喬 麗

（福建師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108）

一、文獻(xiàn)綜述

股利分配是企業(yè)利潤分配的重要組成部分，國有企業(yè)理應(yīng)按照《公司法》的規(guī)定以其稅后利潤向全體股東分配股利。國有企業(yè)稅后利潤又稱國有企業(yè)紅利，上繳紅利的過程即是國有企業(yè)分配股利的過程。計劃經(jīng)濟(jì)時期，由于統(tǒng)收統(tǒng)支的經(jīng)濟(jì)體制，利潤全部上繳國家，不存在紅利分配問題。從1978年開始，為搞活國有企業(yè)，紅利分配先后經(jīng)歷了企業(yè)基金、利潤留成、兩步“利改稅”和承包經(jīng)營的探索期，直至1993年分稅制改革，形成了稅利分流、按股紅利分配、按資分利［1］的正確分配機(jī)制。鑒于多數(shù)國有企業(yè)面臨不同程度的虧損，作為過渡措施，1994年國家規(guī)定虧損性國有企業(yè)稅后利潤暫不上繳。此后13年里，國有企業(yè)持續(xù)享受稅后利潤留存的優(yōu)惠，故逐步擺脫了困境，1998年起利潤就呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，恢復(fù)“稅利分流”的條件已成熟。在社會各界的呼聲中，2007年我國陸續(xù)出臺《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）等文件，國有企業(yè)交稅不交利的歷史宣告終結(jié)，國有企業(yè)紅利開始分類上繳。

然而，當(dāng)前的紅利分配政策尚不完善，存在諸多缺陷。如何從國有企業(yè)出發(fā)制定科學(xué)合理的紅利分配政策，尚需進(jìn)一步研究。關(guān)于國有企業(yè)紅利分配比例的確定問題，賈康（2011）、王小魯（2011）等多數(shù)學(xué)者均認(rèn)為我國當(dāng)前國有企業(yè)紅利收繳比例偏低。關(guān)亮［2］（2006）和楊成炎（2007）主張應(yīng)分別股份制國有企業(yè)和國有獨資企業(yè)確定不同的紅利分配比例。張文魁（2007）提出應(yīng)根據(jù)發(fā)展階段及融資成本來確定紅利分配比例。潘占杰（2007）提出應(yīng)按行業(yè)、規(guī)模和盈利情況，根據(jù)投資回報率來確定紅利分配比例，而非固定劃線［3］。胡卓娟［4］（2008）認(rèn)為，國家股東決定紅利分配比例時應(yīng)根據(jù)增長潛力對企業(yè)進(jìn)行分類。汪平、李光貴［5］（2009）根據(jù)股利理論、資本成本理論和可持續(xù)增長理論構(gòu)建了可持續(xù)紅利分配比例估算模型。關(guān)于如何保證紅利足額上繳，張文魁（2007）指出應(yīng)參照上市公司建立嚴(yán)格的年度審計制度，由可靠的會計師事務(wù)所來審計。吳海明［6］（2007）設(shè)計了具有激勵約束功能的紅利上繳模式，將國有企業(yè)分為四類：公益性或需政策特別照顧的、正常贏利且無隱瞞真實利潤的、正常贏利但部分隱瞞利潤的、微利且不足以分配紅利或虧損性的，并視情況采取不同方案。陳少暉［7］（2010）也提出了類似構(gòu)想，分四類企業(yè)視情況返回紅利、取消返還或按優(yōu)先股股息上繳，欠交部分順延至下年。

以上學(xué)者的研究大多涉及國有企業(yè)紅利分配比例的確定問題，也有學(xué)者設(shè)計了激勵約束機(jī)制。這些學(xué)者的研究都對國有企業(yè)紅利分配問題提供了或多或少的指引，但都很少有學(xué)者結(jié)合國家產(chǎn)業(yè)布局分類研究國有企業(yè)紅利分配。本文在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，借鑒西方股利理論，就我國現(xiàn)行的國有企業(yè)紅利分配政策的缺陷進(jìn)行分析，并就改進(jìn)方案進(jìn)行初步探討。

