任務(wù)為：擬訂社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位登記管理辦法，并按照管轄權(quán)限進(jìn)行登記管理和執(zhí)法監(jiān)察；承擔(dān)境外非政府組織在華機(jī)構(gòu)的登記管理和執(zhí)法監(jiān)察工作；承擔(dān)民間組織信息管理工作；指導(dǎo)和監(jiān)督地方對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位的登記管理工作。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)慈善組織面臨的危機(jī)，民政部計(jì)劃將公益慈善類組織統(tǒng)一從社會(huì)組織中拿出，單獨(dú)由慈善司負(fù)責(zé)開展單獨(dú)的行業(yè)監(jiān)管。今后民政部慈善司將作為（國(guó)家級(jí)）公益慈善組織的業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，民政部民間組織管理局仍負(fù)責(zé)注冊(cè)登記，對(duì)這類組織實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。大部制改革啟動(dòng)后，上海、天津、深圳等地方政府都設(shè)立了社會(huì)團(tuán)體管理局或民間組織管理局，承擔(dān)指導(dǎo)發(fā)展、分類管理社會(huì)組織的職能。

第二，試點(diǎn)放寬社會(huì)組織登記管理制度，拓展社會(huì)組織合法存在的政治空間。伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民意識(shí)的成長(zhǎng)，社會(huì)組織對(duì)與自身相協(xié)調(diào)的自主發(fā)展空間的需求明顯增強(qiáng)，為適應(yīng)社會(huì)組織的這種合理需求，民政部自2011年以來對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類社會(huì)組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。這意味著上述三類社會(huì)組織將可直接登記，改變了雙重管理的門檻。上海、深圳等充分利用社會(huì)組織管理先行先試的政策空間，啟動(dòng)了更為寬松的社會(huì)組織登記、管理的一系列的改革，逐漸突破“雙頭管理”的登記門檻制度。深圳壹基金的成立就是突破社會(huì)組織登記門檻的典型。

第三，漸進(jìn)推動(dòng)政社分開改革，保障社會(huì)組織自主發(fā)展。1994年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1994〕59號(hào)）后，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)已有一批部門領(lǐng)導(dǎo)干部按規(guī)定辭去了兼任的社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但在黨政機(jī)關(guān)還有相當(dāng)數(shù)量的縣（處）級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1998年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳再次下發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》（中辦發(fā)（1998）17號(hào)1998年7月2日發(fā)布施行）明確縣及縣以上各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及所屬部門的在職縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，不得兼任社會(huì)團(tuán)體（包括境外社會(huì)團(tuán)體）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（含社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人），因特殊情況確需兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，必須按干部管理權(quán)限進(jìn)行審批并辦理有關(guān)手續(xù)。這種規(guī)定對(duì)于發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體應(yīng)有的社會(huì)中介組織作用和推動(dòng)政社分開十分重要，為各級(jí)各類社會(huì)組織自主發(fā)展提供了空間。雖然有些社會(huì)組織由于沒有在任領(lǐng)導(dǎo)人的兼職而失去一些資源，但對(duì)整個(gè)社會(huì)組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)自主發(fā)展是絕對(duì)必要的。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕36號(hào)），推動(dòng)實(shí)行政會(huì)分開，要求行業(yè)協(xié)會(huì)要嚴(yán)格依照法律法規(guī)和章程獨(dú)立自主地開展活動(dòng)，切實(shí)解決行政化傾向嚴(yán)重以及依賴政府等問題。要從職能、機(jī)構(gòu)、工作人員、財(cái)務(wù)等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開，目前尚合署辦公的要限期分開?，F(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，確需兼任的要嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定審批。行業(yè)協(xié)會(huì)使用的國(guó)有資產(chǎn)，要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，按照有關(guān)規(guī)定劃歸行業(yè)協(xié)會(huì)使用和管理。建立政府購(gòu)買行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)的制度，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)受政府委托開展業(yè)務(wù)活動(dòng)或提供的服務(wù)，政府應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，所需資金納入預(yù)算管理。地方政府也積極推動(dòng)各類社會(huì)組織的自主發(fā)展。廣東省委省政府出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用的決定》，要求行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)在自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)的“五自”原則基礎(chǔ)上，實(shí)行無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門，真正實(shí)現(xiàn)民間化和自治性。浙江省人民政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)改革與發(fā)展的若干意見》，明確要求省各級(jí)政府部門將與行業(yè)協(xié)會(huì)徹底實(shí)現(xiàn)政會(huì)機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分離、職能財(cái)產(chǎn)分開。

