胡蕭力

內(nèi)容摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在整個(gè)國(guó)家的政權(quán)體系中處于最基礎(chǔ)的地位，同時(shí)也是最直接接觸農(nóng)村社會(huì)的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變革如何既能夠滿(mǎn)足國(guó)家政權(quán)代理者的角色和基層社會(huì)民眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求，又能夠最大程度地化解日益增多和加劇的基層社會(huì)沖突，創(chuàng)造一個(gè)和諧、穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)？構(gòu)建一個(gè)作為公共治理單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重點(diǎn)與目標(biāo)。但與此同時(shí)，改革并不必然帶來(lái)好的結(jié)構(gòu)，它可能有助于問(wèn)題的解決和政治的穩(wěn)定，但歷史的經(jīng)驗(yàn)告誡我們不穩(wěn)定也常常孕育于改革之中。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理模式從管理主義的模式轉(zhuǎn)向參與治理的模式是一個(gè)能很好滿(mǎn)足這些需求的改革路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理 鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織 地方政治

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自由人民的力量所在?！跊](méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的情況下，一個(gè)國(guó)家雖然可以建立一個(gè)自由的政府，但它沒(méi)有自由的精神?！锌司S爾 〔1 〕

引 ?言

一百八十二年前，26歲的托克維爾與好友步下船舷，踏上了為期九個(gè)月的美利堅(jiān)合眾國(guó)之旅。在短暫而美好的旅途中，年輕的法國(guó)小伙兒發(fā)現(xiàn)了使美國(guó)繁榮昌盛的秘密，那就是源自新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治不僅是自由的搖籃，還是民主的學(xué)校，“新英格蘭的文明，像高地燃起的大火，除烤暖了周?chē)貐^(qū)之外，還用它的光輝照亮了遙遠(yuǎn)的天邊”?！? 〕

無(wú)論在美國(guó)，還是在中國(guó)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最直接面對(duì)民眾的一級(jí)地方政府，是國(guó)家和社會(huì)交接的平臺(tái)，也是國(guó)家意志和民眾訴求的交匯點(diǎn)，在整個(gè)國(guó)家治理的體系中無(wú)疑占據(jù)著基礎(chǔ)性的地位和作用。正如亨廷頓所言，農(nóng)村在現(xiàn)代化政治中“扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺角色’?！绻r(nóng)民默許并認(rèn)同現(xiàn)存制度，他們就為該制度提供了一個(gè)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果他們積極反對(duì)這個(gè)制度，它就會(huì)成為革命的載體?！?〔3 〕正因如此，歷代統(tǒng)治者都十分重視對(duì)鄉(xiāng)村的控制，如何在汲取資源的同時(shí)又保持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定就成為了一個(gè)重要的課題。然而，在農(nóng)業(yè)稅業(yè)已取消的今天，鄉(xiāng)村的治理已經(jīng)擺脫了“國(guó)家需要以更好一些的方式來(lái)控制地方社會(huì)以便從那里獲得更多的資源” 〔4 〕這一目的，而轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└喔玫墓伯a(chǎn)品，鄉(xiāng)村的治理正由“汲取制”向“供給制”轉(zhuǎn)型。

然而，近些年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理似乎辜負(fù)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)它們的期望。鄉(xiāng)村的空殼化、政權(quán)的內(nèi)卷化 〔5 〕等問(wèn)題日益引起關(guān)注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在哪些問(wèn)題？這些問(wèn)題如何產(chǎn)生？鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)治理？如何治理？怎樣才能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的作用？甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的存廢問(wèn)題，都引起了人們無(wú)限的關(guān)注和思索。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的歷史沿革

“中國(guó)是世界上唯一從公元前迄20世紀(jì)始終直接向各個(gè)農(nóng)戶(hù)抽稅的國(guó)家。” 〔6 〕雖然中國(guó)封建歷史上一直有所謂“王權(quán)不下縣”的說(shuō)法，即國(guó)家的正式權(quán)威置于郡縣，郡縣之下的鄉(xiāng)村治理則主要依靠“鄉(xiāng)紳”等地方精英來(lái)維持。然而事實(shí)上，在國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制力量較為薄弱的大前提之下，國(guó)家的正式權(quán)威一直滲透進(jìn)傳統(tǒng)中國(guó)的基層鄉(xiāng)治中，只是這種正式權(quán)威的滲透與地方的非正式性權(quán)威（如宗族、鄉(xiāng)紳等）之間一直互有進(jìn)退，在古代中國(guó)大概經(jīng)歷了以下歷程：第一段歷程，從西周實(shí)行的“井田制”到“鄉(xiāng)遂”乃至“鄉(xiāng)亭”“鄉(xiāng)里”，遠(yuǎn)古社會(huì)自然形成的鄉(xiāng)村自治逐漸被不斷下沉的國(guó)家正式權(quán)威侵蝕，“自商周至隋唐，國(guó)家權(quán)力通過(guò)鄉(xiāng)里制和鄉(xiāng)官制一直沉至鄉(xiāng)域。這一時(shí)期，無(wú)論是商代的里，周代的鄉(xiāng)、里，秦漢的鄉(xiāng)、里亭，以至隋唐的鄉(xiāng)、里、村等，都是國(guó)家設(shè)于鄉(xiāng)域社會(huì)的基層政權(quán)組織，是這一時(shí)期國(guó)家權(quán)力的微觀(guān)基礎(chǔ)。而此時(shí)國(guó)家于這些基層組織所設(shè)之官職，皆為整個(gè)國(guó)家正式權(quán)威——官僚體系的重要組成部分，即‘鄉(xiāng)官’”。〔7 〕第二段歷程從隋唐直至宋明，古代中國(guó)的鄉(xiāng)村治理又出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的變遷，即由有正式“鄉(xiāng)官”的“鄉(xiāng)里制”變成了“職役化”的鄉(xiāng)保和“保甲制”，國(guó)家的正式權(quán)威回彈到縣一級(jí)。宋明兩代保甲制下的鄉(xiāng)治結(jié)構(gòu)，不再是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的正式組成部分，而是具有基層自治性質(zhì)的基層單位，各種鄉(xiāng)村的非正式權(quán)威和自治力量逐漸復(fù)興;直到清末民初，以鄉(xiāng)紳為中心的多元鄉(xiāng)治格局出現(xiàn)了新的變化。在內(nèi)憂(yōu)外患之下，晚清政府為了加強(qiáng)對(duì)日漸失序的鄉(xiāng)村社會(huì)的有效控制，再次將國(guó)家的正式權(quán)威下沉，“在清末時(shí)期，征收賦稅成為國(guó)家政權(quán)統(tǒng)治鄉(xiāng)村社會(huì)中的主要體現(xiàn)，它不允許地方精英染指此事”，〔8 〕鄉(xiāng)間民間的自治力量被打壓?！? 〕民國(guó)時(shí)期，鄉(xiāng)村的治理開(kāi)始實(shí)行區(qū)鄉(xiāng)制，在鄉(xiāng)村設(shè)立區(qū)公所，國(guó)家的正式權(quán)威再一次深入到鄉(xiāng)村。

