【摘要】績效管理是十八大提出的中國行政、財(cái)政改革方向，其背后是責(zé)任政府，它由部門績效管理和項(xiàng)目化管理兩大制度構(gòu)成，難點(diǎn)是部門績效指標(biāo)。當(dāng)前我國在這方面存在的問題有：一是在認(rèn)識(shí)上將績效評(píng)價(jià)等同于績效管理，二是在制度上尚未建立部門績效管理和項(xiàng)目化管理兩大體系，三是在實(shí)施上將政府績效管理與預(yù)算績效管理看作兩個(gè)體系，從而使政府績效辦與財(cái)政“打架”，形不成合力。這些問題使得我國績效管理推進(jìn)緩慢，效果欠佳。2012年以來，課題組對(duì)此做了較系統(tǒng)的研究，提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】績效管理 責(zé)任政府 項(xiàng)目化管理 一觀三論 公共治理

【中圖分類號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

何謂績效管理

我國對(duì)績效管理有兩種提法：一是黨的十八大報(bào)告中提到的“創(chuàng)新行政管理方式，推進(jìn)政府績效管理”；二是2014年國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中提出的“全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)”。在美國，這被稱為“新績效預(yù)算”。我們認(rèn)為，盡管政府績效管理和預(yù)算績效管理是兩種提法，但由于均指向公共部門績效，且內(nèi)涵相同，因而是同義詞，不過，作為實(shí)施者的政府績效辦和財(cái)政，存在叫法上的差異。

績效管理是一種與現(xiàn)行過程管理相適應(yīng)，以追求績效和結(jié)果為導(dǎo)向的公共管理模式，是20世紀(jì)80年代以來西方“政府再造”的核心內(nèi)容?？冃е刚峁┑挠行Х?wù)（業(yè)績）與公共支出之比?？冃Ч芾淼奶攸c(diǎn)：（1）以績效指標(biāo)為核心，以追求績效為目標(biāo)，采用部門績效管理和項(xiàng)目化管理兩種形式。前者由績效目標(biāo)、績效預(yù)算、績效實(shí)施、績效評(píng)價(jià)四環(huán)節(jié)構(gòu)成，適用于部門、單位管理（見圖1），后者由前期評(píng)價(jià)、中期評(píng)價(jià)和后評(píng)價(jià)三環(huán)節(jié)構(gòu)成，適用于項(xiàng)目管理（見圖2）?？冃е笜?biāo)指用于描述公共資金績效的指數(shù)，指向政府的公共責(zé)任。（2）制度設(shè)計(jì)以“一觀三論”（花錢買公共服務(wù)、公共委托代理、結(jié)果導(dǎo)向管理、為“顧客”服務(wù)）為依據(jù)。（3）它屬于管理科學(xué)范疇，不涉及政治，具有廣泛的適應(yīng)性。

由于績效管理指向績效，有助于落實(shí)責(zé)任政府，以及解決傳統(tǒng)管理下權(quán)責(zé)脫節(jié)、官僚主義、浪費(fèi)和腐敗等難題，因而為各國重視。新西蘭政府通過績效管理，不僅將學(xué)校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)變?yōu)榉菭I利組織，實(shí)現(xiàn)了“小政府”瘦身，而且還通過建立基于績效的監(jiān)獄監(jiān)管體系，成功地將犯人交給私人組織管教。

績效管理是我國政府改革方向

第一，績效管理既是政府改革方向，也是建設(shè)責(zé)任政府的核心環(huán)節(jié)。從2003年中央提出“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”，到黨的十八大提出“嚴(yán)格績效管理”，再到2014年新《預(yù)算法》中講求績效的相關(guān)條文，都說明它是政府改革的方向，也是十八大做出的政府改革的莊嚴(yán)承諾。而且，績效指標(biāo)能量化部門業(yè)績，落實(shí)政府責(zé)任，并通過逐年評(píng)價(jià)反映出其績效進(jìn)步，因而是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的關(guān)鍵措施。在我國，責(zé)任政府不僅包括“問題該誰負(fù)責(zé)”，更包括勇于擔(dān)當(dāng)、領(lǐng)導(dǎo)人民克服困難，而績效管理適應(yīng)了這點(diǎn)，因而對(duì)治理懶政或“拍腦袋”式蠻干有重要作用。

