章友德

經(jīng)濟(jì)增長帶來“化工圍城”

“8·12”爆炸威力達(dá)到地震級(jí)別，衛(wèi)星都拍攝到塘沽的這次巨大爆炸。我們不得不再次聚焦中國的化工圍城這一現(xiàn)實(shí)。要知道，僅2015年上半年，中國就發(fā)生了多起化工爆炸事故。

新中國建立以來，為了盡快改變“一窮二白”的落后面貌，中國開始了大規(guī)模的社會(huì)主義建設(shè)。中國選擇了以發(fā)展重化工業(yè)為主的工業(yè)化建設(shè)。在中國第一個(gè)“五年計(jì)劃”的項(xiàng)目安排中，大多數(shù)項(xiàng)目安排在東北地區(qū)。20世紀(jì)50、60年代，為了避免被認(rèn)為隨時(shí)可能在沿海、沿江發(fā)生的戰(zhàn)爭風(fēng)險(xiǎn)，大量重化工業(yè)項(xiàng)目開展轉(zhuǎn)投中西部，史稱“三線建設(shè)”。由于“一五”以及此后各個(gè)五年計(jì)劃中，“重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略”得到落實(shí)，也因此奠定了中國工業(yè)化的基礎(chǔ)。

改革開放以來，中國的工業(yè)化、城市化開始同時(shí)快速推進(jìn)。特別是以近乎每年1%的城市化，使那些曾經(jīng)與城市保持一定距離的化工項(xiàng)目逐漸向城市逼近，城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張甚至將原來的化工企業(yè)包圍其中，形成了我們所說的“城圍化工”。而天津，作為中國北方最大的港口城市，化工產(chǎn)業(yè)則成為其最重要的支柱產(chǎn)業(yè)。由于化工項(xiàng)目布局總是優(yōu)先考慮水源等各種原因，我國各種重大的項(xiàng)目投資幾乎都集中在沿江、沿海、沿河地帶，而這些地區(qū)也都是人口最密集的城市地區(qū)。

城市化進(jìn)程的超常與迅猛發(fā)展，甚至使當(dāng)年規(guī)劃較為合理的化工項(xiàng)目，日漸成為今天城市發(fā)展最嚴(yán)重的安全威脅。2006年，國家環(huán)境保護(hù)部的一份排查結(jié)果顯示，我國全部7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。在上述石化項(xiàng)目中，布設(shè)在江、河、湖、海、水庫沿岸的項(xiàng)目有1357個(gè)，占17.9%;布設(shè)在城市附近或人口稠密區(qū)的有2489個(gè)，占32.4%。

特別是2009年以后，隨著國家出臺(tái)《石油石化行業(yè)振興規(guī)劃》，各地政府在考核政績推動(dòng)下，更是大干快上，巨大的化工項(xiàng)目引進(jìn)和投資，成為最好的在任期間的政績。類似于金陵石化、揚(yáng)子石化等石油煉化巨頭等生產(chǎn)企業(yè)，就這樣開始分布在南京長江段的南北兩岸，而與之配套的上下游多家危化生產(chǎn)企業(yè)在周邊形成產(chǎn)業(yè)鏈，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，南京的化工業(yè)布局已經(jīng)成型?？梢哉f，中國發(fā)展最發(fā)達(dá)的地區(qū)幾乎都形成了各自的“化工圍城”或者“城圍化工”。

2005年“十五”末，國內(nèi)煉油能力只有3.25億噸/年。截至2010年“十一五”末，我國一次原油加工能力突破5億噸。2011年原油一次加工能力已達(dá)6.6億噸/年。按照國家石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，未來我國將形成20個(gè)千萬噸級(jí)煉油基地、11個(gè)百萬噸級(jí)乙烯基地，這些項(xiàng)目都集中在渤海、黃海、東海、南海等海區(qū)沿線。在上述區(qū)域，石化項(xiàng)目以大連、天津、上海、江蘇、廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為最。

在我國1.8萬公里海岸線上，密布石油、化工等諸多重型項(xiàng)目。北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院城市和區(qū)域規(guī)劃系主任呂斌說：“如果將大大小小石化項(xiàng)目在地圖上標(biāo)注出來，可以把海岸線圍成一個(gè)圈。國家海岸線已經(jīng)千瘡百孔?！?/p>

天津?yàn)I海新區(qū)。

天津港特大火災(zāi)爆炸事故現(xiàn)場。

爆炸后的津?yàn)I輕軌東海路站俯瞰圖。

距離爆炸現(xiàn)場不足1000米的津?yàn)I輕軌東海路站。

城市公共安全隱患重重

“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽?986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸以后，首次系統(tǒng)提出來的理解現(xiàn)代社會(huì)的核心概念。我國正處于一個(gè)巨大社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在快速的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，資源約束和分配等產(chǎn)生的各種社會(huì)矛盾會(huì)更加突出。像天津這樣的直轄市已無力應(yīng)對(duì)一場似乎突如其來的爆炸，正反映了我國城市已面臨巨大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。