二、西方股利理論及借鑒

國有企業(yè)是以國家為主要股東的特殊企業(yè)，具有盈利性和公共性的雙重目標(biāo)。國有企業(yè)上繳紅利即是向國家股東分配股利。因此，應(yīng)充分考慮國有企業(yè)的特殊性，并在此基礎(chǔ)上分析西方股利政策的特征和在我國的適用性，據(jù)此制定出適合我國國有企業(yè)的紅利分配政策。

西方股利理論經(jīng)歷了從經(jīng)典股利理論（MM股利無關(guān)論、“手中鳥”理論和稅差理論）到現(xiàn)代股利理論（自由現(xiàn)金流量理論、信號傳遞理論、代理理論和追隨者效應(yīng)理論等）的發(fā)展階段，并以此為依據(jù)形成了四大類型的股利政策（剩余股利政策，固定或穩(wěn)定增長股利政策，變動的股利政策，以及正常股利加額外股利政策）。其中，經(jīng)典股利理論都存在一定的局限性，或假設(shè)條件脫離現(xiàn)實，或分析過于片面；現(xiàn)代股利理論則給我國國有企業(yè)的紅利分配實踐提供了一定的指引。

現(xiàn)代股利理論以自由現(xiàn)金流量理論、信號傳遞理論和代理理論為主流。前兩個理論對于普通股份制公司的健康發(fā)展至關(guān)重要，但對于我國國有企業(yè)的影響卻不盡相同：自由現(xiàn)金理論認(rèn)為管理當(dāng)局應(yīng)將企業(yè)自由現(xiàn)金流量完全分派給所有者。但在我國，由于委托代理鏈條過長，代理成本很高；若放任國有企業(yè)優(yōu)先投資凈現(xiàn)值為正的項目，再以剩余的自由現(xiàn)金流作為紅利分配基礎(chǔ)，很容易造成管理層為了自身利益進(jìn)行低效投資的局面，從而可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。信號傳遞理論相信股利支付率會影響投資者的決策。但在我國，國有企業(yè)絕大多數(shù)是國家控股，國家股東作為最大的股東，不會因為股利或紅利偏低就從關(guān)系國計民生的行業(yè)撤資，也因此造成了我國國有企業(yè)的紅利分配困境。代理理論認(rèn)為支付股利可緩解股東和經(jīng)理層間的委托代理問題，降低代理成本［8］。代理成本問題是我國國有企業(yè)存在的重要問題。全民股東和國有企業(yè)經(jīng)理層的代理問題日益凸顯。以代理理論為指導(dǎo)來制定我國國有企業(yè)的紅利分配政策成為重要的改革方向。

為避免代理成本的增加和資源的極大浪費，可以上述分析為基礎(chǔ)，選擇“正常股利加額外股利政策”作為制定我國國有企業(yè)紅利分配政策的參照。此政策綜合了固定股利政策和變動股利政策的優(yōu)勢，是一種較為折衷的政策。這一政策的優(yōu)勢在于公司具有更大的財務(wù)靈活性；但如果因資金暫時不足需取消額外股利，則易使投資者認(rèn)為公司財務(wù)狀況惡化，帶來負(fù)面影響［8］。其缺陷對于普通股份制企業(yè)的影響較為明顯，但如果用于有政策支持的國有企業(yè)，尤其是控股及獨資性國有企業(yè)，由于不必?fù)?dān)心因不支付固定紅利而造成股東“用腳投票”，不但可以形成固定股利的硬約束，還可以根據(jù)宏觀政策靈活調(diào)整額外紅利，有利于對管理層起到約束作用。