第四，探索政府支持社會(huì)組織的政策措施和資助方式，促進(jìn)社會(huì)組織可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家民政部明確提出要建立扶持社會(huì)組織的政策體系。這個(gè)政策體系主要包括三個(gè)方面。一是推動(dòng)政府有關(guān)部門將一些微觀層面、社會(huì)服務(wù)性質(zhì)的工作和服務(wù)職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。二是政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，通過購(gòu)買服務(wù)來發(fā)揮社會(huì)組織的作用。三是對(duì)社會(huì)組織的人才進(jìn)行培養(yǎng)，另外包括推動(dòng)完善稅收優(yōu)惠政策。地方政府積極推進(jìn)扶持社會(huì)組織發(fā)展的政策創(chuàng)新。2007年4月，上海市浦東新區(qū)政府制定了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》。2009年，上海市印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（滬委辦發(fā)〔2009〕31號(hào)）以及《關(guān)于鼓勵(lì)本市公益性社會(huì)組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》（滬府辦發(fā)〔2009〕46號(hào)）。2011年，上海浦東新區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見的通知》（浦府（20113113號(hào)），對(duì)服務(wù)民生的公益性社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織、支持型社會(huì)組織初創(chuàng)期給予扶持。服務(wù)民生的公益性社會(huì)組織、樞紐型社會(huì)組織、支持型社會(huì)組織在本區(qū)登記成立后，經(jīng)認(rèn)定，新區(qū)財(cái)政給予一次性開辦費(fèi)補(bǔ)貼5萬元。同時(shí)，提供在本區(qū)內(nèi)的辦公用房租金補(bǔ)貼以及一些成果獎(jiǎng)勵(lì)資金。2011年5月5日，深圳市委市政府召開的全市改革工作會(huì)議上正式印發(fā)《深圳市2011年改革計(jì)劃》，推進(jìn)社會(huì)組織改革、完善社會(huì)建設(shè)體制機(jī)制是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照這份“改革計(jì)劃”，深圳將推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和規(guī)范運(yùn)作，加快社會(huì)組織立法，加快社會(huì)組織扶持體系建設(shè)，積極引導(dǎo)社會(huì)組織參政議政，加強(qiáng)社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域的監(jiān)督工作。為推廣公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制、擴(kuò)大社會(huì)組織生存發(fā)展的社會(huì)資源空間，民政部提出必須加強(qiáng)政府購(gòu)買社會(huì)公共服務(wù)。各地方政府要積極爭(zhēng)取財(cái)政資金，制訂出臺(tái)專門政策措施，以項(xiàng)目招標(biāo)、委托等多種方式，逐步建立政府向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，加快從“養(yǎng)人辦事”向購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式，向各類社會(huì)組織輸送穩(wěn)定的社會(huì)資源和資金，保證社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

