王慧軍

摘要：我國行政管理體制改革雖取得了一定的成果，但并沒有完全突破原有困境的束縛并陷入了改革的“怪圈”，集中體現(xiàn)為行政管理體制改革過程中制度建設(shè)與文化建設(shè)失衡導(dǎo)致的后發(fā)劣勢(shì)。隨著我國行政管理體制改革的深化、轉(zhuǎn)型與發(fā)展，行政管理體制改革的方向?qū)⒅饾u向加強(qiáng)行政文化建設(shè)靠近，具有文化形態(tài)的行政價(jià)值與理念的提出，構(gòu)成了行政管理體制改革以行政文化建設(shè)作為深化與轉(zhuǎn)型的突破口。我國行政管理體制改革要想有所突破，必須實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型：既要重視行政文化建設(shè)，將其作為未來我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容和基本方向；又要重視行政制度建設(shè)與行政文化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以行政文化建設(shè)引導(dǎo)和規(guī)制行政制度建設(shè)。

關(guān)鍵詞：行政文化轉(zhuǎn)型；行政管理體制；行政文化建設(shè)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2015）02-0100-06

當(dāng)前，我國進(jìn)入社會(huì)總體轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政管理體制改革已經(jīng)走到了一個(gè)臨界點(diǎn)，要求行政文化在價(jià)值、觀念等認(rèn)知模式上必須對(duì)行政管理體制改革與制度創(chuàng)新做出回應(yīng)，這一回應(yīng)的結(jié)果就是開展行政文化建設(shè)研究。我國行政管理體制改革長期以來注重制度建設(shè)忽視行政文化發(fā)展的思路，致使行政文化建設(shè)沒有及時(shí)跟進(jìn)行政制度建設(shè)步伐，由此形成了行政管理體制改革深化與轉(zhuǎn)型的基本困局——行政文化建設(shè)無法滿足行政制度建設(shè)與發(fā)展對(duì)于行政系統(tǒng)內(nèi)部價(jià)值與理念的需求，導(dǎo)致制度建設(shè)的形式化與體制改革的怪圈。解決這一困境的關(guān)鍵在于從加強(qiáng)行政文化建設(shè)的角度來彌合行政制度建設(shè)的缺陷。

一、行政文化與行政文化轉(zhuǎn)型

關(guān)于行政文化的界定，主要包括兩種傾向：一是廣義的行政文化，包括對(duì)象和內(nèi)容上的廣義性。對(duì)象上的廣義行政文化，主要是將行政客體——社會(huì)大眾對(duì)政府行政的態(tài)度與認(rèn)知納入行政文化的范疇。其代表人物王滬寧認(rèn)為行政文化包含了人們對(duì)行政活動(dòng)的態(tài)度、信仰、情感和價(jià)值。內(nèi)容上的廣義行政文化，往往將行政文化劃分為行政物質(zhì)文化、行政制度文化、行政精神文化以及行政行為文化。如“行政文化是文化在行政管理中表現(xiàn)出來的一種獨(dú)特的文化樣式，是一定行政組織中行政員工集體創(chuàng)造并公認(rèn)的文化，是行政物質(zhì)文化、行政制度文化和行政精神文化的有機(jī)結(jié)合的整體”。其主要將制度、物質(zhì)等都納入文化的研究范疇。二是狹義的行政文化。它具有兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是專指心理結(jié)構(gòu)層面，即精神層面；二是專指政府與行政成員。如顏佳華等認(rèn)為行政文化是對(duì)行政主體精神生活的描述，表現(xiàn)為心理、觀念、思想體系三個(gè)層面。張金鑒認(rèn)為行政文化是指政府官吏和公務(wù)人員所應(yīng)該遵守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及其價(jià)值觀念。目前國內(nèi)行政學(xué)界大多贊同狹義層面的行政文化，將行政文化看作行政管理之魂。本文基于狹義層面的行政文化，認(rèn)為行政文化是指政府機(jī)關(guān)及其行政人員在管理國家政務(wù)與社會(huì)事務(wù)過程中所遵守的行為模式、道德原則、人群關(guān)系與價(jià)值觀念等，具體包括行政思想、行政作風(fēng)、行政理念、行政心理、行政習(xí)慣、行政道德、行政精神等內(nèi)容。

