王琨

電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和命脈，與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、人民生活息息相關(guān)。2013年，市人大常委會(huì)將《上海市供用電條例》確定為“2013-2017年五年立法規(guī)劃”的正式項(xiàng)目。今年，經(jīng)過(guò)深入細(xì)致的調(diào)查研究、反復(fù)認(rèn)真的分析論證，《上海市供用電條例》被列為常委會(huì)正式立法項(xiàng)目。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)亟需立法引領(lǐng)

在國(guó)際金融危機(jī)和全球氣候變化雙重壓力下，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛把發(fā)展新能源、新材料、低碳技術(shù)、綠色經(jīng)濟(jì)等作為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，積極投身于第三次工業(yè)革命，搶占世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的制高點(diǎn)。上海的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也已悄然發(fā)生了變化，逐漸由傳統(tǒng)工業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)變，這對(duì)電力的供電質(zhì)量、安全可靠性以及智能化、信息化發(fā)展提出了更高、更全面的要求。同時(shí)，隨著城市的不斷發(fā)展，用戶個(gè)性化、多樣性的用電需求也日益趨多。而現(xiàn)行國(guó)家層面的電力法律法規(guī)大多頒布于上世紀(jì)九十年代，難以滿足這一歷史性變革的要求，具體體現(xiàn)為四個(gè)方面：一是在以電動(dòng)汽車為代表的新能源汽車的使用和推廣方面缺乏城市基礎(chǔ)建設(shè)層面的制度保障;二是在電能替代煤、重油、木柴、秸稈等高污染燃料方面缺乏政策扶持的法律依據(jù);三是在分布式發(fā)電、光伏發(fā)電等新能源的使用和推廣方面缺乏符合上海實(shí)際情況的制度設(shè)計(jì);四是對(duì)高能耗企業(yè)、嚴(yán)重污染環(huán)境企業(yè)進(jìn)行用電限制缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。上述要求涉及部門眾多、牽涉面廣、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)，需要在制度上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，必須在立法層面予以解決，以制度創(chuàng)新保障和推動(dòng)城市電網(wǎng)的可靠運(yùn)行。

保障城市安全和公共安全亟需立法保障

電網(wǎng)安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生產(chǎn)生活，事關(guān)城市公共安全和社會(huì)穩(wěn)定?！?1·22”青島東黃輸油管道事故和“六·五”靜安區(qū)大面積停電事件再一次給城市安全和公共安全敲響了警鐘。近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的不平衡，有關(guān)電網(wǎng)安全運(yùn)行的諸多深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。為確保上海電力運(yùn)行安全，保障城市公共安全，有必要通過(guò)地方立法解決以下問(wèn)題：一是確保電力發(fā)展規(guī)劃有效實(shí)施、確保電力黃線妥善保護(hù)、確保電網(wǎng)建設(shè)不受阻擾、合理簡(jiǎn)化電網(wǎng)建設(shè)證照辦理程序;二是協(xié)調(diào)供電建設(shè)選址與城市防洪、道路交通以及地下管線、地下軌道交通等各類地下空間和設(shè)施的規(guī)劃布局，避免相互妨礙;三是明確電力重要用戶的配置要求和應(yīng)急保安措施，明確電力重要用戶和電網(wǎng)企業(yè)在事故應(yīng)急預(yù)案中的銜接和配合;四是加大對(duì)危害供電設(shè)施安全的違法行為的打擊和懲處力度，將事故隱患消滅在萌芽之中。上述問(wèn)題因涉及相關(guān)職能部門的具體職權(quán)，必須也只能通過(guò)立法層面予以徹底解決。

供電用電法律關(guān)系亟需立法調(diào)整

依法保障各類用戶能夠按照國(guó)家規(guī)定的價(jià)格獲得最基本的供電服務(wù)是供電企業(yè)社會(huì)普遍服務(wù)義務(wù)的基本內(nèi)涵，確保居民生活用電則是落實(shí)供電企業(yè)社會(huì)普遍服務(wù)義務(wù)的重心。上海作為改革開放的前沿，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日漸成熟，全社會(huì)用電量持續(xù)高速增長(zhǎng)，用電服務(wù)要求不斷提高，用電業(yè)務(wù)需求快速變化，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)深入推進(jìn)，社會(huì)法治觀念和法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，各方利益主體之間的矛盾日漸增多，本市電力用戶在實(shí)踐中遇到了諸多問(wèn)題，例如，居民用戶由于未采用實(shí)名制問(wèn)題;居民小區(qū)分戶計(jì)量表前用電設(shè)施設(shè)備的產(chǎn)權(quán)和維護(hù)管理責(zé)任背離，產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)歸屬、服務(wù)質(zhì)量和費(fèi)用渠道不明或不到位等問(wèn)題。此外，部分用戶對(duì)供電可靠性有特殊要求，但法律法規(guī)缺少對(duì)雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)制引發(fā)矛盾。