第五，初步建立管理社會(huì)組織危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，避免誘發(fā)公共危機(jī)。社會(huì)組織在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些不良的行為，主要表現(xiàn)為：有的社會(huì)組織違反國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定，擅自設(shè)立項(xiàng)目、自定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用；有的社會(huì)組織將明令取消的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)收取費(fèi)用；有的社會(huì)組織在政府部門年檢、年審、發(fā)證、辦理各種手續(xù)時(shí)搭車收費(fèi)、強(qiáng)制收費(fèi)；有的社會(huì)組織借評(píng)比、達(dá)標(biāo)、表彰等活動(dòng)，隨意向參與企業(yè)或組織收取費(fèi)用；有的社團(tuán)不按照備案規(guī)定的會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取會(huì)費(fèi)或者只收取費(fèi)用不為會(huì)員服務(wù)；有的非法組織打著社會(huì)組織的旗號(hào)，并冒用社會(huì)知名人士的名義，公開斂財(cái)，在社會(huì)上造成負(fù)面影響。如果對(duì)社會(huì)組織放任不管，濫用結(jié)社自由，任其泛濫成災(zāi)，勢(shì)必嚴(yán)重削弱中國(guó)共產(chǎn)黨和政府權(quán)威，導(dǎo)致民族凝聚力喪失，社會(huì)陷入動(dòng)蕩，國(guó)家四分五裂。特別是一些反人類、反社會(huì)、涉黑的社會(huì)組織在地下運(yùn)行，尤其要建立嚴(yán)密的防范預(yù)警體系，堅(jiān)決打擊并遇阻這類組織勢(shì)力的膨脹，避免其危害公眾、社會(huì)及國(guó)家安全。為了確保對(duì)社會(huì)組織的有效管理，各地登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、公安、安全等有關(guān)部門密切配合，建立了聯(lián)系制度，及時(shí)溝通有關(guān)情況，有些省市還制訂了緊急突發(fā)事件處置方案。上海和青島初步建成了民間組織預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。上海市基本形成了覆蓋全市，縱向以登記管理機(jī)關(guān)為主、業(yè)務(wù)主管單位和有關(guān)部門協(xié)同配合、民間組織積極參與，集“預(yù)警、服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)”四位一體的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。在實(shí)施管理工作中，廣東等很多省市組織舉辦了執(zhí)法培訓(xùn)，頒發(fā)執(zhí)法證件，抽調(diào)骨干力量充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍。遼寧、甘肅在全省范圍內(nèi)組織開展了民間組織登記管理執(zhí)法檢查，進(jìn)一步提高了行政執(zhí)法工作水平@。這種預(yù)警網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建立，有可能將一些處于苗頭或潛伏的危機(jī)事件，提前發(fā)現(xiàn)并盡快予以化解；避免政府對(duì)社會(huì)組織的管理執(zhí)法行為反而成為公共危機(jī)的導(dǎo)火索。

（二）推動(dòng)政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展的若干經(jīng)驗(yàn)

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)政社分開，不斷開辟政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展的新領(lǐng)域。政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展是隨著政府職能轉(zhuǎn)變而提上改革日程的。政府與體制內(nèi)的社會(huì)組織之間行政性的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系已經(jīng)越來越不合時(shí)宜，并帶來一系列社會(huì)問題和管制危機(jī)。政社分開改革就是要逐漸破除政府與社會(huì)組織（包括體制內(nèi)的與民間自發(fā)的）行政性或準(zhǔn)行政性領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫黻P(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能為政社分開改革提供了可能性，也為中國(guó)社會(huì)組織的能力建設(shè)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)展帶來了機(jī)遇。僅僅作為轉(zhuǎn)變政府行為方式的公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，就為社會(huì)組織以及政府與社會(huì)組織的合法、友好關(guān)系發(fā)展提供了社會(huì)空間和資源。

第二，更新政府管理社會(huì)組織的觀念，培育互信并初步形成合作共治的意識(shí)。政府及其職能逐漸改變了以往對(duì)社會(huì)組織“高門檻、寬監(jiān)管”的控制性管理觀念，轉(zhuǎn)向“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的發(fā)展性治理理念。政府部門轉(zhuǎn)向培育扶持、依法管理、支持引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)，不斷深化與社會(huì)組織合作共治的實(shí)踐意識(shí)。同時(shí)，政府部門逐漸打破登記部門與業(yè)務(wù)主管部門管理社會(huì)組織的觀念，而明確應(yīng)該是整個(gè)政府及其所有的職能部門都要履行管理社會(huì)組織的職責(zé)，也就是說，社會(huì)組織管理不是“雙重管理”，而是需要“多方管理”，甚至包括社會(huì)組織自身及公共輿論的監(jiān)督與管理。政府及其各職能部門都在開展與社會(huì)組織合作治理的改革探索。