當(dāng)前，我國社會(huì)進(jìn)入總體轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)總體轉(zhuǎn)型意味著我國社會(huì)將進(jìn)入一個(gè)現(xiàn)代價(jià)值與觀念不斷發(fā)展的時(shí)代，包括政府行政理念的轉(zhuǎn)型、行為規(guī)范的轉(zhuǎn)型、人的價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)型等。這為我國行政文化建設(shè)提供了一個(gè)絕好的歷史機(jī)遇期，各種文化觀念與價(jià)值將在這一時(shí)期突破路徑依賴，實(shí)現(xiàn)均衡斷裂，新的價(jià)值規(guī)范與體系將獲得充分成長的空間。轉(zhuǎn)型時(shí)期不僅為行政文化建設(shè)提供歷史機(jī)遇與時(shí)代條件，同時(shí)也提出了挑戰(zhàn)。轉(zhuǎn)型時(shí)期價(jià)值觀念的多元化、轉(zhuǎn)型改革的制度化以及文化轉(zhuǎn)型的盲目化都會(huì)在一定程度上影響著行政文化的形成與發(fā)育。

第一，價(jià)值觀念的多元化挑戰(zhàn)行政文化中政府行政理念。轉(zhuǎn)型社會(huì)在本質(zhì)上是一個(gè)開放的社會(huì)，任何價(jià)值觀念都可以進(jìn)入這個(gè)社會(huì)，并在生活實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為人們主流的意識(shí)形態(tài)與價(jià)值觀念。在這樣一個(gè)時(shí)代，人們的價(jià)值結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出臨時(shí)性、多變性與可塑性的特征。價(jià)值觀念的可塑性為行政文化建設(shè)提供了空間。然而，多變性與臨時(shí)性，對(duì)于一種具有價(jià)值規(guī)范與價(jià)值引導(dǎo)作用的主流行政理念來講，提出了現(xiàn)實(shí)性的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)包括四個(gè)方面：一是如何在行政人員多元價(jià)值選擇中樹立社會(huì)主義行政文化的價(jià)值理念，尤其是相對(duì)傳統(tǒng)行政文化中可以帶來直接物質(zhì)利益的腐敗文化，行政文化建設(shè)如何扭轉(zhuǎn)這種利益的自我導(dǎo)向；二是面對(duì)政府治理失誤與西方行政文化價(jià)值的沖擊，如何在行政人員與社會(huì)內(nèi)部樹立社會(huì)主義行政文化的價(jià)值優(yōu)越性；三是如何在某種程度的政府行為失范背景下樹立社會(huì)主義行政文化的主流行政價(jià)值規(guī)范的地位；四是如何在社會(huì)價(jià)值選擇自主性的基礎(chǔ)上，將行政文化內(nèi)化為全社會(huì)共同認(rèn)可的政府行政理念?？梢哉f，行政文化建設(shè)不是簡(jiǎn)單的建構(gòu)一套行政價(jià)值規(guī)范體系，其核心在于如何將這種價(jià)值規(guī)范體系內(nèi)化到政府行政的全過程，成為價(jià)值多元化背景下社會(huì)普遍認(rèn)可、接受并確定政府積極實(shí)踐的現(xiàn)代政府理念。

第二，文化轉(zhuǎn)型的盲目化導(dǎo)致行政文化缺乏實(shí)質(zhì)性創(chuàng)新。在行政文化轉(zhuǎn)型建設(shè)過程中，地方政府不僅要堅(jiān)持行政制度創(chuàng)新的基本思路，還要從文化建設(shè)本身的特質(zhì)出發(fā)，從本地的實(shí)際情況出發(fā)，從繼承傳統(tǒng)的優(yōu)秀行政文化出發(fā)，而不能盲目跟風(fēng)、盲目否定、盲目創(chuàng)新。社會(huì)轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上要求文化轉(zhuǎn)型，反映到政府行政系統(tǒng)，即要求政府制度轉(zhuǎn)型與文化轉(zhuǎn)型有效結(jié)合。然而，事實(shí)上，一方面，我國政府尤其是地方政府改革往往都以制度創(chuàng)新為核心突破口的；另一方面，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的整體背景下地方政府創(chuàng)新往往具有盲目性，具體表現(xiàn)為盲目跟風(fēng)、盲目否定以及盲目實(shí)踐。建設(shè)行政文化，本身就是一種政府主動(dòng)的文化創(chuàng)新過程。作為一種文化創(chuàng)新過程，行政文化建設(shè)不同于制度建設(shè)，它是一種內(nèi)涵式的改革思路，其成果檢驗(yàn)不是解決問題，而是這種行政文化價(jià)值觀念成為一種群體普遍認(rèn)可的價(jià)值觀念，要求是質(zhì)的改變。因此，行政文化建設(shè)必須有一套完整的體現(xiàn)這一行政文化價(jià)值觀念的制度體系及其制度行為予以支撐。同時(shí)，它作為一種價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)長期的過程，不是短期創(chuàng)新所能做到的，不能簡(jiǎn)單地盲目冒進(jìn)。