立法調(diào)研：

聚焦供用電關(guān)鍵核心問(wèn)題

上海在新一輪能源變革中處于全國(guó)改革開放排頭兵的特殊地位，迫切需要加快建設(shè)智能化電網(wǎng)，加快電網(wǎng)各環(huán)節(jié)的智能升級(jí)改造，努力在電動(dòng)汽車、“三網(wǎng)融合”等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，力爭(zhēng)率先建成網(wǎng)架堅(jiān)強(qiáng)、安全高效、綠色低碳、文化先進(jìn)的世界一流電網(wǎng)，以更好地服務(wù)于上海作為開放型的國(guó)際大都市供電用電的需求，而這一切都需要以科學(xué)規(guī)范的法律制度保障為前提。然而，本市現(xiàn)行的地方性電力法規(guī)和政府規(guī)章難以適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的發(fā)展變化，許多新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)。如何更好地依法供電用電、保障電網(wǎng)安全，保證生產(chǎn)和生活需要，構(gòu)建平等、和諧的供用電關(guān)系，維護(hù)國(guó)家利益、企業(yè)利益和用戶的合法權(quán)益，已成為多年“領(lǐng)導(dǎo)重視、代表關(guān)切、社會(huì)關(guān)注”的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。制定符合本市特點(diǎn)的電力立法，為地方電力事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供法制保障迫切需要提上議事日程。針對(duì)立法迫切需求，市人大相關(guān)部門成立了《上海市供電用電立法研究》課題組，針對(duì)本市供電用電立法涉及的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，以期為本市電力立法提供決策參考。

課題組以實(shí)踐中存在的問(wèn)題為導(dǎo)向，直面迫切需要通過(guò)立法解決的關(guān)鍵、核心問(wèn)題。如表前線的產(chǎn)權(quán)及管理責(zé)任、差別電價(jià)、電動(dòng)汽車充換電設(shè)施的規(guī)劃、對(duì)污染企業(yè)的用電限制、重要用戶管理以及電力用戶權(quán)益保障等等，尤其是現(xiàn)有的法律法規(guī)、傳統(tǒng)做法以及現(xiàn)有的管理體制等不盡適應(yīng)問(wèn)題和面臨的新情況、新挑戰(zhàn)交織并存。這些都是關(guān)系城市安全、百姓利益、企業(yè)責(zé)任、環(huán)境保護(hù)等重大而又迫切需要解決的問(wèn)題。

為此，課題組深入開展調(diào)研，使立法制度設(shè)計(jì)更有針對(duì)性，有效地提出解決這些問(wèn)題的具體路徑和方案。如，表前線的權(quán)屬和管理責(zé)任。本市居民住宅總量增多，其表前供配電設(shè)施數(shù)量巨大，需要大量的日常維護(hù)維修工作。特別是老舊居民小區(qū)的表前供配電設(shè)施普遍存在配置標(biāo)準(zhǔn)低、安全可靠性差、設(shè)備老化嚴(yán)重等問(wèn)題，存在很大的消防安全隱患。課題組在調(diào)研中了解到，為解決這一難題，市房地局與市電力公司經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，初步達(dá)成一致意見(jiàn)，將表前線資產(chǎn)劃歸供電企業(yè)，原有老舊線路需要升級(jí)改造的，由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政與供電企業(yè)共同出資落實(shí)。但此種做法的合法性需要地方性法規(guī)的確認(rèn)。為此課題組建議立法明確規(guī)定用電計(jì)量裝置應(yīng)當(dāng)安裝在供電設(shè)施與用電設(shè)施的產(chǎn)權(quán)分界處。用電計(jì)量裝置和供電設(shè)施由供電企業(yè)維護(hù)，用電設(shè)施由電力用戶維護(hù);非居民用戶與供電企業(yè)另有約定的，按照約定辦理。安裝在用戶處的用電計(jì)量裝置，由用戶負(fù)責(zé)保護(hù)。

又如，推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》等規(guī)定，對(duì)于高能耗企業(yè)的差別電價(jià)問(wèn)題，需要在地方性法規(guī)中規(guī)定懲罰性電價(jià);對(duì)于污染企業(yè)的用電限制問(wèn)題，地方性電力法規(guī)應(yīng)明確將各類被環(huán)保部門處以停產(chǎn)停業(yè)處罰的環(huán)境污染單位都納入停電范圍。為此課題組建議在地方電力立法中明確規(guī)定，對(duì)違反環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源等法律、法規(guī)的用戶，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照已經(jīng)生效的司法機(jī)關(guān)司法文書或者行政機(jī)關(guān)的處罰決定書，對(duì)其實(shí)行差別電價(jià)或者中止供電。同時(shí)，為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建議在條例中做出規(guī)定，鼓勵(lì)以電能替代煤、油等高污染能源;鼓勵(lì)太陽(yáng)能、風(fēng)能等可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的實(shí)施，優(yōu)化本市能源結(jié)構(gòu)。

又如，電動(dòng)汽車充換電設(shè)施規(guī)劃。課題組建議立法明確規(guī)定，本市鼓勵(lì)建設(shè)電動(dòng)汽車充換電設(shè)施。市交通行政主管部門組織編制電動(dòng)汽車充換電設(shè)施的建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。市標(biāo)準(zhǔn)化行政管理部門組織編制電動(dòng)汽車充換電設(shè)施的地方標(biāo)準(zhǔn)。市規(guī)劃國(guó)土行政管理部門將電動(dòng)汽車充換電設(shè)施的建設(shè)納入控制性詳細(xì)規(guī)劃。供電企業(yè)應(yīng)為電動(dòng)汽車提供優(yōu)質(zhì)、便捷的配套服務(wù)。

再如，維護(hù)電力用戶權(quán)益，課題組建議立法應(yīng)明確規(guī)定供電企業(yè)不得實(shí)施損害用戶權(quán)益的行為。同時(shí)，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)提供24小時(shí)報(bào)修電話，設(shè)置合理收費(fèi)網(wǎng)點(diǎn)，為用戶提供方便等。