第三，積極推動(dòng)政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)驗(yàn)。按照中央關(guān)于建立“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會(huì)組織管理體制要求，民政部和各級(jí)地方政府積極拓寬社會(huì)組織直接登記范圍，不斷突破“雙重登記管理”的體制。在發(fā)展與社會(huì)組織之間合作關(guān)系的過程中，政府部門探索了公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，并進(jìn)一步使政府購(gòu)買服務(wù)經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化；浦東、深圳等地方政府還設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金，建立社會(huì)組織孵化基地，完善公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的資助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。這些開創(chuàng)性的舉措對(duì)推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展，及其與政府之間關(guān)系發(fā)展都發(fā)揮了積極作用。

第四，漸進(jìn)開放社會(huì)組織管理，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管體制建設(shè)。中國(guó)政府接納社會(huì)組織是一個(gè)逐步開放的過程，對(duì)國(guó)內(nèi)的民間社會(huì)組織、海外的社會(huì)組織和國(guó)際性的非政府組織，中國(guó)政府都是逐漸放開的。這對(duì)保證中國(guó)政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、抵制敵對(duì)勢(shì)力入侵是正確的選擇。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，這種漸進(jìn)開放策略有必要進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)組織力量不斷增長(zhǎng)、民眾主體意識(shí)增強(qiáng)的實(shí)踐要求。同時(shí)為了強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，民政部門推動(dòng)對(duì)公益慈善、社會(huì)福利、社會(huì)服務(wù)等類社會(huì)組織進(jìn)行一體化地登記管理和業(yè)務(wù)主管；對(duì)跨部門、跨行業(yè)的社會(huì)組織，與有關(guān)部門協(xié)商認(rèn)可后，可履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)還進(jìn)一步完善社會(huì)組織登記、社會(huì)信息公開、年度檢查等管理制度。

（三）推動(dòng)政府與社會(huì)組織友好合作關(guān)系發(fā)展的對(duì)策

第一，深化政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)政社分開改革，為政府與社會(huì)組織關(guān)系發(fā)展騰挪更大的社會(huì)空間，避免政府與社會(huì)力量之間的張力膨脹。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政社分開，明確政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則，即“合理評(píng)估，應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，政府各職能部門要將公民、法人和其他組織能夠自主解決，市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)，社會(huì)組織能夠通過自律管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去。以政府職能部門具備的權(quán)限為依據(jù)，以社會(huì)組織具備承接能力為前提，政府各職能部門要有重點(diǎn)、分步驟地將以下職能通過授權(quán)、委托等適當(dāng)方式，將行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會(huì)事務(wù)管理與公益服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)與市場(chǎng)監(jiān)督職能等轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。進(jìn)一步推動(dòng)政社分工改革，從法律和制度規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與黨政機(jī)關(guān)在辦公、人、財(cái)、物方面的脫鉤，保障社會(huì)組織的民間性、開放性與自主性。政府部門不直接干預(yù)社會(huì)組織業(yè)務(wù)活動(dòng)，保證社會(huì)組織開展活動(dòng)的自主性和能動(dòng)性。