第三，改革過度制度化導(dǎo)致忽略行政文化建設(shè)。社會(huì)轉(zhuǎn)型階段各種社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，政府必須面對(duì)隨時(shí)出現(xiàn)的各種臨時(shí)問題，其現(xiàn)有的行政管理體制已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)多樣復(fù)雜的社會(huì)問題，政府改革勢(shì)在必行。而如何改革主要集中于體制與制度上的創(chuàng)新，政府改革呈現(xiàn)出制度中心主義的趨勢(shì)，這種制度中心主義的改革范式導(dǎo)致在轉(zhuǎn)型時(shí)期對(duì)行政文化建設(shè)的忽視。制度化當(dāng)然是實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型的重要方式，但是對(duì)于制度創(chuàng)新的過分依賴往往導(dǎo)致對(duì)于文化、價(jià)值、道德等軟實(shí)力的忽視。從某種意義上說，制度化只是解決臨時(shí)性問題或者階段性問題的方式，解決長期性與時(shí)代性的問題離不開社會(huì)文化的培育與塑造。轉(zhuǎn)型改革的制度化路徑，對(duì)我國行政文化建設(shè)設(shè)置了一種改革理念上的障礙，就是認(rèn)為行政制度的實(shí)踐過程必然會(huì)在社會(huì)內(nèi)部自我發(fā)育出與此相適應(yīng)的行政文化。實(shí)則不然，缺少價(jià)值指導(dǎo)的行政文化發(fā)育，只是盲目和零散的，甚至可能是西方資本主義意識(shí)形態(tài)的。我國政府行政改革不能僅僅將目光集中于公共政策上，要拓寬改革的視野，在加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)積極開展行政文化建設(shè)，建構(gòu)具有中國特色的社會(huì)主義行政文化。實(shí)現(xiàn)行政文化與行政制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，做到內(nèi)涵式改革與框架式改革的完美結(jié)合。endprint

二、深化我國行政管理體制改革必須加強(qiáng)行政文化建設(shè)

改革開放以來，我國行政管理體制歷經(jīng)數(shù)次改革，雖然在一定程度上提升了我國行政管理的技術(shù)水平，完善了我國行政管理的科學(xué)體系。但是，行政管理體制改革并沒有完全突破原有困境的束縛并陷入改革的“怪圈”，集中體現(xiàn)為行政管理體制改革過程中制度建設(shè)與文化建設(shè)失衡導(dǎo)致的后發(fā)劣勢(shì)。后發(fā)劣勢(shì)表現(xiàn)為制度中心主義導(dǎo)致的政治信仰與理念缺失，行政管理體制改革中表現(xiàn)出來的制度中心主義，導(dǎo)致行政管理體制改革缺少文化內(nèi)涵與價(jià)值引導(dǎo)，陷入形式主義、技術(shù)主義與官僚主義。隨著我國行政管理體制改革深化、轉(zhuǎn)型與發(fā)展，我國行政管理體制改革的方向?qū)⒅饾u向加強(qiáng)行政文化建設(shè)靠近，尤其是民主型政府、服務(wù)型政府、法治型政府、廉潔型政府、效能型政府、創(chuàng)新型政府等具有文化形態(tài)的行政價(jià)值與理念的提出，構(gòu)成了行政管理體制改革以行政文化建設(shè)作為深化與轉(zhuǎn)型的突破口，以此彌補(bǔ)行政制度建設(shè)不足。