作為我國現(xiàn)代化學(xué)工業(yè)發(fā)源地的天津，已經(jīng)有了百多年的化工發(fā)展歷史，自然會(huì)吸引包括中石化、中石油、中海油和中化工四大國家石化巨頭企業(yè)聚集于此。天津渤?；ぜ瘓F(tuán)已經(jīng)成為國內(nèi)最大的鹽化工企業(yè)。隨著大型項(xiàng)目不斷向天津港聚集，人口也自然形成了對(duì)項(xiàng)目的包圍，城圍化工也漸漸成為現(xiàn)實(shí)。盡管城市居民幾乎沒人愿意與化工企業(yè)為鄰，但他們?nèi)圆坏貌慌c化工企業(yè)朝夕相處。

2007年官方公布的一組數(shù)據(jù)顯示，全國有25個(gè)省份存在周邊安全防護(hù)距離不符合要求的?；飞a(chǎn)、儲(chǔ)存企業(yè)，需要搬遷企業(yè)達(dá)236家。2008年，國家安監(jiān)總局即要求各地應(yīng)采取鼓勵(lì)轉(zhuǎn)產(chǎn)、關(guān)閉、搬遷、部門托管或企業(yè)兼并等多種措施，進(jìn)一步淘汰不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、周邊安全防護(hù)距離不符合要求、能耗高、污染重和安全生產(chǎn)沒有保障的化工企業(yè)。天津堿廠——中國制堿工業(yè)的搖籃，就是因?yàn)槌鞘幸?guī)模擴(kuò)大，城市將其包圍起來才被迫搬遷。與此同時(shí)，全國的重化工企業(yè)開始了一輪搬遷潮。然而，更多的化工項(xiàng)目由于搬遷成本巨大，搬遷幾乎成為一個(gè)不可能完成的任務(wù)。

數(shù)據(jù)顯示，全國4.6萬多家重點(diǎn)行業(yè)及化學(xué)品企業(yè)中，12%的企業(yè)距離飲用水水源地、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域不足1公里。72%的企業(yè)分布在長江、黃河、珠江和太湖等重點(diǎn)流域沿岸，50%的企業(yè)無事故應(yīng)急池。以長江為例，沿岸有40多萬家化工企業(yè)，此外還分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠以及三大石油化工基地。這種不合理的工業(yè)布局，不僅使我國的飲用水安全問題面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，更使所有的城市隨時(shí)可能面臨更嚴(yán)重的公共安全威脅。諸多像深圳、天津、大連、青島、南京這樣的人口規(guī)模的大城市，所存在嚴(yán)重的公共安全風(fēng)險(xiǎn)一次次提醒我們，如果不能及時(shí)采取有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，我國將無法遏制公共安全災(zāi)難的激增勢(shì)頭，中國的城市公共安全已面臨最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

公共安全何以保障？

如果說，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”是人類知識(shí)的增長和科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步引起的不確定性造成的，那么城市公共安全的維護(hù)就需要人類再增加對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的識(shí)別，學(xué)會(huì)對(duì)公共安全的應(yīng)對(duì)和評(píng)估，并且在完善法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建筑起防范城市公共安全的堅(jiān)實(shí)城墻。

早在1987年，我國就開始對(duì)石化行業(yè)的安全防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，試圖為化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展確定新的安全標(biāo)準(zhǔn)。可以說，即使在沒有規(guī)劃環(huán)評(píng)之前，我國對(duì)化工項(xiàng)目的安全防護(hù)距離的規(guī)定就已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)格，比如項(xiàng)目建設(shè)必須包括一個(gè)5-10公里的隔離帶。但隨著城市化水平的迅速提高，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，眾多化工項(xiàng)目越來越突破了城市規(guī)劃的安全要求。

要真正有效解決環(huán)境事故高發(fā)對(duì)城市公共安全的威脅，就必須轉(zhuǎn)變中國的經(jīng)濟(jì)增長方式。否則，包括生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等各種公民權(quán)利，將會(huì)遭受各類安全事故的嚴(yán)重威脅。一起起嚴(yán)峻的安全責(zé)任事故，不僅涉及城市規(guī)劃，項(xiàng)目安全評(píng)估和環(huán)境評(píng)估，甚至還涉及到嚴(yán)重的腐敗等問題。“化工圍城”凸顯出我國城市公共安全的嚴(yán)峻的系統(tǒng)危機(jī)。

要解決“化工圍城”的現(xiàn)實(shí)威脅，最為直接的舉措就是項(xiàng)目搬遷。為了鼓勵(lì)搬遷，國家出臺(tái)了一系列具有激勵(lì)性質(zhì)的搬遷政策，對(duì)距離不符合要求，或者在城區(qū)的化工企業(yè)搬遷給予政策扶持。