“鄉(xiāng)”和“鎮(zhèn)”真正成為農(nóng)村基層政權(quán)組織，開(kāi)始于清末的“新政”時(shí)期。1908年，清朝政府頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，對(duì)“城”、“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”作出了比較清晰的界定：“凡府廳州縣治廂地方為城，其余市鎮(zhèn)村莊屯集等各地方，人口滿(mǎn)五萬(wàn)以上者為鎮(zhèn)，人口不滿(mǎn)五萬(wàn)者為鄉(xiāng);地方自治以專(zhuān)辦地方公益事宜，輔佐官治為輔”?！?0 〕從這一章程中可以看出，清末政府雖然想要加強(qiáng)對(duì)地方的行政控制，但是由于種種因素的制約，在對(duì)地方，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理中，仰賴(lài)鄉(xiāng)紳和宗族的自治仍然是一個(gè)重要的手段，地方自治甚至被視為中國(guó)變法、新政的主要內(nèi)容之一。清末的城鄉(xiāng)自治主要是為了解決官制的非本地化和胥吏專(zhuān)權(quán)的問(wèn)題。然而，從民國(guó)時(shí)期開(kāi)始，“中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的行政化傾向完全壓倒了自治化傾向，鄉(xiāng)土利益、鄉(xiāng)紳利益等均被國(guó)家利益所籠罩”，〔11 〕鄉(xiāng)土的中國(guó)逐漸被國(guó)家行政的深度滲入所瓦解。官員非本地化和胥吏專(zhuān)權(quán)卷土重來(lái)，影響至今。

新中國(guó)成立以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了從小鄉(xiāng)制到大鄉(xiāng)制的變遷。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》，將鄉(xiāng)和行政村確認(rèn)為農(nóng)村的基層政權(quán)組織。1951年，政務(wù)院下發(fā)《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，要求“已完成土地改革的地區(qū)，應(yīng)酌情調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）行政區(qū)劃，縮小鄉(xiāng)、行政村范圍，以便人民管理政權(quán)，密切政府與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民政權(quán)的基層組織作用，并提高行政效率”。1954年《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》將縣以下的農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，取消了行政村這一級(jí)建制。1995年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)工作的指示》，提出“小區(qū)小鄉(xiāng)制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展后的新形勢(shì)，區(qū)鄉(xiāng)行政區(qū)域應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整”。由此開(kāi)始了有小鄉(xiāng)制到大鄉(xiāng)制的全面調(diào)整。

從20世紀(jì)50年代后期起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體制變?yōu)椤敖M織軍事化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化、生活集體化”的政社合一的“人民公社”，從清末民初開(kāi)始的鄉(xiāng)村治理行政化的潮流在人民公社運(yùn)動(dòng)中達(dá)到了頂點(diǎn)。人民公社時(shí)期又經(jīng)歷了以公社為基本核算單位到以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)集體所有制的過(guò)程。

“文革”結(jié)束后，人民公社體制也走向了終結(jié)。1982年憲法重新恢復(fù)了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的基層政權(quán)建制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)掛起了黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織（經(jīng)聯(lián)社、總公司）三塊牌子。然而在這一時(shí)期，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)基層政權(quán)盡管身在鄉(xiāng)村，但其使命是為城市服務(wù)，而不是為鄉(xiāng)村居民服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)就是把八億農(nóng)民穩(wěn)定在農(nóng)村有限的土地上。同時(shí)，從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民身上盡可能地汲取資源，以支撐在城市展開(kāi)的國(guó)家工業(yè)化運(yùn)動(dòng)”?！?2 〕

雖然法律上正式的基層政府建制只有縣鄉(xiāng)兩級(jí)，但實(shí)際上農(nóng)村的政權(quán)層級(jí)曾多達(dá)五六級(jí)，在人民公社時(shí)期有縣、區(qū)、公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)或者縣、公社、管理區(qū)、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，有的縣還同時(shí)設(shè)置了縣轄區(qū)和管理區(qū)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制恢復(fù)以后，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)演變?yōu)榇迕裎瘑T會(huì)和村民小組。村民委員會(huì)對(duì)應(yīng)著行政村，而自然村則包含一個(gè)或多個(gè)村民小組。雖然村委會(huì)和村民小組屬于基層自治組織，但仍然不可否認(rèn)其實(shí)際上承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委派的行政職能。

二、職能界定與縱向關(guān)系

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制經(jīng)歷了一系列的重大變革，從廢除人民公社、重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行村民自治，到現(xiàn)在仍在進(jìn)行中的農(nóng)村綜合改革。1986年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，作出了基層政權(quán)改革的整體部署，提出了黨政分工、政企分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)換等鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標(biāo)和要求。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分、治理結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了改革努力。這種嘗試取得了一定成效，但是，到目前為止，最初的改革基本目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。” 〔13 〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)地方政權(quán)和治理單位，在職能界定上存在著很多的混亂甚至錯(cuò)亂。同時(shí)，縣鄉(xiāng)關(guān)系和鄉(xiāng)村之間的關(guān)系也深刻影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能界定和治理效果。

（一）職能界定

從《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織法》）的規(guī)定可以看出，法律將縣及縣以上的地方政府的職能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能分開(kāi)規(guī)定，說(shuō)明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的地方政府，在職能界定上有其特殊性。

《組織法》第61條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的職權(quán)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：（1）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令;（2）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算、管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作;（3）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利;（4）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益;（5）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣;（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利;（7）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