（一）以行政文化建設(shè)破除官僚制的困境

20世紀(jì)以來的行政管理實(shí)踐證明，官僚制的科學(xué)化、技術(shù)化追求將行政管理帶入了困境。當(dāng)官僚制祛除“價(jià)值巫魅”和提出“非人格化”要求時(shí)，行政管理活動(dòng)喪失了行政人員信念的支持。20世紀(jì)后期掀起了反思和批判官僚制的思潮，提出了新的行政管理制度與理論。如新公共選擇學(xué)派提出的按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，引入“擬市場(chǎng)”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改造官僚制。然而這些新的制度和理論在實(shí)踐中并沒有達(dá)到令人滿意的效果，無法滿足社會(huì)發(fā)展的需要。行政管理的確進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，即從原來以科學(xué)化、技術(shù)化追求為特征的行政制度建構(gòu)模式，轉(zhuǎn)向以重構(gòu)行政價(jià)值、道德、精神等為核心的行政文化建設(shè)模式。20世紀(jì)80年代以來對(duì)行政文化的肯定和強(qiáng)調(diào)，正是這一轉(zhuǎn)型的體現(xiàn)?！靶姓到y(tǒng)不能全然不顧社會(huì)思想、情感、信仰、觀念、道德、習(xí)慣、宗教感情，如果這樣，行政系統(tǒng)便不會(huì)取得成效，其行政能力將會(huì)縮小。”正如F.德魯克所言“管理不僅是一種學(xué)問，還是一種文化，即有它自己的價(jià)值觀、信仰、工具和語言的一種文化”。行政文化被看成是現(xiàn)代行政管理之魂，成為優(yōu)化和改革行政管理的內(nèi)在要求與重要內(nèi)容。行政管理進(jìn)入了“文化制勝”的主題階段。從我國的實(shí)際情況看，行政管理中的權(quán)力濫用、官僚主義、腐敗問題“正是在致力于行政管理科學(xué)化和技術(shù)化的過程中出現(xiàn)的”。為了解決權(quán)力濫用和腐敗問題，政府制定很多的行政制度與規(guī)則，然而權(quán)力濫用和腐敗問題越來越嚴(yán)重。其根本原因在于行政人員缺少行政價(jià)值、道德、精神等文化層面的積極引導(dǎo)，缺乏公共精神。

我國行政管理體制改革之所以陷入反復(fù)的“怪圈”，關(guān)鍵就在于官僚制發(fā)展模式中對(duì)于制度技術(shù)主義的追求，忽視文化的需求。這種對(duì)于制度技術(shù)主義的過分追求，往往在問題的反復(fù)出現(xiàn)和無法解決中陷入制度創(chuàng)新的惡性循環(huán)，同時(shí)出現(xiàn)對(duì)我國政治文化與意識(shí)形態(tài)的消極甚至是否定態(tài)度。行政文化建設(shè)無法滿足行政制度建設(shè)對(duì)于價(jià)值、精神、道德等方面的文化需求，行政制度建設(shè)的形式主義普遍泛濫，這正是我國行政管理改革難以深化和發(fā)展的關(guān)鍵原因。我國行政管理體制改革要想有所突破，必須實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型。一要重視行政文化建設(shè)，并將行政文化建設(shè)作為未來我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容和基本方向。二要重視行政制度建設(shè)與行政文化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，以行政文化建設(shè)引導(dǎo)和規(guī)制行政制度建設(shè)?？梢哉f，能否超越官僚制困境，促進(jìn)我國行政管理體制改革的深化和發(fā)展，關(guān)鍵取決于行政文化建設(shè)能否受到重視，能否滿足行政制度建設(shè)對(duì)于行政文化建設(shè)的需求。