三、當(dāng)前我國國有企業(yè)的紅利分配政策及其缺陷

（一）當(dāng)前我國國有企業(yè)的紅利分配政策

我國的國有企業(yè)主要可分為股份制國有企業(yè)和國有獨資企業(yè)兩大類型。從2007年實行《暫行辦法》開始，財政部對于國有控股、參股企業(yè)的紅利分配政策都未出現(xiàn)重大變化，要求此類企業(yè)應(yīng)付國有投資者的股利、股息，按照股東會或者股東大會決議通過的利潤分配方案執(zhí)行，依法分配年度凈利潤。當(dāng)年不予分配的，應(yīng)當(dāng)說明暫不分配的理由和依據(jù)，并出具股東會或者股東大會的決議［9］。

對于國有獨資企業(yè)而言，時至2015年5月，其紅利分配政策（包括紅利分配比例即凈利潤上繳比例和紅利分配范圍）經(jīng)歷了2007年、2011年、2012年、2013年、2014年次五調(diào)整（如表1所示）。從表1可以看出，從2007年到2011年，紅利分配政策所規(guī)范的企業(yè)范圍迅速擴(kuò)大，比例亦有所提高；但與2011年相比，2012年的紅利分配政策并無明顯變化，僅第三類企業(yè)范圍稍有擴(kuò)大。2013年和2014年兩年的紅利分配政策則將煙草企業(yè)作為重點單獨分類，并將紅利分配比例整體提升，升幅均為5%。總體來看，針對國有企業(yè)的紅利分配政策以2012年為分界點，2012年之前，政策重心在于擴(kuò)大紅利分配的企業(yè)范圍；2012年之后，參與紅利分配的企業(yè)范圍再無重大變化，政策重心轉(zhuǎn)向紅利分配比例的提升。經(jīng)過政策調(diào)整，企業(yè)分類逐步細(xì)化，參與紅利分配的國有企業(yè)逐年增多，紅利分配比例逐年上升，呈現(xiàn)良好態(tài)勢。然而，上述紅利分配政策的制定缺乏相對科學(xué)的依據(jù)，存在一定程度的主觀性，缺陷日益凸顯。

表1 國有企業(yè)紅利分配政策變化表

（二）當(dāng)前國有企業(yè)紅利分配政策的缺陷

我國國有企業(yè)的紅利分配制度幾經(jīng)修正，有所完善，但由于政策慣性和既得利益者抵觸情緒的存在，現(xiàn)行政策無法得到有效落實，存在以下缺陷：

1.紅利分配比例偏低，損害效率與公平

（1）國有獨資企業(yè)。目前我國國有獨資企業(yè)的紅利分配比例由政策規(guī)定（如表1所示）。時至2014年，政策規(guī)定的最高上繳比例已提升至25%，然而，實際上繳情況卻不容樂觀。根據(jù)財政部網(wǎng)站資產(chǎn)管理司的數(shù)據(jù)，2014年1～12月中央企業(yè)累計實現(xiàn)利潤總額24 765.4億元，則相應(yīng)的凈利潤應(yīng)為18 574.05億元。同時，財政部網(wǎng)站預(yù)算司的數(shù)據(jù)顯示，2014年中央國有資本經(jīng)營收入預(yù)算數(shù)為1 578.03億元，其中：利潤收入1 414.9億元，股利、股息收入1.1億元，則2014全年預(yù)計可從中央企業(yè)獲得的紅利總額應(yīng)為1416億元。暫不計預(yù)算收入與決算收入的差異（2014年決算數(shù)據(jù)尚未公布），即使預(yù)算收入能全額實現(xiàn)，2014全年中央企業(yè)的平均紅利上繳率（即擬上繳紅利與凈利潤的比值）約為7.62%。由于中央企業(yè)絕大多數(shù)具有資源壟斷特性，按照《通知》的規(guī)定計算，平均紅利上繳比率理應(yīng)在20%以上，7.62%的平均上繳率明顯處于較低水平。中央企業(yè)尚且如此，地方性國有企業(yè)的上繳情況可想而知。事實上，即使足額上繳，與國際水平相比，我國現(xiàn)行的最高征繳比例（25%）依然偏低。早在2005年，世界銀行報告指出，美、英、德、法等國公共事業(yè)公司的平均紅利分配率高達(dá)40%～46%。陳少暉（2010）亦指出，歐美國家的紅利分配比例普遍保持在42%～65%的較高水平。賈康（2011）又提到，國際上國有資本上繳盈利的比例普遍高于30%～40%，英國盈利較好的企業(yè)甚至達(dá)到70%～80%。毋庸置疑，按照現(xiàn)行政策，即使是上繳紅利相對較高的資源性和壟斷性國有企業(yè)，其20%～25%的比例與國際水平相比仍有較大差距。