與縣級(jí)和縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所有職權(quán)都是由它自己直接行使的，而非通過(guò)所屬的工作部門(mén)和下級(jí)人民政府。這就表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政權(quán)組織其治理的直接性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的恢復(fù)“標(biāo)志著國(guó)家與社會(huì)的二元關(guān)系變成中央-地方-農(nóng)民三者之間的關(guān)系”。〔14 〕“此時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有三重任務(wù)：一是維護(hù)基層社會(huì)秩序，組織提供公共品服務(wù);二是執(zhí)行上級(jí)政策和各項(xiàng)行政安排，保證國(guó)家權(quán)力的有效滲透;三是設(shè)置良好的溝通渠道以保證民間利益訴求的有效表達(dá)，同時(shí)對(duì)國(guó)家的政策實(shí)踐進(jìn)行相應(yīng)的信息反饋和糾錯(cuò)，保證國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)。” 〔15 〕從組織法的規(guī)定也可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)主要是執(zhí)行人大和上級(jí)政府的決定，提供公共服務(wù)和管理社會(huì)。然而在實(shí)踐中，執(zhí)行上級(jí)的政策、命令和“維穩(wěn)”是基層政府最重要的任務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能往往被主動(dòng)或被動(dòng)忽略。造成這一現(xiàn)象的原因是多元的，但其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和垂直問(wèn)責(zé)的政權(quán)結(jié)構(gòu)無(wú)疑是最重要的兩個(gè)因素。

正如熊彼特所指出：“社會(huì)的轉(zhuǎn)折，總是包含著原有財(cái)政政策的危機(jī)”，〔16 〕財(cái)政不僅僅是認(rèn)識(shí)和觀(guān)察政府行為動(dòng)力和規(guī)律的一把鑰匙，其本身在很大程度上就可以為政府行為提供解釋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)及其行為的演進(jìn)也可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政上找到原因。在上世紀(jì)80年代中期之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)（人民公社）不是一級(jí)獨(dú)立的財(cái)政單位。1983年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》規(guī)定：“隨著鄉(xiāng)政府的建立，應(yīng)當(dāng)建立鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政和相應(yīng)的預(yù)決算制度”。隨之而來(lái)的便是90年代大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的擴(kuò)張。在1994年分稅制改革之后，輻輳式的財(cái)稅體制造成“財(cái)政層層上收，事權(quán)層層下沉”的后果，直接導(dǎo)致基層政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力。在中央取消農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的財(cái)力更是捉襟見(jiàn)肘，“借”（向上級(jí)和民間借款）、“欠”（拖欠工程款）、“跑”（到上級(jí)跑項(xiàng)目）、“賣(mài)”（變賣(mài)固定資產(chǎn)或一次性出讓固定資產(chǎn)的承包權(quán)）成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政勉強(qiáng)維持的方式。

在“制度性財(cái)政供給”嚴(yán)重缺乏的條件下，“找錢(qián)”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的中心工作。這不僅導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的“土地財(cái)政”、“肚皮財(cái)政” 〔17 〕和“政府債務(wù)” 〔18 〕問(wèn)題，還使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)一步“公司化”?！肮净被颉胺▓F(tuán)化”這一概念是由戴慕珍提出的。其是指地方政府直接介入經(jīng)濟(jì)，擔(dān)任管理企業(yè)的角色的過(guò)程，以及基層各級(jí)政府、黨委與企業(yè)形成一個(gè)利益共同體。戴慕珍認(rèn)為：“去集體化”和財(cái)政變革這兩項(xiàng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)一起導(dǎo)致基層政權(quán)被動(dòng)員到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的努力當(dāng)中。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的去集體化在增加農(nóng)民收入的同時(shí)大大減少了基層政府的財(cái)政收入，分稅制也使得基層政府致力于開(kāi)拓新的財(cái)源?！?9 〕雖然戴慕珍是從積極角度解讀基層政府的“公司化”的，但基層政府的“公司化”在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也帶來(lái)了嚴(yán)重的不良后果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的空殼化、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足甚至鄉(xiāng)村沖突的頻發(fā)等都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“公司化”脫不開(kāi)關(guān)系。

導(dǎo)致中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府空殼化的原因除了為了彌補(bǔ)因稅費(fèi)改革減少的財(cái)政收入，同時(shí)完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)而進(jìn)行的招商引資之外，垂直的行政問(wèn)責(zé)結(jié)構(gòu)也必須對(duì)此負(fù)責(zé)?！皬暮暧^(guān)角度講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是從內(nèi)部被掏空的，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和職員每天都有其他的‘優(yōu)先任務(wù)’而無(wú)暇顧及本職工作?！边@些優(yōu)先因素就包括為了完成上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)而進(jìn)行的招商引資，接待和應(yīng)付上級(jí)政府派來(lái)的檢查組，還有實(shí)行“一票否決”的計(jì)劃生育和社會(huì)穩(wěn)定的指標(biāo)。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和官員迫于壓力，把本來(lái)就緊張的財(cái)政和資源轉(zhuǎn)移到這些上級(jí)重視的領(lǐng)域，從而主動(dòng)或被迫忽視民生的建設(shè)。而農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)的不利和公共產(chǎn)品供給的缺失使得在新的制度和發(fā)展環(huán)境下，農(nóng)民的需求得不到滿(mǎn)足，反過(guò)來(lái)又加劇了基層的沖突，加大了維穩(wěn)的難度。

財(cái)政體制和行政問(wèn)責(zé)體制導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“公司化”，“公司化”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)發(fā)生了異化，職能異化了的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府注定承擔(dān)不起治理鄉(xiāng)村的重?fù)?dān)?！昂髾?quán)威時(shí)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府告別了‘一呼百應(yīng)’的榮耀歲月，陷入到彌散而瑣碎的博弈斗爭(zhēng)中。公共服務(wù)的供給失效和社會(huì)管理的軟弱無(wú)力是這個(gè)時(shí)代地方治理的典型特征?！?〔20 〕