（二）以行政文化建設(shè)破解制度安排的局限

對(duì)于我國來說，現(xiàn)代化不是內(nèi)生，而是外部強(qiáng)行嵌入的。這就決定了我國沒有促進(jìn)現(xiàn)代化的現(xiàn)成的社會(huì)力量。在這種條件下，運(yùn)用國家強(qiáng)大的國家機(jī)器和政治資源的動(dòng)員能力，以剛性的方式推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程成為一種必然。這種剛性的方式就是國家建構(gòu)的方式。即通過國家建構(gòu)的方式，為現(xiàn)代化過程中經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型提供有效的制度資源供給。可以說，制度能夠?yàn)檗D(zhuǎn)型和發(fā)展“提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行動(dòng)邏輯”。我國行政管理體制改革正是遵循著這樣的邏輯，試圖通過剛性制度安排的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有序管理。然而行政制度安排并不能完全解決所有問題，因?yàn)樾姓贫茸罱K還是要通過行政人員對(duì)公共權(quán)力的操作和行使來實(shí)現(xiàn)。這就無法避免制度在行使過程中受到行政人員價(jià)值、信仰、態(tài)度等心理層面的影響。羅伯特·達(dá)爾在研究政府決策行為時(shí)，就明確提出了政府決策結(jié)果受到行政人員當(dāng)前價(jià)值觀、態(tài)度、期望和信息的影響以及受到他們?cè)缙诘膽B(tài)度、價(jià)值、意識(shí)形態(tài)、個(gè)性結(jié)構(gòu)等的影響。這說明行政文化影響著決策者的價(jià)值、心理素質(zhì)以及決策方式。在行政管理改革中，制度安排可以影響甚至一定程度上塑造行政文化，但是并不能決定行政文化。剛性的制度安排導(dǎo)致政府在管理過程中以制度和規(guī)則為中心、以權(quán)力強(qiáng)制為特征，導(dǎo)致政府與社會(huì)之間、干部與群眾之間關(guān)系的緊張。這種制度安排的方式著重強(qiáng)調(diào)外在制度與規(guī)則對(duì)于行政人員行為方式的約束，是一種被動(dòng)式的接受過程，它摒除內(nèi)在文化對(duì)于行政人員行為選擇與方式的影響。在這種制度安排下，作為行政人員是與他的崗位功能密切相聯(lián)的，崗位的功能就是他的功能，他不需要獨(dú)立的價(jià)值判斷和價(jià)值信念。

可以說，我國行政管理發(fā)展走的是一條制度與文化相對(duì)分離的道路，使得行政人員失去了價(jià)值判斷和道德信仰，成了“非人格化”的人，以權(quán)謀私的現(xiàn)象普遍發(fā)生。這種依靠政府推動(dòng)的剛性制度安排模式，在當(dāng)前行政管理體制改革中并不能構(gòu)成有效推進(jìn)深化行政管理體制改革的積極動(dòng)力。行政管理體制改革必須從這種單一的制度安排模式中走出來，正視并重視行政文化對(duì)于行政人員行為選擇的影響。通過行政文化建設(shè)，謀求行政管理體制改革的深化與轉(zhuǎn)型，以彌補(bǔ)行政制度安排中的缺陷和不足，共同推進(jìn)中國特色社會(huì)主義行政管理體制的建設(shè)。而新制度主義為我們進(jìn)行行政文化建設(shè)提供了很好的思路。新制度主義除了從正式制度角度研究制度對(duì)行政決策的影響以外，更加注重非正式制度——文化對(duì)于行政決策的影響，即強(qiáng)調(diào)道德、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值、符號(hào)等象征系統(tǒng)、認(rèn)知模式和道德模板等文化途徑對(duì)個(gè)體的行為選擇的影響。而社會(huì)學(xué)制度主義更加強(qiáng)調(diào)文化因素對(duì)于個(gè)體行為選擇的影響。它要求在研究公共行政困境時(shí)，不能緊緊停留于個(gè)體理性主義和組織工具主義的狹隘視域中，要在外部的文化環(huán)境與背景中尋找與社會(huì)適應(yīng)性不相符的制度困境。endprint