第二，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知觀念，發(fā)揮社會(huì)組織的正效應(yīng)和能動(dòng)創(chuàng)造性，真正推動(dòng)政府與社會(huì)組織關(guān)系的平等發(fā)展。當(dāng)前，政府與社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知已經(jīng)發(fā)生較為明顯的轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織已經(jīng)逐漸從政府管制的對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣?huì)管理的助手?！坝嘘P(guān)部門要轉(zhuǎn)變觀念，努力成為社會(huì)公益和社會(huì)慈善發(fā)展的助推者，而不是障礙。規(guī)范社會(huì)公益組織發(fā)展，重在監(jiān)管，而不是把‘人擋在門外。”在行業(yè)管理、社會(huì)公益事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面，社會(huì)組織發(fā)揮日益重要的作用，政府及其職能部門也開始接受與社會(huì)組織合作治理的觀念和舉措，并通過公共服務(wù)購(gòu)買的方式和其他各種政策支持、鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)管理。但是，迄今為止，社會(huì)公眾和政府對(duì)社會(huì)組織所發(fā)揮的正效應(yīng)（維護(hù)人的自由、推進(jìn)民主化發(fā)展）的認(rèn)識(shí)并不夠，沒有認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織除了承接政府轉(zhuǎn)移的一些社會(huì)管理職能外，更重要的是它自主拓展社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)方式的基本功能。因此，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對(duì)社會(huì)組織的觀念認(rèn)知，政府和社會(huì)公眾要有意識(shí)地確立社會(huì)組織不僅是政府的助手，更是社會(huì)與公民個(gè)體的衛(wèi)護(hù)者。但這不是將社會(huì)組織推向政府的對(duì)立面，而是要發(fā)揮社會(huì)組織的正面社會(huì)政治效應(yīng)及其社會(huì)創(chuàng)造功能。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織是社會(huì)創(chuàng)新和社會(huì)管理創(chuàng)新的重要支撐，也是鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重要力量。在中國(guó)的政治場(chǎng)域中，黨、政府和民眾要逐漸形成政府與社會(huì)組織都是黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持力量，是黨推動(dòng)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)管理的兩只手。因此，政府要以更加開放的戰(zhàn)略視野來發(fā)展與社會(huì)組織的平等合作關(guān)系。

第三，加快社會(huì)組織管理立法建設(shè)，保障公民的自由結(jié)社權(quán)，規(guī)范政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管行為。當(dāng)前的社會(huì)組織管理法規(guī)都屬于行政性立法，這與黨和政府推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)管理的要求以及社會(huì)組織不斷生長(zhǎng)壯大的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。特別是中央各部委管理其主管的社會(huì)組織規(guī)章，使社會(huì)組織局狹于部門管理，造成社會(huì)組織登記管理與監(jiān)管協(xié)調(diào)難，導(dǎo)致大量現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的民間社會(huì)組織“登記無門、監(jiān)管不力”的局面。國(guó)家應(yīng)該從保障公民自由結(jié)社權(quán)的主旨出發(fā)，盡快制定“民間非營(yíng)利組織法”、“社會(huì)組織免稅條例”等法律法規(guī)，簡(jiǎn)化創(chuàng)辦社會(huì)組織的程序和要求，逐漸將“登記管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒腹芾怼斌w制；在具體立法條文上對(duì)注冊(cè)資金門檻、辦公場(chǎng)所面積、工作人員人數(shù)等不必做硬性的規(guī)定，以適應(yīng)社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)化、便利化運(yùn)作的需要。同時(shí)，通過立法規(guī)范政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管，一方面要使民間社會(huì)組織從設(shè)立、運(yùn)作到注銷的所有活動(dòng)和整個(gè)過程始終處在統(tǒng)一、體系完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法規(guī)體系之內(nèi)，從根本上堵塞民間社會(huì)組織運(yùn)作無法可依的漏洞；另一方面防止政府與社會(huì)組織合謀將部門利益、個(gè)別利益包裝成所謂的公共利益、國(guó)家利益，從法律上監(jiān)控社會(huì)組織可能帶來的損害公共利益、貶損政府權(quán)威的負(fù)面效應(yīng)。