（二）縣鄉(xiāng)關(guān)系

在政治學(xué)領(lǐng)域，對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系的代表性描述主要有“壓力型體制”、“縣鄉(xiāng)同構(gòu)”、“縣鄉(xiāng)共謀”、“縣鄉(xiāng)互動(dòng)”等理論模式?！?1 〕而從組織法角度而言，縣和鄉(xiāng)的關(guān)系是科層制、體制內(nèi)的上下級(jí)之間的關(guān)系，縣是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣的下級(jí)政府和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是一級(jí)獨(dú)立的地方政府。在20世紀(jì)80年代恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是按照具有獨(dú)立意義的一級(jí)基層政府的地位來(lái)設(shè)計(jì)的。具體來(lái)說(shuō)，中央政府曾積極推進(jìn)建立獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，將行政管理權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)等一系列的改革措施。但是，“在后來(lái)的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨(dú)立一級(jí)政府的設(shè)計(jì)目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)”?！?2 〕現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)踐中除了政府職能轉(zhuǎn)變這一內(nèi)容外，最重要的內(nèi)容就是縣鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)。在這一過(guò)程當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政權(quán)和治理單位的獨(dú)立地位逐漸被侵蝕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸演變?yōu)榭h的派出機(jī)構(gòu)，“縣鄉(xiāng)的關(guān)系實(shí)際上是縣政府領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”?！?3 〕但同時(shí)，人口眾多，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又有“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，甚至逐步發(fā)展為鎮(zhèn)級(jí)市（在鎮(zhèn)的行政建制框架內(nèi)擁有縣、市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和人口）的趨勢(shì)?？h鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)兩極分化，但絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是中西部的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來(lái)越淪為縣的附庸。

近十年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了大規(guī)模的撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量不斷減少，規(guī)模不斷擴(kuò)大。1990年中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是55838個(gè)，1995年為47136個(gè)，2003年是38028個(gè)，到2012年底只有33162個(gè)，其中鄉(xiāng)級(jí)有13281個(gè)，鎮(zhèn)的數(shù)量是19881個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了鄉(xiāng)的數(shù)量?！?4 〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少就意味著規(guī)模的擴(kuò)大，不管是人口數(shù)量還是經(jīng)濟(jì)體量，同時(shí)也應(yīng)該伴隨著權(quán)力的強(qiáng)化。然而吊詭的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在擴(kuò)大規(guī)模的同時(shí)，其權(quán)力和獨(dú)立性不僅沒(méi)有得到強(qiáng)化，反而進(jìn)一步弱化了?？h鄉(xiāng)之間的關(guān)系之所以沒(méi)有按照最初的設(shè)想發(fā)展，卻背道而馳，主要有兩個(gè)方面的原因：一是財(cái)政的原因;一是行政權(quán)力的原因。

1994年分稅制改革后留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源本來(lái)就很稀少，2005年之后農(nóng)業(yè)稅的全面取消和“三提五統(tǒng)”的取消更是從根本上改變了絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政格局。2006年，為了加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的管理，中央政府提出了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基層政府財(cái)政改革的思路。到2011年底，全國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到29300個(gè)，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%。隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等一系列改革的實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的財(cái)政壓力有所減輕，同時(shí)卻使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自主性減少，原本獨(dú)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本上被整合進(jìn)縣級(jí)財(cái)政中，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)縣的依附性。喪失了獨(dú)立財(cái)權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了縣級(jí)政府的行政部門(mén)和辦事機(jī)構(gòu)。

在財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)力也在進(jìn)一步的萎縮。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政改革的過(guò)程中，一些原來(lái)歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄有實(shí)權(quán)的部門(mén)和事業(yè)單位被上收到縣，這種行政權(quán)力的“軟集權(quán)化”使得縣鄉(xiāng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在淪為縣一級(jí)政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)的同時(shí)，不但削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力，也同樣減輕了它們肩上的責(zé)任，使得縣一級(jí)政府必須承擔(dān)更大的農(nóng)村公共服務(wù)的職能”?！?5 〕

近十年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消、人口的高頻度流動(dòng)、農(nóng)村精英的大規(guī)模出走、農(nóng)村適齡教育人口的急劇減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能不斷限縮，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制能力不斷下降。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)及人事權(quán)不斷弱化，一級(jí)完整的基層政權(quán)和治理單位仍沒(méi)有建立起來(lái)，甚至連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的經(jīng)費(fèi)都已經(jīng)成為了一個(gè)問(wèn)題。同時(shí)，“從法律角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒(méi)有被法律賦予行政許可的權(quán)力，也沒(méi)有被賦予行政處罰的權(quán)力”。〔26 〕因此，有學(xué)者認(rèn)為“事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府權(quán)力的實(shí)體已經(jīng)不復(fù)存在”?！?7 〕然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入“空殼化”和對(duì)縣級(jí)政府“依附化”的同時(shí)，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府（特別是縣市政府）關(guān)系微妙，既趨于緊密，也趨于梳理”。〔28 〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部作為一個(gè)利益集體，對(duì)于上級(jí)政府的命令和指示往往出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的策略性執(zhí)行，使得諸多的鄉(xiāng)村矛盾被上升到縣級(jí)政府;同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)縣市在財(cái)權(quán)、事權(quán)及人事權(quán)上的集權(quán)也積聚了諸多不滿(mǎn)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷弱化的大背景下，東部地區(qū)如長(zhǎng)三角、珠三角一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)卻出現(xiàn)了一些常住人口達(dá)到十幾萬(wàn)人，財(cái)政收入達(dá)到三四十億元甚至更多的“超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。這些地區(qū)在縣鄉(xiāng)一體化的大趨勢(shì)下開(kāi)始了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的探索。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是指“在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整的情況下，將一部分屬于縣市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩劫x予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展”。〔29 〕“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革發(fā)軔于經(jīng)濟(jì)總量有三分之一是小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的浙江省，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到江蘇、廣東等鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市，其核心就是權(quán)力從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放。這一改革創(chuàng)新可以說(shuō)是被這些“超級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)總量、外來(lái)人口和社會(huì)公共服務(wù)的需求倒逼出來(lái)的。這同時(shí)也說(shuō)明對(duì)基層政府“一刀切”的設(shè)置原則與我國(guó)區(qū)域發(fā)展極度不平衡的多樣性存在著深刻的矛盾?！斑^(guò)去按照行政級(jí)別來(lái)劃分（政府權(quán)力）的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的地方政府需要結(jié)構(gòu)重組，地方需要有更大的政府組織權(quán)?！?〔30 〕“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的改革給我們提供了縣鄉(xiāng)關(guān)系的另一幅圖景和路徑。

