趙燕燕 陳錦波

摘 要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與制度對(duì)于發(fā)展環(huán)境民主，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。從我國(guó)的現(xiàn)行相關(guān)立法來(lái)看，該制度仍存在一些缺陷，如參與主體范圍窄、參與時(shí)間滯后、信息公開(kāi)制度不完善、參與形式規(guī)定不完善、公眾參與缺乏有效性問(wèn)題等，本文就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；缺陷

公眾參與是環(huán)保法中貫徹始終的基本原則，是指環(huán)境法通過(guò)各種法定的形式和途徑確立公眾在參與環(huán)境管理與保護(hù)中的資格，鼓勵(lì)公眾積極參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)，保護(hù)他們對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為依法進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)保法中公眾參與原則的重要體現(xiàn)，指在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)單位、環(huán)保主管部門、環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位與公眾、相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等相關(guān)群體，就項(xiàng)目產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行雙向交流的活動(dòng)。

我國(guó)公眾環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律依據(jù)主要包括2002年由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》）和2006年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的條文都比較抽象，僅規(guī)定了參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、參與時(shí)間以及參與形式，如論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)?！稌盒修k法》是我國(guó)環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件，它是對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的完善。其在公眾的范圍、信息公開(kāi)、公眾參與的形式、征求公眾意見(jiàn)的期限方面都作了詳細(xì)規(guī)定。但從《暫行辦法》通篇來(lái)看，主體均為環(huán)境保護(hù)行政主管部門和建設(shè)單位，并未將公眾作為享有參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)權(quán)利的主體來(lái)看待，公眾只是被動(dòng)地作為被選擇的對(duì)象。

總體而言，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與主要存在五方面的現(xiàn)實(shí)困境，現(xiàn)具體闡述如下。

一、公眾參與主體范圍狹窄

《暫行辦法》第十五條的規(guī)定，公眾參與的主體為受建設(shè)項(xiàng)目影響的公民、法人或者其他組織的代表。而建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往是被動(dòng)地選擇一些公民、法人或其他組織，更不會(huì)考慮參與者的文化水平、環(huán)境意識(shí)及其利益等相關(guān)因素，這樣就使得公眾參與流于形式，不會(huì)切實(shí)調(diào)動(dòng)公眾環(huán)保的積極性，甚至被損害到環(huán)境權(quán)益的公民都沒(méi)有意識(shí)到。實(shí)踐中更有建設(shè)單位做出虛假的公眾意見(jiàn)?？梢?jiàn)，沒(méi)有法律對(duì)公眾參與主體的強(qiáng)制性規(guī)定，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序不會(huì)有任何意義。

二、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)間滯后

根據(jù)《暫行辦法》第五條的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與的時(shí)間在建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中和環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批或重新審核環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的過(guò)程中。根據(jù)《暫行辦法》第三十三條的規(guī)定，專項(xiàng)規(guī)劃的公眾參與的時(shí)間是在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前。對(duì)實(shí)施項(xiàng)目起決定作用的建設(shè)單位從策劃到獲得審批，是有一個(gè)過(guò)程的，中間可能會(huì)付出很大的物力和精力，如果其因公眾參與的意見(jiàn)而未獲得審批，那么這無(wú)疑也是一筆重大損失。為節(jié)省社會(huì)、個(gè)人資源，將公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)間提前也是一個(gè)具有可操作性的途徑。

三、信息公開(kāi)制度不完善

信息公開(kāi)有助于公民行使參與權(quán)，提高公眾參與的質(zhì)量與效率。而實(shí)踐中公布的環(huán)境信息與公眾的理解和掌握程度有一定的距離，因?yàn)榄h(huán)境信息有其技術(shù)性特征，普通公民不能掌握到理想的程度，所以影響到公民參與的積極性及對(duì)環(huán)境保護(hù)的力度。而且信息公布在時(shí)間上還存在著滯后性，根據(jù)《暫行辦法》第八條的規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)公布。公眾接收信息的時(shí)間過(guò)于遲，有時(shí)甚至遲于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的時(shí)間，根本沒(méi)有機(jī)會(huì)看公開(kāi)的信息，建設(shè)單位已經(jīng)開(kāi)始施工。這樣的信息公開(kāi)無(wú)法保障公民的參與權(quán)，如此公民無(wú)法充分表達(dá)維護(hù)自己環(huán)境權(quán)益的意見(jiàn)。當(dāng)然實(shí)踐中更有建設(shè)單位不遵守法律的時(shí)間公布信息，而后找環(huán)境保護(hù)主管部門更改公布時(shí)間，顯然公布時(shí)間的滯后性成為了建設(shè)單位的一種非法依賴。

四、公眾參與形式規(guī)定不完善

《暫行辦法》第三章公眾參與的組織形式規(guī)定的公眾參與的組織形式有調(diào)查公眾意見(jiàn)和咨詢專家意見(jiàn)、座談會(huì)和論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。實(shí)踐中有的建設(shè)單位為貪圖便利或?yàn)槠渥陨砝?，做的公眾意?jiàn)調(diào)查表是虛假的，這樣就需要環(huán)境保護(hù)行政主管部門就調(diào)查表中的信息如通過(guò)利用參與人所留電話進(jìn)行回訪，以證實(shí)公正參與的有效性。另外，根據(jù)《暫行辦法》第二十四條的規(guī)定，決定是否采用聽(tīng)證會(huì)的形式的主體是建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，公眾只是處于被動(dòng)的角色，對(duì)于其維護(hù)自己的權(quán)益是十分不利的。如此，聽(tīng)證會(huì)的舉行頻率較低甚至再次流于形式，處于弱勢(shì)的公眾是無(wú)法與建設(shè)單位和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)相抗?fàn)幍?，所以，政府主管部門需要加強(qiáng)監(jiān)管，保證聽(tīng)證會(huì)的舉行及其正當(dāng)性，保障各方主體的權(quán)益。

五、公眾參與缺乏有效性

《暫行辦法》第十八條的規(guī)定中并沒(méi)有說(shuō)明公眾的主體性，其意見(jiàn)是否可取還是由建設(shè)單位和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)決定，而不是就其合理與否而定，而且政府主管部門也是在認(rèn)為有必要時(shí)，可以核實(shí)公眾意見(jiàn)，根本沒(méi)有任何的強(qiáng)制性，完全取決于其自覺(jué)性。更沒(méi)有評(píng)價(jià)者對(duì)公眾的意見(jiàn)反饋，也沒(méi)有提到將按照公眾意見(jiàn)修正環(huán)境影響報(bào)告，說(shuō)明我國(guó)公眾參與意見(jiàn)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，如此下去，公眾參與的結(jié)果也將是走過(guò)程，不能充分體現(xiàn)并利用其重要性。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中的一項(xiàng)重要制度，但是還存在一定缺陷需要完善，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)制度，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮更大作用。

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作者簡(jiǎn)介：

趙燕燕（1989～），女，山西陽(yáng)泉人，遼寧大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法律碩士（非法學(xué)）。

陳錦波（1989～），男，福建福州人，遼寧大學(xué)法學(xué)院2013級(jí)法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。