第二，從績效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀看，也有必要推進(jìn)績效管理。2003年以來，各級(jí)政府積極探索績效管理的中國化，建立了績效（考績）辦、財(cái)政兩套機(jī)構(gòu)，形成了以“考績”和“預(yù)算績效”為內(nèi)容的兩個(gè)評(píng)價(jià)體系。但從效果看，卻不甚理想：

首先，兩大評(píng)價(jià)體系重復(fù)，效果相互抵消。部門考績和預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)都是績效管理，問題是該怎樣做？對(duì)此，績效（考績）辦采用的是“目標(biāo)/節(jié)點(diǎn)”法，以“三個(gè)率”，即政府重點(diǎn)工作完成率、部門業(yè)務(wù)工作完成率和滿意率為指標(biāo)，而財(cái)政主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算。雖然兩者均實(shí)行指標(biāo)管理，但內(nèi)容大相徑庭。這就出現(xiàn)了以下問題：（1）兩者傳達(dá)的績效信息不同，致使各部門在執(zhí)行中一頭霧水，不知道什么是績效以及應(yīng)該怎樣提高績效。（2）重復(fù)評(píng)價(jià)使部門忙于應(yīng)付。（3）管理效果抵消。兩套評(píng)價(jià)指標(biāo)因內(nèi)容、依據(jù)不同，評(píng)價(jià)結(jié)果也不盡相同。

其次，財(cái)政績效評(píng)價(jià)上存在“三不”現(xiàn)象：（1）項(xiàng)目過多“評(píng)不了”。當(dāng)前的財(cái)政績效評(píng)價(jià)主要指項(xiàng)目評(píng)價(jià)。項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)固然重要，但有某些固有弱點(diǎn)：“一個(gè)項(xiàng)目一套指標(biāo)”、周期長、成本高，因而它適宜對(duì)特定支出項(xiàng)目——政策性項(xiàng)目和公共工程項(xiàng)目——的評(píng)價(jià)，而不宜普遍評(píng)價(jià)?，F(xiàn)在，各級(jí)政府的預(yù)算項(xiàng)目很多，既有本級(jí)政府的，又有轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)，面對(duì)如此多的項(xiàng)目，憑財(cái)政力量是無論如何也“評(píng)不了”的。（2）項(xiàng)目過散、過雜“無法評(píng)”。在我國，預(yù)算項(xiàng)目不僅數(shù)量多，且變化大，穩(wěn)定和連續(xù)性差，為此財(cái)政無力做到“每個(gè)項(xiàng)目一套適用指標(biāo)”，即使做到也成本過高，且項(xiàng)目一變，指標(biāo)就前功盡棄。何況，有些具體行政性項(xiàng)目，如購置電腦或開會(huì)等，是說不清績效的，因而存在著“無法評(píng)”的難題。（3）評(píng)價(jià)結(jié)果“用不上”。評(píng)價(jià)結(jié)果“用不上”既有績效指標(biāo)不適用的原因，更有缺乏績效預(yù)算等環(huán)節(jié)支撐上的原因?！叭弧爆F(xiàn)象表明，盡管動(dòng)用了大量人力、財(cái)力，卻未獲得預(yù)期效果。這點(diǎn)值得深思。