（三）鄉(xiāng)村關(guān)系

鄉(xiāng)村在我國(guó)的政治實(shí)踐中有著非同一般的地位，不僅僅是因?yàn)橛邪藘|多農(nóng)民還生活在農(nóng)村，更是因?yàn)閲?guó)家的政權(quán)一開(kāi)始就生成于鄉(xiāng)村社會(huì)之中，“對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)和農(nóng)民群眾的有效動(dòng)員是革命成功及政權(quán)生存的條件”?！?1 〕這也造就了國(guó)家權(quán)力一直致力于深入和扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理思路，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)員和控制是鄉(xiāng)村治理中最原始的使命。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生的最重要和顯著的變化之一就是以村民自治的方式實(shí)行鄉(xiāng)和村的分治。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村委會(huì)組織法》）的規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。在理論上，村委會(huì)作為基層群眾自治性組織，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系與縣鄉(xiāng)這種科層制的體制內(nèi)上下級(jí)關(guān)系有著本質(zhì)的不同，村并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村委會(huì)的控制是基于指導(dǎo)、幫助和支持的軟性控制。然而在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村關(guān)系有異化成上下級(jí)的趨勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全方位加強(qiáng)對(duì)村的控制，村級(jí)組織也明顯得呈現(xiàn)出行政化。當(dāng)然，基于事實(shí)上共產(chǎn)黨在行政體制中發(fā)揮的作用，鄉(xiāng)村關(guān)系也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的關(guān)系。

“自20世紀(jì)80年代末以來(lái)，村級(jí)選舉的引入大大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的相對(duì)地位，使得二者之間出現(xiàn)了更多的協(xié)商?！?〔32 〕在具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)的直接干預(yù)明顯減少。但是，“從兩級(jí)組織的整體互動(dòng)過(guò)程來(lái)看，來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制比前些年增多”，〔33 〕這些控制體現(xiàn)在人事權(quán)、財(cái)權(quán)和管理權(quán)等方方面面。

根據(jù)《村委會(huì)組織法》和黨的基層組織工作條例和組織原則，村委會(huì)成員由村民群眾民主選舉產(chǎn)生，村黨支部成員由村的支部黨員民主選舉產(chǎn)生。雖然如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)等原因一直試圖控制村干部的選任，除直接或間接影響選舉的方式，通過(guò)黨的組織進(jìn)行控制也是一個(gè)重要且安全合法的途徑。雖然村干部在法律上是獨(dú)立于行政系統(tǒng)的，但國(guó)家事實(shí)上對(duì)他們實(shí)行的還是科層制的管理，村干部要接受上級(jí)下達(dá)的各種指令性的計(jì)劃、指標(biāo)和任務(wù)，并接受考核。在財(cái)務(wù)方面，現(xiàn)在鄉(xiāng)村普遍實(shí)行的“村財(cái)鄉(xiāng)管”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接掌握了村級(jí)的財(cái)務(wù)，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用財(cái)政控制了那些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)村莊。同時(shí)，在村的提留完全取消的現(xiàn)狀下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還擁有對(duì)村干部工資和獎(jiǎng)勵(lì)等報(bào)酬的決定權(quán)。在人事權(quán)和財(cái)權(quán)的控制之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的包村制度和管片制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督和控制堂而皇之地伸入村級(jí)組織。

當(dāng)然，在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，村莊之間、鄉(xiāng)村關(guān)系之間的情況不僅在不同地區(qū)，甚至在同一地區(qū)的不同時(shí)期差異也是巨大的，我們并不能以一種模式涵蓋所有的鄉(xiāng)村關(guān)系。在村級(jí)組織和鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的主敘事之下，一些經(jīng)濟(jì)狀況較好，資源較多或者“自主生產(chǎn)價(jià)值的能力” 〔34 〕較高的村莊，也會(huì)出現(xiàn)“弱鄉(xiāng)強(qiáng)村”或“強(qiáng)鄉(xiāng)強(qiáng)村”這樣的鄉(xiāng)村關(guān)系模式。然而這些看似“獨(dú)立”的村莊只是由于其“財(cái)大氣粗”或者“死要面子”才能稍微抵抗來(lái)自上級(jí)政府的控制沖動(dòng)，但這種所謂的“強(qiáng)大”和“獨(dú)立”是脆弱的，并不足以抵抗村級(jí)組織行政化的浪潮。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的控制沖動(dòng)并不僅僅來(lái)自于權(quán)力及其組織本身所固有的膨脹和擴(kuò)張趨勢(shì)，也是來(lái)自于農(nóng)村治理實(shí)踐的需要。一個(gè)普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也平均擁有幾十平方公里的面積和幾萬(wàn)的人口，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須借助村自治組織才能實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)的有效治理。如何在村民自治和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中尋找平衡點(diǎn)，是理順鄉(xiāng)村關(guān)系的關(guān)鍵。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能及其變異——被動(dòng)還是能動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國(guó)最基層的一級(jí)政權(quán)組織，傳統(tǒng)上認(rèn)為它的主要功能就是執(zhí)行上級(jí)的指示和命令，主要工作就是“要錢(qián)”（收取稅費(fèi)）和“要命”（計(jì)劃生育）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力設(shè)定和制度安排就是基于這種功能的設(shè)定而產(chǎn)生的。自上而下的功能設(shè)定決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力設(shè)計(jì)是由上而下的，脫離了本地方由下而上的需求，而這樣的功能和權(quán)力設(shè)定模式又決定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自上而下控制模式，從而深刻影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合法性資源來(lái)源和治理模式，其后果就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理更關(guān)注上下之間的垂直關(guān)系而非與農(nóng)民、農(nóng)村需求之間的水平關(guān)系。

然而，“任何一個(gè)社會(huì)群體都不可能僅僅是某種制度和結(jié)構(gòu)的影子”，〔35 〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及干部并不僅僅是也不可能是機(jī)械的執(zhí)行者，而是有著自身的利益追求，可以在制度所給定的框架內(nèi)進(jìn)行思考、行動(dòng)，反過(guò)來(lái)對(duì)制度本身構(gòu)成影響的行為主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政權(quán)的性質(zhì)決定了“國(guó)家”很難直接對(duì)其予以控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部具有很強(qiáng)的自主性，不僅可以“選擇執(zhí)政”，〔36 〕還具有明顯的“自利性”。政治社會(huì)學(xué)角度的實(shí)踐和研究也發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和干部實(shí)際上是一個(gè)能動(dòng)的利益單位，而非被動(dòng)的接受者。