第四，借鑒成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑒?chuàng)建開放性、可持續(xù)的中國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系新模式。美國(guó)基于公共服務(wù)購(gòu)買的“第三方政府”模式，已經(jīng)在中國(guó)逐步適用，并取得了明顯的成效。1996年首創(chuàng)于英國(guó)的協(xié)定治理（Compact Governance）理論與模式經(jīng)過十多年的實(shí)踐，已經(jīng)在英國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織管理與社區(qū)治理領(lǐng)域取得了良好的效果，相對(duì)于政府民營(yíng)化（特別是市場(chǎng)化取向的民營(yíng)化）改革在新西蘭、加拿大以及美國(guó)部分州的改革式微甚至失敗，協(xié)定治理反而在歐洲、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國(guó)逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)社會(huì)組織管理與社區(qū)治理領(lǐng)域的主導(dǎo)改革方法。協(xié)定治理已經(jīng)形成了政府將部分社會(huì)管理職能向第三部門轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)政府與第三部門共同治理的成熟模式。協(xié)定治理不僅能增進(jìn)政府與第三部門的互益發(fā)展，規(guī)范、調(diào)節(jié)第三部門的社會(huì)治理行為，而且能保護(hù)第三部門的自主性不受政府的任意干預(yù)，從而推動(dòng)和諧的共同治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在現(xiàn)階段中國(guó)還缺乏協(xié)定治理的觀念意識(shí)、社會(huì)組織基礎(chǔ)和政治氛圍。其實(shí)，在中國(guó)未來的協(xié)定治理結(jié)構(gòu)中，可以比較好地反映中國(guó)政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力場(chǎng)域，形成政府或基層自治組織與社會(huì)組織簽訂合作治理的協(xié)定，而黨委部門作為該協(xié)定的第三方監(jiān)督。當(dāng)然，這種協(xié)定的協(xié)商、簽訂過程應(yīng)該是開放性的，允許社會(huì)組織之間的平等競(jìng)爭(zhēng)。

在當(dāng)下及未來的中國(guó)社會(huì)發(fā)展中，政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的解讀如果仍落入國(guó)家一市民社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的窠臼，則無法理解中國(guó)社會(huì)之歷史傳承與現(xiàn)實(shí)發(fā)展。在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家與社會(huì)二者關(guān)系的具體對(duì)象化是政府與社會(huì)組織。政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系不僅關(guān)乎改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力，更關(guān)乎中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。評(píng)價(jià)政府與社會(huì)組織之間關(guān)系及其社會(huì)政治效應(yīng)必須從認(rèn)識(shí)理論模式上進(jìn)行更新。本文以場(chǎng)域理論為參照，提出了中國(guó)政府與社會(huì)組織間權(quán)力場(chǎng)域的分析結(jié)構(gòu)模式的設(shè)想，并闡釋政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生的正負(fù)社會(huì)政治效應(yīng)，即繼續(xù)維持和擴(kuò)展人的自由，增強(qiáng)社會(huì)的活力；推動(dòng)國(guó)家的重建和民主化；破壞政府的公共政策效能和社會(huì)整合能力，貶損政府權(quán)威。當(dāng)前，政府與社會(huì)組織之間關(guān)系發(fā)展面臨著政府對(duì)社會(huì)組織的管理風(fēng)險(xiǎn)、政府與社會(huì)組織之間的互信危機(jī)以及社會(huì)組織發(fā)展的生存困境，這些問題的存在不是短期內(nèi)能解決的，但又是不能也無法回避的。因此，黨和政府提出創(chuàng)新社會(huì)管理這一基本戰(zhàn)略，并取得了一些較明顯的成果。這證明在中國(guó)政府與社會(huì)組織間權(quán)力場(chǎng)域中，以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的各種政治權(quán)力主體和社會(huì)權(quán)力主體之間，是有可能形成建設(shè)性的對(duì)話機(jī)制和利益權(quán)衡機(jī)制，這可能有益于促進(jìn)中國(guó)良性社會(huì)協(xié)商對(duì)話機(jī)制發(fā)展，并能極大地克服目前存在的政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的問題，優(yōu)化政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的健康和諧發(fā)展。

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]