（三）加強(qiáng)行政文化建設(shè)消除行政內(nèi)卷化

行政管理體制改革中制度建設(shè)與文化建設(shè)的失衡是行政內(nèi)卷化形成的根本原因?！皟?nèi)卷化”就是指涉一種社會(huì)結(jié)構(gòu)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形態(tài)后便停滯不前進(jìn)而無法轉(zhuǎn)化為更高形態(tài)的現(xiàn)象。我國行政內(nèi)卷化具體表現(xiàn)為伴隨著行政文化建設(shè)的缺失與不足，行政制度建設(shè)資源的再投入并不能帶來行政管理向著更深的層次與更高的效益發(fā)展，進(jìn)而出現(xiàn)制度資源的投入越多行政管理體制的邊際效益就越低的現(xiàn)象。事實(shí)上，我國行政管理體制改革出現(xiàn)的反復(fù)“怪圈”，其本質(zhì)上就是行政內(nèi)卷化的表現(xiàn)。為了消除行政管理中的各種弊端，行政管理改革不斷地創(chuàng)新制度形式。然而由于缺少固有的行政文化的支撐，一個(gè)階段的行政制度建構(gòu)在經(jīng)歷一定的有效期后，不斷地被原有的文化系統(tǒng)所稀釋，于是又在原有的制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上再創(chuàng)立新的制度形式。由于缺少現(xiàn)代行政文化的有效支撐，行政管理體制改革不斷重復(fù)這種制度創(chuàng)新與再創(chuàng)新的反復(fù)運(yùn)動(dòng)，這是一種從文化受困到制度突圍再到文化受困的過程。然而現(xiàn)有的行政管理體制改革并沒有意識(shí)到現(xiàn)代行政文化如此重要的地位與作用，而是將這種不斷受困與突圍的過程看成是體制中制度本身的問題，我們不能否認(rèn)現(xiàn)有的行政管理體制存在著這樣與那樣的制度問題，而且制度建設(shè)將仍然是行政管理體制改革的重要內(nèi)容。但是，制度建設(shè)如果無法突破文化建設(shè)的困境，實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革思路的轉(zhuǎn)型，那么行政管理體制改革就不能從制度創(chuàng)新中獲得鮮活的生命力。伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)信仰、價(jià)值觀、意識(shí)形態(tài)等文化內(nèi)涵的需求，僅從制度上創(chuàng)新與建構(gòu)，最終將會(huì)導(dǎo)致行政管理在價(jià)值取向上混亂，并制約中國特色社會(huì)主義行政管理體制的建設(shè)與發(fā)展。所以，要想克服行政內(nèi)卷化的弊病，必須從文化的根源上尋求突破，將行政文化建設(shè)提升到與行政制度建設(shè)同樣的高度上來。只有重視行政文化建設(shè)，才能促進(jìn)行政管理在新的歷史時(shí)期朝著更加健康、科學(xué)的方向發(fā)展。這就是在新的時(shí)代背景下，以行政文化建設(shè)為突破口，通過深化行政管理體制改革來彌合行政制度建設(shè)的缺陷與不足。

三、社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政文化的結(jié)構(gòu)體系

在行政文化建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)中，行政作風(fēng)反映了行政人員的行為方式與習(xí)慣，行政道德反映了行政人員在行政過程中的道德品質(zhì)，行政精神反映了行政人員的精神面貌，它們共同構(gòu)成了行政文化建設(shè)的基本內(nèi)容與基本結(jié)構(gòu)。

（一）行政作風(fēng)建設(shè)

行政作風(fēng)集中反映了我國政府機(jī)關(guān)及其行政人員的工作方式與行為習(xí)慣，在行政實(shí)踐中對(duì)行政人員的具體要求為四方面。一是行政人員應(yīng)該時(shí)刻樹立一切從實(shí)際出發(fā)，理論聯(lián)系實(shí)際、解放思想，實(shí)事求是以及實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)實(shí)踐觀，并將其作為政府一切行政實(shí)踐的基本信條。二是行政人員應(yīng)該發(fā)揚(yáng)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)，在實(shí)際工作中踐行我們黨的群眾路線和群眾觀點(diǎn)，將維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為一切行政工作的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是行政人員應(yīng)該具有民主的行政作風(fēng)，自覺抵制官僚主義。它要求在建設(shè)社會(huì)主義民主政府理念的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)行政管理過程中群眾參與、對(duì)話、協(xié)商等多種形式的民主機(jī)制，逐漸形成政府機(jī)關(guān)民主的工作方式與習(xí)慣。四是行政人員應(yīng)該牢固樹立法治理念，實(shí)現(xiàn)依法行政，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。它要求我們黨在建設(shè)社會(huì)主義法治政府理念的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)法治型文化建設(shè)。