德國(guó)學(xué)者托馬斯·海貝勒和舒耕德將縣、鄉(xiāng)的領(lǐng)導(dǎo)干部（尤其是地方黨政機(jī)關(guān)的黨委書(shū)記和其他主要領(lǐng)導(dǎo)干部）稱(chēng)之為“戰(zhàn)略性群體”，“并把這一群體內(nèi)部的目標(biāo)導(dǎo)向型合作和自我認(rèn)知看作地方精英（的集體意識(shí)）和地方干部服從中央意志的實(shí)踐”?！?7 〕中國(guó)的干部制度的一個(gè)重要的特點(diǎn)在于它將干部分為兩種不同的類(lèi)型：負(fù)責(zé)政治決策的領(lǐng)導(dǎo)干部和實(shí)施決策和管理的一般干部。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記和鎮(zhèn)長(zhǎng)（包括其副職）相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部而言，更重視與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系并在心理上將自己認(rèn)同為與縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部地位相近、目標(biāo)相同的統(tǒng)一的政治群體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的這種心理認(rèn)同和政治實(shí)踐不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空殼化”的一個(gè)重要原因，更因此導(dǎo)致了托馬斯·海貝勒和舒耕德兩人所提出的一種“有組織的無(wú)政府狀態(tài)” 〔38 〕：“一方面，中國(guó)的政治決策過(guò)程中的層次結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定的、清晰的;另一方面，我們卻很難描述那種政策得到了執(zhí)行以及這種政策的執(zhí)行效果如何” 〔39 〕?！坝薪M織的無(wú)政府狀態(tài)”這一理論描述很好地解釋了“政令不出中南?！焙汀吧嫌姓?、下有對(duì)策”的政治實(shí)踐。他們認(rèn)為導(dǎo)致這種“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”的原因有三個(gè)方面：其一是中央政策的模糊性和地方對(duì)中央政策偏好的不了解;其二是缺乏有效的制度化反饋機(jī)制導(dǎo)致公眾對(duì)選擇性政策的反饋結(jié)構(gòu)不明晰;其三是由于資金等問(wèn)題導(dǎo)致一些政策執(zhí)行的基本條件得不到滿(mǎn)足。在這種“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”下，縣、鄉(xiāng)干部形成了一個(gè)“團(tuán)結(jié)”的利益主體，“能動(dòng)地”執(zhí)行著中央和上級(jí)的政策，通過(guò)“合謀”共同應(yīng)付上級(jí)的測(cè)評(píng)和考察，乃至建立“攻守同盟”來(lái)應(yīng)對(duì)來(lái)自上級(jí)和社會(huì)的壓力。此外，我國(guó)現(xiàn)行的干部升遷體制和由此導(dǎo)致的官員的“政績(jī)觀(guān)”也在一定程度上鼓勵(lì)了這種“主動(dòng)的”和“創(chuàng)新的”政策實(shí)踐。

基于主動(dòng)的地方政治這一事實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府權(quán)力的行使以及對(duì)權(quán)力的控制需要重新評(píng)估權(quán)力的合法性和正當(dāng)性的來(lái)源。相對(duì)與其他地方政府而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村的政權(quán)組織和治理單位有其特殊性，它的合法性來(lái)源既和所有的地方政府一樣源自“國(guó)家”，更重要的是來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)?；诠伯a(chǎn)黨取得政權(quán)的歷史實(shí)踐，我們甚至可以說(shuō)整個(gè)“國(guó)家政權(quán)”的合法性來(lái)源在根源上也來(lái)自于鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)村在我國(guó)具有著特殊的重要地位。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國(guó)家治理鄉(xiāng)村社會(huì)的主要和直接的力量，其制度安排和治理形式都必須符合鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際和需要，其權(quán)力也必須來(lái)自自下而上的和水平的利害相關(guān)者的控制和監(jiān)督。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理單位的組織變革和治理方式變革

農(nóng)村治理中出現(xiàn)的種種問(wèn)題鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難辭其咎，但問(wèn)題的根源還在于政府體制。表面上看，從中央到地方各級(jí)政府的政治決策和執(zhí)行體制是層次清晰、結(jié)構(gòu)完善的，然而實(shí)際上整個(gè)政府體制運(yùn)行卻很少主動(dòng)涉及其最重要的作用者和接受者（如社會(huì)和公眾等）。無(wú)論從權(quán)力的合法性來(lái)源還是從利益制約與監(jiān)督的角度來(lái)講，這些被忽略的主體不僅是基層治理中最需要關(guān)注的對(duì)象，而且在一定程度上來(lái)說(shuō)正式治理的真正主體?；诘胤街卫淼闹鲃?dòng)性這一前提，現(xiàn)有的基層政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式都存在著很大的問(wèn)題，權(quán)力的濫用和組織的功能異化即源于此。同時(shí)，這種以政府“自利性”為導(dǎo)向的異化導(dǎo)致了基層政府不僅不能承擔(dān)起社會(huì)和民眾的期望，甚至偏離了“政策執(zhí)行”這一最基本的政府職能設(shè)定，使得基層政府向上不能代理中央國(guó)家、向下不能代表基層社會(huì)，既不對(duì)上負(fù)責(zé)，也不對(duì)下負(fù)責(zé)。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，學(xué)者們將目光聚集在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革上，學(xué)界主要有三種意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)是最為激進(jìn)的，主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行完全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治;〔40 〕第二種意見(jiàn)建議虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由一級(jí)獨(dú)立的政府改為縣的派出機(jī)關(guān);〔41 〕第三種意見(jiàn)主張?jiān)谠械募軜?gòu)之內(nèi)進(jìn)行改革，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能和改革機(jī)構(gòu)設(shè)置和建設(shè)基層民主的方式來(lái)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的問(wèn)題?！?2 〕雖說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存費(fèi)及其建制在根本上其實(shí)應(yīng)當(dāng)由民眾在改革和發(fā)展的過(guò)程中自己決定，但筆者認(rèn)為徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的想法在現(xiàn)在的情況下至少是過(guò)于激進(jìn)的。因?yàn)樗幸鉄o(wú)意地忽略了中國(guó)有8億多農(nóng)民這個(gè)最基本的國(guó)情，讓縣政府直接對(duì)接如此眾多的農(nóng)村人口是不可想像的，也是不可能完成的任務(wù)。同時(shí)，處在現(xiàn)代社會(huì)的農(nóng)村已經(jīng)不可能回到過(guò)去那種自給自足的狀態(tài)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社會(huì)中有著提供公共管理和服務(wù)等不可替代的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然面臨著諸多的質(zhì)疑和難題，但一撤了之只是一個(gè)看似宏大實(shí)則偷懶的做法，農(nóng)村的問(wèn)題本質(zhì)不在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留，而是在努力架構(gòu)一個(gè)農(nóng)村社會(huì)共同體的基礎(chǔ)上真正轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理方式。