（2）國有控股企業(yè)。在我國的國有企業(yè)紅利分配實踐中，國有控股企業(yè)的紅利分配也并不樂觀。陳少暉、朱珍的研究表明，我國鋼鐵等行業(yè)國有上市公司極少對股東分配利潤，或只是象征性紅利分配，且股息率極低［10］；對于國資委間接持股的公司，還存在國有集團(tuán)公司截留全部或部分股利供內(nèi)部支配的情況。

綜上可知，目前我國國有企業(yè)的總體紅利分配情況不容樂觀，分配比例明顯偏低，與良好的盈利狀況極不匹配，造成巨額利潤滯留在國有企業(yè)內(nèi)部。這樣的分配格局一方面加劇了國有企業(yè)的壟斷，導(dǎo)致了國有企業(yè)的低效投資，在造成極大的資源浪費的同時致使社會凈福利受損；另一方面構(gòu)成了國有企業(yè)高管及職工的高薪來源，加劇了貧富分化，并導(dǎo)致了國有股和非國有股分配的不公平。

2.紅利分配范圍偏窄，未覆蓋全部國有企業(yè)

根據(jù)財政部網(wǎng)站的有關(guān)說明，歷年納入國資預(yù)算范圍的中央一級企業(yè)數(shù)量如表2所示（黑體數(shù)字部分表示與上年相比新增的企業(yè)）。

表2 歷年納入國資預(yù)算范圍的中央一級企業(yè)分布表 單位：戶

納入國資范圍的企業(yè)即是實施國有企業(yè)紅利分配的企業(yè)。從表2可以看出，2010年以前，實踐國有企業(yè)紅利分配的集團(tuán)僅限于國有資產(chǎn)管理委員會管理的企業(yè)、中國煙草總公司和中國郵政集團(tuán)；2011年起，教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部等部委所屬的約652戶國有企業(yè)被新增到紅利上繳的范圍中；2012年，紅利分配范圍繼續(xù)擴(kuò)大，涵蓋了包括國資委等部委所屬的301戶一級國有企業(yè)，重點是中央文化企業(yè)；2013起，預(yù)算范圍沒有太大變動，但一級企業(yè)總數(shù)有所減少，至2014年預(yù)算時，國資預(yù)算范圍內(nèi)的一級企業(yè)總數(shù)已降至與2011年相當(dāng)?shù)乃剑?015年，教育部所屬企業(yè)有了較大幅度的增長，呈現(xiàn)出教育部門國有上繳紅利的曙光，但其他部門并無太大變化。

根據(jù)可查明的公開數(shù)據(jù)，到2014年5月為止，中央各部門所屬企業(yè)已多達(dá)8 288戶［10］；與此相比，雖然上繳利潤的央企數(shù)量有增加的趨勢，但所占比例僅1／8，還有大量的中央國有企業(yè)沒有將其稅后紅利分給全民股東。尤其是利潤豐厚的金融類國有企業(yè)，至今未被列入上繳紅利的名單。中央企業(yè)的稅后利潤征繳情況尚且如此，地方性國有企業(yè)可想而知。目前，我國金融性企業(yè)尤其是國有企業(yè)的競爭能力已經(jīng)有了很大提高，理應(yīng)向其收取紅利返惠于民，并逐步實現(xiàn)全部國有企業(yè)的紅利分配。事實上，已有文件將此問題作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點進(jìn)行規(guī)范，但一直未見成效。稅后利潤征繳制度有待進(jìn)一步完善和落實。