（二）行政道德建設(shè)

行政道德建設(shè)，主要指我國政府機(jī)關(guān)及其行政人員應(yīng)該具備的道德品質(zhì)，即行政文化主體應(yīng)該具備的行政道德。它是行政人員在社會(huì)主義行政管理活動(dòng)中的道德觀念與行為規(guī)范的總和，對(duì)行政人員的活動(dòng)與行為具有約束、教育、調(diào)節(jié)與激勵(lì)的功效。行政道德化是當(dāng)代公共行政研究與發(fā)展的重要方向，也是行政管理體制改革和建構(gòu)新型行政管理模式的重要突破口。行政道德建設(shè)應(yīng)該包括服務(wù)型行政文化、廉潔型行政文化、責(zé)任型行政文化以及德治型行政文化等。服務(wù)是現(xiàn)代政府最基本的道德要求，也是現(xiàn)代行政管理的根本性質(zhì)。在我國，建設(shè)服務(wù)型行政文化也是我們黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨在行政活動(dòng)中的具體體現(xiàn)。建設(shè)服務(wù)型行政文化的前提是按照服務(wù)型政府的機(jī)制要求，調(diào)整政府行為的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，其核心是以服務(wù)型的制度機(jī)制建設(shè)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變政府職能。廉潔型行政文化是我國行政人員最基本的道德準(zhǔn)則，是正確行使權(quán)力、履行職責(zé)的基礎(chǔ)。從目前的實(shí)踐過程看，我國廉潔型行政文化是在反腐倡廉建設(shè)以及廉潔型政府建設(shè)的過程中逐漸發(fā)育出來的，并在實(shí)踐過程中形成較為明確的主題與目標(biāo)。建設(shè)責(zé)任型行政文化，要求政府主動(dòng)擔(dān)負(fù)起建設(shè)現(xiàn)代行政管理的責(zé)任，努力避免政府缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象，同時(shí)要求廣大行政人員主動(dòng)承擔(dān)起為人民服務(wù)的責(zé)任，避免行政人員在具體工作中逃避責(zé)任、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。德治型行政文化主要指我國行政人員的人格魅力與道德修養(yǎng)在具體的行政管理過程中的運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)優(yōu)秀的個(gè)人思想道德品質(zhì)對(duì)行政行為的影響，其實(shí)質(zhì)是凸顯行政人員在行政活動(dòng)中的主體性與自主性。

（三）行政精神建設(shè)

行政精神建設(shè)主要是指我國政府機(jī)關(guān)及其行政人員在長期的行政活動(dòng)實(shí)踐中形成的積極進(jìn)取的心理狀態(tài)和奮發(fā)向上的精神面貌。它具有激發(fā)我國政府機(jī)關(guān)及其行政人員活力的作用，是我國社會(huì)主義行政管理能夠深化改革與發(fā)展的基本動(dòng)力。行政精神建設(shè)主要包括學(xué)習(xí)型行政文化、創(chuàng)新型行政文化、開放型行政文化以及效能型行政文化。學(xué)習(xí)型行政文化主要是指通過學(xué)習(xí)型政府建設(shè)，在我國政府內(nèi)部形成濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，從而不斷提高政府與行政人員的行政實(shí)踐能力。創(chuàng)新型行政文化主要是指在我國創(chuàng)新型政府的建設(shè)過程中，逐漸形成的以激發(fā)行政改革精神為核心的積極進(jìn)取的政府姿態(tài)。創(chuàng)新型行政文化是對(duì)學(xué)習(xí)型行政文化的發(fā)展與深化。開放型行政文化主要是指在我國社會(huì)主義行政管理實(shí)踐中，逐漸形成行政系統(tǒng)相對(duì)于國內(nèi)社會(huì)與國際社會(huì)的公開化與透明化姿態(tài)。開放型行政文化是現(xiàn)代政府建設(shè)的必然要求與基本特征，更是學(xué)習(xí)型行政文化與創(chuàng)新型行政文化得以形成的基本條件。效能型行政文化主要是指在我國政府內(nèi)部形成的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與變遷的高效、精干、有限與專業(yè)的行政管理方式及其價(jià)值取向。

[責(zé)任編輯：楊健]endprint