另一個(gè)極為重要的但卻往往被研究研究農(nóng)村問(wèn)題的政治學(xué)者和社會(huì)學(xué)者忽略的問(wèn)題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建制涉及到憲法體制問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在憲法層面上被規(guī)定為一級(jí)政府，并設(shè)有一級(jí)人大作為其權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。雖然說(shuō)在我國(guó)發(fā)展的進(jìn)程中，很多偉大的改革都是以所謂“良性違憲”的方式進(jìn)行的，然而在全力建設(shè)法治社會(huì)、法治政府的今天，法律，特別是憲法，在改革中必須要遵守并尊重的。因此，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和將其變?yōu)榭h級(jí)政府辦事機(jī)構(gòu)的方案直接涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和修改憲法的問(wèn)題，在理論和實(shí)踐層面至少在目前可能性不大。因此，唯一可行的方案就是在現(xiàn)行的框架內(nèi)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行綜合改革，使其能夠適應(yīng)新的時(shí)代要求和農(nóng)村的需求，這其中最重要的兩方面即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的變革和治理方式的變革。

（一）組織變革

在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織架構(gòu)直接復(fù)制了人民公社時(shí)期公社的組織，三十多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生了很大的變化?？梢哉f(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷程基本上就是改革的歷程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自恢復(fù)之日起就開(kāi)始了改革，其中組織機(jī)構(gòu)的改革一直是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中最重要的部分。而其中兩大最主要的變化是規(guī)模的變化和機(jī)構(gòu)人員的變化，前者對(duì)應(yīng)的是大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，后者的原因則在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)。

經(jīng)過(guò)較大幅度的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的總數(shù)從20世紀(jì)90年代初期的五萬(wàn)多個(gè)減少到現(xiàn)在的三萬(wàn)三千多個(gè)，〔43 〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量減少，規(guī)模擴(kuò)大。然而這項(xiàng)大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整運(yùn)動(dòng)至少?gòu)哪壳翱磥?lái)沒(méi)有達(dá)到人們最初對(duì)其賦予的期望和想象。減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量、擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的目的不在于，起碼主要不在于調(diào)整行政區(qū)劃，而是通過(guò)這種調(diào)整實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)、集中財(cái)力、裁撤冗員、提高效率。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，集中財(cái)力和簡(jiǎn)政的效果比較明顯，這兩者也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的直接后果。然而，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量減少外，整體的人員精簡(jiǎn)目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到，財(cái)政供養(yǎng)人員在總量上并沒(méi)有明顯減少。同時(shí)，政府的行政效率也并沒(méi)有因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少而同步提高。相反，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管區(qū)或管片的制度。

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并類(lèi)似，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)效果在實(shí)踐中也大打折扣，有些甚至淪為“文字游戲”。這種“越減越多”的怪圈不僅僅源于組織自身的擴(kuò)張本性，還于國(guó)家的整個(gè)政府架構(gòu)、行政制度和“穩(wěn)定壓倒一切”的觀(guān)念有關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置在很大程度上是上下“同構(gòu)”的，也就是說(shuō)上級(jí)的每一個(gè)機(jī)構(gòu)基本上都能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)找到其對(duì)應(yīng)。這種設(shè)置背后并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)際需要，而是與上級(jí)“對(duì)接”的方便。除卻已經(jīng)普遍進(jìn)行了改革的“七站八所”之外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)層面還有著五套班子，包括黨委、政府、人大、紀(jì)檢、武裝部，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)有政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。然而在這五套班子中黨委和政府掌握著最基本和實(shí)際的權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為憲法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

在實(shí)踐中，有些地區(qū)已經(jīng)展開(kāi)了對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的實(shí)質(zhì)性改革。比如四川省南溪縣從2007年11月開(kāi)始對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。撤銷(xiāo)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立片區(qū)紀(jì)委，每個(gè)片區(qū)紀(jì)委下轄3-5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并直接受縣委、縣紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。這種改革就不僅僅是簡(jiǎn)單的裁撤機(jī)構(gòu)和人員，而是根據(jù)政治和行政的原則使得紀(jì)委有可能真正發(fā)揮其監(jiān)督作用。