再次，政府考績多流于形式，被考評(píng)者不服。我國的考績制始于20世紀(jì)90年代“萬人評(píng)政府”，由各級(jí)黨委或政府績效（考績）辦實(shí)施，本意是治理官員的濫政和懶政。2013年在中組部出臺(tái)有關(guān)文件后，地方多數(shù)轉(zhuǎn)掛靠組織部。經(jīng)多年探索，各地形成了以部門和下級(jí)政府為對(duì)象的考評(píng)體系。在考績上，當(dāng)前的問題主要有：（1）考績方法脫離了績效?！澳繕?biāo)/節(jié)點(diǎn)”法屬于過程管理范疇，是工作檢查，而績效評(píng)價(jià)屬于結(jié)果管理，二者并非同一回事。（2）由于該指標(biāo)體系重點(diǎn)是說明“我做了什么”和領(lǐng)導(dǎo)的決定執(zhí)行如何，而排斥了撥款這一因素，因而它不只是起到了領(lǐng)導(dǎo)“指揮棒”作用，還使一些有明顯缺陷的領(lǐng)導(dǎo)決策被強(qiáng)制貫徹，從而造成全局性損失。（3）指標(biāo)體系忽略了部門職能和服務(wù)效果，且穩(wěn)定性差、易數(shù)字作假，因而被考評(píng)者對(duì)結(jié)果“不服氣”。這三點(diǎn)表明，盡管我們視考績?yōu)榻ㄔO(shè)責(zé)任政府的“抓手”，但事實(shí)上它在治濫、治懶上的作用是有限的。

總之，無論是重復(fù)評(píng)價(jià)，財(cái)政上的“三不”現(xiàn)象，還是考績上的不服氣，都指向同一問題：績效管理有自身規(guī)律，績效評(píng)價(jià)固然重要，但無法替代績效管理。這也說明，我國在責(zé)任政府、績效政府建設(shè)上忽視了績效管理，因而進(jìn)展慢。目前績效管理到了“是進(jìn)還是退”的關(guān)鍵時(shí)期。逆水行舟，前進(jìn)才有出路。

加拿大和美國做法的啟示

加拿大績效管理始于1994年，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為國庫委員會(huì)秘書處（TBS）。加拿大在項(xiàng)目評(píng)價(jià)初期實(shí)施過程中遇到了諸如因項(xiàng)目過多、過雜而“評(píng)不了”，評(píng)價(jià)結(jié)果“用不上”等難題。通過反思，他們發(fā)現(xiàn)：（1）盡管項(xiàng)目評(píng)價(jià)重要，但只是環(huán)節(jié)之一，若無績效（戰(zhàn)略）目標(biāo)、績效預(yù)算等環(huán)節(jié)支撐，評(píng)價(jià)結(jié)果并不會(huì)引起部門重視，更談不上改善管理，而要建立這一支撐體系，聯(lián)邦政府就應(yīng)由項(xiàng)目評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)為對(duì)部門的整體績效評(píng)價(jià)，進(jìn)而進(jìn)入績效管理。（2）部門是績效責(zé)任主體。而政府和財(cái)政的任務(wù)是為之創(chuàng)造條件，包括實(shí)施績效撥款，開展對(duì)部門（戰(zhàn)略）和政策評(píng)價(jià)等。（3）信息公開是基礎(chǔ)，政府應(yīng)通過公開績效信息，使之在陽光下運(yùn)行，并建立績效信息庫，解決信息不對(duì)稱下“績效造假”等問題。按此思路，2000年加拿大制定了“為了加拿大”戰(zhàn)略，2003年形成新的績效管理框架（見圖3）。在該框架中，處于底層的是項(xiàng)目評(píng)估，然后依次是政策評(píng)估、部門評(píng)估或戰(zhàn)略評(píng)估、專家對(duì)部門績效的整體評(píng)估。而左方是對(duì)應(yīng)的指標(biāo)體系或評(píng)價(jià)報(bào)告。到2010年，加拿大實(shí)現(xiàn)了責(zé)任政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