四、國有企業(yè)紅利分配政策設(shè)計思路

鑒于上述紅利分配比例低、范圍窄及由其引發(fā)投資效率低下等現(xiàn)實問題，支付盈余、提高紅利支付率已成為政策設(shè)計的重點。筆者認(rèn)為，在制定紅利分配政策時，應(yīng)具體到每一行業(yè)每一國有企業(yè)，根據(jù)各企業(yè)的規(guī)模、盈利能力、現(xiàn)金狀況、治理結(jié)構(gòu)的不同，分階段、分行業(yè)、分類型，差別對待，而非一刀切上繳。合理的紅利分配政策應(yīng)在保證全民股東權(quán)益的同時保障各行業(yè)國有企業(yè)的長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展［11］。

目前，我國國有企業(yè)大致分為兩類：一類是股份制國有企業(yè)，這類國有企業(yè)一般涉足競爭性領(lǐng)域；另一類是國有獨資企業(yè)，這類國有企業(yè)一般涉及自然壟斷行業(yè)和行政壟斷性企業(yè)。競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)應(yīng)分別參股和控股兩種情況來處理：對于國家參股的企業(yè)，其紅利分配方案應(yīng)由公司股東大會決議，各股東無論性質(zhì)如何一律同股同權(quán)，政府無權(quán)干涉，若該公司不能滿足投資報酬率，股東可用腳投票，撤資轉(zhuǎn)投其他績效更高的企業(yè)；對于國家控股的企業(yè)，紅利分配政策應(yīng)由政府約束，分別各企業(yè)的不同經(jīng)營環(huán)境制定合理的紅利上繳政策。壟斷性國有企業(yè)缺少競爭對手，享有壟斷利潤和資源收益，應(yīng)由政府嚴(yán)格約束：自然壟斷性國有企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格價格管制，如按照邊際成本定價，虧損部分由政府補(bǔ)貼，從而消除壟斷利潤，使之不存在稅后利潤上繳問題；行政壟斷性國有企業(yè)由于享受政府特權(quán)、收入穩(wěn)定，理應(yīng)最大限度強(qiáng)化紅利分配。

長遠(yuǎn)看來，政府應(yīng)逐漸從競爭性領(lǐng)域撤資，至少從控股減持為參股狀態(tài)，實現(xiàn)“政企分離”，以減少對民營資本的擠兌，增強(qiáng)民營企業(yè)的活力，提高資金的利用效率。屆時，股份制國有企業(yè)的紅利分配政策應(yīng)全部由市場化的企業(yè)通過股東大會來決議，“用腳投票”等市場化機(jī)制自然會優(yōu)化資源配置。國有獨資企業(yè)則應(yīng)強(qiáng)化“股權(quán)資本投資者理應(yīng)獲取投資報酬”的意識，克服政策慣性，保證全民股東的應(yīng)有權(quán)益。

具體而言，關(guān)于改進(jìn)現(xiàn)有紅利分配政策的設(shè)計，初步構(gòu)想如下：

（一）股份制國有企業(yè)：基于行業(yè)資本成本的固定股息＋基于企業(yè)實際的額外紅利

對于股份制國有企業(yè)，國家股跟普通股處于平等地位，同樣享有獲得投資報酬的權(quán)利。無論是內(nèi)部留存的資金，還是通過債權(quán)人、股東籌集的資金，都存在資金成本。內(nèi)部融資的問題，同時也是紅利分配的問題，高內(nèi)源融資意味著低紅利分配。國有參股企業(yè)的紅利分配政策由股東大會決議確定，無需政府干涉；對于國有控股企業(yè)，為了防止經(jīng)理人盲目投資導(dǎo)致資本運營效率低下，政府在設(shè)計紅利分配政策時必須與資本運營效率結(jié)合在一起，同時體現(xiàn)出不同行業(yè)、不同規(guī)模國有企業(yè)的不同盈利能力。