然而，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織變革的關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位提高和作用的真正發(fā)揮?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本上每年只開(kāi)一次會(huì)，在閉會(huì)期間并沒(méi)有常委會(huì)進(jìn)行日常工作，人大主席團(tuán)的工作就是每年組織一次大會(huì)，主席也都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)干部兼任的。當(dāng)然，要發(fā)揮人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的作用并不一定要照搬上級(jí)人大的組織設(shè)置，而是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年只舉一次手的現(xiàn)狀，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在基層社會(huì)的日常政治生活中發(fā)揮其作用和影響。在這一層面上，始于浙江溫嶺的“民主懇談”模式頗有借鑒意義。溫嶺市的民主懇談是指“由村、鎮(zhèn)、政府職能部門(mén)的黨組織或領(lǐng)導(dǎo)層主持（由相應(yīng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員或村兩委成員參與主持），由公民和相關(guān)利益參加的，公共權(quán)利部門(mén)一方和公民、法人和社會(huì)團(tuán)體一方之間就公共事務(wù)相互溝通、進(jìn)行協(xié)商的活動(dòng)”?！?4 〕初期，民主懇談會(huì)作為一種源于基層的民主創(chuàng)新，主要是一種政府與群眾的對(duì)話(huà)機(jī)制，并沒(méi)有相應(yīng)的法律地位。在后來(lái)的發(fā)展中，溫嶺市逐漸探索出將民主懇談與基層人大相結(jié)合的途徑，一方面通過(guò)民主懇談“激活”基層人大，另一方面通過(guò)基層人大將民主懇談納入現(xiàn)行的制度框架之內(nèi)。通過(guò)民主懇談與基層人大的結(jié)合，溫嶺市進(jìn)一步探索出“參與式預(yù)算”這一中國(guó)公共預(yù)算改革的新亮點(diǎn)。溫嶺通過(guò)將“民主懇談”和“參與式預(yù)算”納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層人大制度，不僅在基層層面上激活了人大制度，落實(shí)了人大這一我國(guó)的根本政治制度。更為重要的是，通過(guò)這一過(guò)程，基層人大可以將各方利益主體吸納進(jìn)來(lái)，從而為多方的民主對(duì)弈構(gòu)建一個(gè)有序參與的制度平臺(tái)，從而在釋放基層民主活力的同時(shí)釋放了基層政府的壓力，為基層治理模式的轉(zhuǎn)變和推進(jìn)有序、民主的基層治理提供了可參考的樣本。

（二）治理方式變革

從新中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制的30多年以來(lái)，歷經(jīng)了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“農(nóng)村稅費(fèi)改革”、“農(nóng)村綜合改革”等一系列的改革措施，然而這些改革在渡過(guò)初期的運(yùn)動(dòng)式的轟轟烈烈之后，往往不是舊問(wèn)題卷土重來(lái)就是又出現(xiàn)很多因改革而導(dǎo)致的新問(wèn)題。當(dāng)然，我們不能天真地幻想某一次改革能一勞永逸的解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的所有問(wèn)題，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革不在根本上觸及基層政權(quán)現(xiàn)行的運(yùn)作模式和治理方式，所有的“修修補(bǔ)補(bǔ)”都只能收獲到“按下葫蘆浮起瓢”的成果。正如有學(xué)者指出的那樣，基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)入了某種“鎖定”的狀態(tài)，〔45 〕而打破這種狀態(tài)的唯一可行出路在于改革。然而，我們必須要認(rèn)識(shí)到改革并不必然帶來(lái)好的結(jié)果，它可能有助于問(wèn)題的解決和政治的穩(wěn)定，但歷史的經(jīng)驗(yàn)告誡我們不穩(wěn)定也常常孕育于改革之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式的變革如何既能夠滿(mǎn)足國(guó)家政權(quán)代理者的角色和基層社會(huì)民眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求，又能夠最大程度地化解日益增多和加劇的基層社會(huì)沖突，創(chuàng)造一個(gè)和諧、穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)？筆者認(rèn)為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理模式從管理主義的模式轉(zhuǎn)向參與治理的模式是一個(gè)能很好滿(mǎn)足這些需求的改革路徑。

參與式、合作式的治理是一種強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)參與政治過(guò)程的治理的技術(shù)和體系，其理論來(lái)源是興起于20世紀(jì)六七十年代的“參與民主理論”?！?6 〕在參與式治理的理論和實(shí)踐框架中，“參與”不等同于傳統(tǒng)民主理論中的“投票”，而是讓公民能夠積極有序地參與公共事務(wù)，通過(guò)這種參與的過(guò)程可以推動(dòng)個(gè)人負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)，從而使制度獲得一種“自我維持的能力”。在美國(guó)曾被托克維爾盛贊的新英格蘭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治被看作是這種參與式和合作式治理的典型?！?7 〕

美國(guó)東北部的緬因、佛蒙特、新罕布什爾、馬薩諸塞、羅德島和康涅狄格六個(gè)州被成為新英格蘭地區(qū)。新英格蘭地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)猶如一個(gè)自治共同體，它的政府架構(gòu)包括鎮(zhèn)民大會(huì)、管理委員會(huì)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和其他官員。其中最具特色也最受關(guān)注的就是鎮(zhèn)民大會(huì)。鎮(zhèn)民大會(huì)是鎮(zhèn)的決策機(jī)關(guān)，每年舉行一次，全鎮(zhèn)選民均可參加。會(huì)議的議題不僅包括一些本鎮(zhèn)的重大問(wèn)題，如制定本鎮(zhèn)的規(guī)則、決定下一年度的撥款、征稅、選舉鎮(zhèn)的官員等，還包括眾多關(guān)系到鎮(zhèn)民切身利益的議題，如道路和橋梁的興建、街燈照明、鎮(zhèn)圖書(shū)館的管理、學(xué)校的課程、垃圾的處理等具體的事務(wù)。正是通過(guò)這種具體而微觀(guān)的政治實(shí)踐，使每個(gè)鎮(zhèn)民都可以感受到自己在行政過(guò)程中的影響和意義。正是通過(guò)這種民眾對(duì)公共事務(wù)的持久參與，造就了自律、積極、負(fù)責(zé)的公民。

這種時(shí)刻處在民眾參與、關(guān)注和監(jiān)督之下的政府治理過(guò)程和方式，不僅適合在代議制民主發(fā)展充分的國(guó)家中，還能夠在我國(guó)基層政府的治理過(guò)程中發(fā)揮更為重要的作用。一方面，參與式和合作式的治理框架能夠彌補(bǔ)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中的“民主赤字”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理提供合法性的新來(lái)源。這是因?yàn)?，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)特殊的農(nóng)村基層政權(quán)組織，它的合法性既源自‘國(guó)家’又來(lái)源于鄉(xiāng)村社會(huì)”?！?8 〕而通過(guò)將農(nóng)民吸納進(jìn)傳統(tǒng)的政治過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理的民主性得到增強(qiáng)，同時(shí)也能為封閉的政府運(yùn)行體制提供新的力量源泉，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中獲取改革的動(dòng)力。另一方面，這種治理方式可以在現(xiàn)有的政治制度之內(nèi)開(kāi)辟一個(gè)面向每一個(gè)普通民眾的溝通渠道。這樣不僅有助于提供社會(huì)所真正需要的公共服務(wù)，還能夠通過(guò)制度吸納基層社會(huì)的政治參與，構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的基層生活共同體，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。