美國的績效管理始于克林頓時(shí)代，1993年在總結(jié)英、德等經(jīng)驗(yàn)后，美國擬定了立法優(yōu)先、部門為主的“新績效預(yù)算”方案①：第一，由國會(huì)通過《政府績效與評(píng)價(jià)法案》（GPRA）。該法案確立了以部委為主，以戰(zhàn)略計(jì)劃、績效目標(biāo)、績效預(yù)算和績效評(píng)價(jià)為內(nèi)容的績效制度框架：（1）規(guī)定“每個(gè)部門必須于1997年9月30日前向管理與預(yù)算辦公室的負(fù)責(zé)人和國會(huì)呈交關(guān)于項(xiàng)目執(zhí)行的戰(zhàn)略計(jì)劃”。（2）要求各部委“呈交的戰(zhàn)略計(jì)劃應(yīng)當(dāng)涵蓋自本財(cái)政年度（指1993財(cái)年）起的不少于5年的時(shí)間，并且至少每三年進(jìn)行更新和修訂”。（3）規(guī)定“2000年3月31日以前，以及今后的每年3月31日前，每個(gè)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備并提交給總統(tǒng)和國會(huì)一份上一財(cái)政年度項(xiàng)目績效報(bào)告”。第二，授權(quán)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)績效管理，成立以副總統(tǒng)戈?duì)枮槭椎膰铱冃гu(píng)價(jià)委員會(huì)。其第一個(gè)行動(dòng)是要求各部門刪除繁文縟節(jié)規(guī)章，“將成噸的規(guī)章變成垃圾”，并發(fā)布了報(bào)告《從繁文縟節(jié)到績效——構(gòu)建一個(gè)花錢更少、效果更好的政府》（1993），此后還發(fā)布了系列報(bào)告。第三，各部門應(yīng)制定基于“顧客”的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)三年準(zhǔn)備，1998年在聯(lián)邦政府全面實(shí)施?？冃Ч芾淼男Ч?，1994年聯(lián)邦財(cái)政收入為12586億美元，赤字1582億美元，而到1998財(cái)年，轉(zhuǎn)為結(jié)余562億美元，2000財(cái)年則結(jié)余達(dá)2510億美元。此外，聯(lián)邦政府還增加了民生支出撥款，并拿出2936億美元補(bǔ)助幫助州、地方推進(jìn)績效改革。

總之，以上經(jīng)驗(yàn)說明：績效管理可以一步到位，也可以漸進(jìn)進(jìn)行；績效評(píng)價(jià)是手段，盡管重要，但不能替代績效管理；績效管理應(yīng)以部門為主，形成“一個(gè)中心，兩大體系”，即以績效指標(biāo)為中心，部門績效管理和項(xiàng)目化管理兩大體系；責(zé)任政府既是績效管理的條件，也是建設(shè)目標(biāo)。

對(duì)推進(jìn)我國績效管理的五點(diǎn)建議

搞好頂層設(shè)計(jì)，形成中國績效管理改革“路線圖”。第一，匯聚三方力量，共同推進(jìn)績效管理?！叭健敝咐眄樥冃В伎儯┺k、財(cái)政和部門的績效管理關(guān)系，落實(shí)“誰來做”。顯然，這是績效管理制度建設(shè)的重大問題。當(dāng)前有一種觀點(diǎn)：績效管理應(yīng)交給財(cái)政，績效（考績）辦退出。對(duì)此我們認(rèn)為不妥，理由為：

首先，績效管理既是財(cái)政改革，更是事關(guān)責(zé)任政府建設(shè)的深層改革，為此，由哪個(gè)部門來推進(jìn)，應(yīng)考慮歷史和職能分工。比如，在英法等國，由于財(cái)政部兼有管理國家行政事務(wù)的傳統(tǒng)，因而在績效管理上采用了“政府領(lǐng)導(dǎo)，財(cái)政部推進(jìn)”的做法，而在美加兩國，由于財(cái)政部不負(fù)有此項(xiàng)職能，因而美國是由總統(tǒng)預(yù)算辦，加拿大是由國庫委員會(huì)來推進(jìn)改革的。而在我國，因歷史原因，財(cái)政部并不承擔(dān)國家行政事務(wù)管理職能，他們既無指揮各部門績效管理改革，如調(diào)整機(jī)構(gòu)、刪除繁文縟節(jié)規(guī)章、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之權(quán)力，也無對(duì)低績效者、抵制者問責(zé)的手段，加上他們?cè)谡碡?cái)和宏觀調(diào)控上的壓力，因而是不適宜領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)績效管理的。