基于以上分析，目前政府在設(shè)計國有控股企業(yè)的紅利分配政策時，可以參照前述“正常股利加額外股利政策”的思路：包括政府在內(nèi)的全體股東首先要按固定的收益率取得投入資本的股息，然后視情況參與剩余利潤的紅利分配。依此思路，上繳國庫的國有企業(yè)紅利可按以下公式計算：國有資本收益＝固定股息＋額外紅利＝國有資本占用量×固定股息率＋額外紅利［12］。其中，固定股息率根據(jù)不同行業(yè)的經(jīng)營狀況及資本成本（方法見圖1）來確定；對于處于劣勢的競爭性國有企業(yè)，固定股息率不得低于國債利率。如若當(dāng)期可供分配利潤確實不夠支付固定股息，可留待以后的盈利年份補(bǔ)足。額外紅利則視企業(yè)面臨的風(fēng)險大小及未所處的發(fā)展階段來決定是否分配及分配多少。

圖1 國有企業(yè)行業(yè)資本成本計算流程圖

這種紅利分配方式一方面保證了包括國家股東在內(nèi)的全體股東的基本權(quán)益，無論其報表利潤是否真實都必須上繳與行業(yè)相匹配的固定部分；另一方面又照顧到了盈利不佳的國有企業(yè)，避免了一刀切的現(xiàn)象。

隨著國有資本逐漸退出競爭性行業(yè)，國有控股逐漸變?yōu)閰⒐缮踔镣耆顺?，紅利分配政策則相應(yīng)地改由股東大會決議確定。

（二）國有獨資企業(yè)：科學(xué)確定的基準(zhǔn)股利支付率＋產(chǎn)業(yè)政策、總體規(guī)劃導(dǎo)向的額外股利

國有獨資企業(yè)主要分為兩大類：自然壟斷性國有企業(yè)和行政壟斷性國有企業(yè)。對于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)而言，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和成本弱增性的特點，行業(yè)壁壘很高，從而缺乏有效的競爭，導(dǎo)致社會凈福利受損、運行效率低下。這類國有企業(yè)主要涉及電信、郵政、電力、水利、天然氣等關(guān)系國計民生的領(lǐng)域［13］，應(yīng)由政府通過直接或者間接的方式進(jìn)行嚴(yán)格的價格管制，如按照邊際成本進(jìn)行定價，從而防止壟斷企業(yè)通過高價獲取壟斷利潤；對于按此方法定價發(fā)生的虧損，由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，最后將不存在紅利分配的問題。

對于行政壟斷性國有企業(yè)而言，其壟斷性源于行政法律，大都由于政策需要而形成。此類國有企業(yè)多享有政府特權(quán)，執(zhí)行公共政府職能，有著穩(wěn)定的利潤來源，如煙草、軍工企業(yè)。對于這類企業(yè)，在設(shè)計紅利分配政策時，既要滿足國家宏觀調(diào)控的需要，又保證足夠高的紅利支付率，以避免管理層濫用職權(quán)、揮霍巨額利潤，保證政策性行業(yè)健康有序發(fā)展。基于此，筆者建議，行政壟斷性國有企業(yè)的紅利分配政策應(yīng)反映十八大深化改革的要求，并采用“正常股利加額外股利政策”的模式：首先，采用一定的方法確定基準(zhǔn)股利支付率，如借鑒匡賢明，梅東海［14］（2011）的做法，測算出基本公共服務(wù)均等化所需財力，并以此為錨倒推出紅利分配比例。其次，根據(jù)政府在改革中的產(chǎn)業(yè)政策和總體規(guī)劃對不同企業(yè)的額外紅利進(jìn)行調(diào)整：對于需要政策擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)，為扶持其發(fā)展，可以收取較低的額外紅利甚至取消額外紅利；對于政府欲縮減甚至想逐步退出的產(chǎn)業(yè)，可制定較高的額外紅利支付率，以控制其成長進(jìn)程。這種方式一方面可以收取固定的股利，控制所有行政壟斷企業(yè)的利潤增長；另一方面可以憑借紅利分配政策來調(diào)整國家產(chǎn)業(yè)布局，起到宏觀調(diào)控的作用。

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