以浙江省為例，專門規(guī)定優(yōu)先安排環(huán)境污染整治搬遷企業(yè)的易地項(xiàng)目建設(shè)用地，并給予優(yōu)惠，其土地出讓金可以按基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)的80%確定。搬遷只是一種解決現(xiàn)實(shí)威脅的途徑，如何更好認(rèn)識(shí)我們所處的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，不斷提升公共安全意識(shí)和能力，才是真正解決各種安全威脅的有效對(duì)策。這首先必須是對(duì)任何一個(gè)新建項(xiàng)目產(chǎn)生的可能危害的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。2005年松花江污染事故之后，為防止產(chǎn)生新的污染，吉林省堅(jiān)持項(xiàng)目“四不批”——不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目堅(jiān)決不批;不能滿足總量控制及松花江水污染防治要求的項(xiàng)目堅(jiān)決不批;不能做到“以新帶老”的項(xiàng)目堅(jiān)決不批;沒有防控水污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)措施的項(xiàng)目堅(jiān)決不批。“四不批”政策帶來的制約顯而易見。目前在中國已布局的化工廠，大規(guī)模遷移已不現(xiàn)實(shí)，目前能做的只能是，將工廠聚集區(qū)的居民外遷，外遷到一個(gè)安全的距離以外。

要從根本上扭轉(zhuǎn)我國“化工圍城”的局面，我國的規(guī)劃環(huán)評(píng)必須進(jìn)入項(xiàng)目審批的國家宏觀決策中。國家必須對(duì)所有的石化項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，全面實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)。同時(shí)，還必須對(duì)我國的石化產(chǎn)業(yè)的整體布局進(jìn)行認(rèn)真反思，要在全面考慮資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，優(yōu)化和布局我國所有的石化項(xiàng)目。所有準(zhǔn)備上馬的項(xiàng)目，都必須嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行最嚴(yán)格的環(huán)境評(píng)價(jià)和整個(gè)區(qū)域規(guī)劃的評(píng)價(jià)?；て髽I(yè)選址時(shí)必須要綜合考慮水、風(fēng)向、地形、距離城市遠(yuǎn)近、城市定位等多項(xiàng)要求。特別是每個(gè)項(xiàng)目在建之前，都必須嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，通過公開透明的方式，對(duì)可能影響城市公共安全的化工項(xiàng)目，都必須與居民代表進(jìn)行充分、有效的溝通。

對(duì)于“先上車再補(bǔ)票”的現(xiàn)象，必須執(zhí)行最嚴(yán)格的法律、經(jīng)濟(jì)等各種制裁，對(duì)于在環(huán)境評(píng)價(jià)過程中存在的腐敗問題也必須高度重視并有效解決。以這次天津海港爆炸為例，還在2011年，有媒體就對(duì)天津市工業(yè)園附近過于密集的危險(xiǎn)化工項(xiàng)目提出過質(zhì)疑。2012年，濱海新區(qū)的化工廠就發(fā)生過雙氧水儲(chǔ)存罐爆炸的事故。當(dāng)年，天津還發(fā)生了市民因化工企業(yè)離居民區(qū)過近而發(fā)生抗議的群體性事件。但在沒有新聞的天津，所有的這些安全警示，并沒有得到及時(shí)有效的政府回應(yīng)，終于釀成最嚴(yán)重的后果。

黨的十八大提出了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，十八屆三中全會(huì)明確了生態(tài)文明體制改革的主要目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求加快建立生態(tài)文明法律制度。只有真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，才能從源頭上減少各類安全事故的頻發(fā)和多發(fā)，從根本上維護(hù)城市的公共安全。

2013年6月19日，最高法院、最高檢察院就發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了14種“嚴(yán)重污染環(huán)境”的入刑標(biāo)準(zhǔn)。2014年4月24日，由第十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，從2015年1月1日起就已經(jīng)開始施行。這部號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法，能否對(duì)我國存在的嚴(yán)峻環(huán)境問題給以法律的解決，以真正解決因?yàn)檫`法成本低、守法成本高而導(dǎo)致的安全問題還有待觀察。

只有真正健全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，采取最嚴(yán)格的法律措施，加大安全監(jiān)管執(zhí)法力度，強(qiáng)化源頭治理，系統(tǒng)治理，形成生產(chǎn)企業(yè)和監(jiān)管部門充分有效互動(dòng)，明確并有效落實(shí)安全監(jiān)管的主體責(zé)任，嚴(yán)格每一起事故的責(zé)任追究，真正提高我國安全生產(chǎn)的制度保障水平，才能推動(dòng)我國安全生產(chǎn)形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)。（作者為上海政法學(xué)院城市安全中心主任）