其次，雖然新《預(yù)算法》規(guī)定了“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)”（第57條）、各級(jí)政府編制的預(yù)算應(yīng)附有績效目標(biāo)（第32條）等，但這并非指應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門推進(jìn)績效管理。就是說，只要能滿足這些要求，推進(jìn)績效管理的機(jī)構(gòu)應(yīng)由國務(wù)院決定。

再次，比較而言，各級(jí)績效（考績）辦在上述方面具有優(yōu)勢。考績制在中國有上千年歷史，秦朝就對(duì)地方官實(shí)行以人口、治安、土地、賦稅為指標(biāo)的考績制，對(duì)鞏固中央集權(quán)制起到了重要作用。由于通過績效評(píng)價(jià)，績效辦還可形成“以事評(píng)人”的干部管理創(chuàng)新機(jī)制。為此，若能有科學(xué)的績效指標(biāo)體系，績效辦不僅能推進(jìn)績效管理，還能起到匯聚三方力量之作用。

為此，我們提出了績效辦、財(cái)政、部門“三套馬車”的績效管理方案：（1）績效辦：部門整體績效評(píng)價(jià)，推進(jìn)部門績效管理、審查績效目標(biāo)（戰(zhàn)略）；（2）財(cái)政：對(duì)政策性（含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)）和公共工程項(xiàng)目開展項(xiàng)目化管理，實(shí)行前期評(píng)價(jià)、中期評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)；編制全市（縣）績效預(yù)算。其中，政策性項(xiàng)目指基于戰(zhàn)略目標(biāo)的行動(dòng)性項(xiàng)目的集合。（3）部門：實(shí)施對(duì)本部門績效管理，開展對(duì)下屬單位績效評(píng)價(jià)、對(duì)本部門績效自評(píng)價(jià)和對(duì)行動(dòng)性項(xiàng)目評(píng)價(jià)；編制績效目標(biāo)和績效預(yù)算初稿。

第二，設(shè)計(jì)好改革“路線圖”。這包括：（1）明確責(zé)任機(jī)構(gòu)。績效管理觸及方方面面利益，改革難度大，建議由中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組來整體設(shè)計(jì)和推進(jìn)，下設(shè)績效管理改革辦公室，績效辦、財(cái)政部具體實(shí)施。（2）形成績效管理兩階段（基礎(chǔ)階段和實(shí)施階段）規(guī)劃（見圖4）。在基礎(chǔ)階段應(yīng)做好5件事②：制定《政府績效管理法》或國家績效管理?xiàng)l例；以部門為主，結(jié)合國務(wù)院簡政放權(quán)要求，清理、廢止繁文縟節(jié)規(guī)制；以部門為主，制定公共服務(wù)全國標(biāo)準(zhǔn)；厘清中央、省、市縣政府事務(wù)和管理責(zé)任，建立責(zé)任制；按“一個(gè)部委，一套指標(biāo)”開發(fā)各部門績效指標(biāo)體系。在實(shí)施階段，應(yīng)按“先中央、后地方”要求，在本屆政府內(nèi)完成中央各部委改革。這也是各國通行的做法。

建設(shè)科學(xué)的部門績效指標(biāo)體系。設(shè)計(jì)科學(xué)的部門績效指標(biāo)體系是“三套馬車”方案的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)。2014年，本團(tuán)隊(duì)③通過與德州市績效辦、財(cái)政局合作，初步找到了破解路徑：

第一，設(shè)計(jì)相對(duì)穩(wěn)定、可替換的部門績效指標(biāo)框架。這包括：（1）搞好需求分析。由于該指標(biāo)體系應(yīng)既滿足部門管理和績效辦、財(cái)政績效管理需求，又具有穩(wěn)定性，部門間相對(duì)可比，為此我們通過分析，找到三者的需求共性和個(gè)性，形成了模塊化部門績效指標(biāo)框架。（2）確立合理的開發(fā)路徑。這就是按照“一觀三論”的設(shè)計(jì)，結(jié)合部門管理要求，構(gòu)建一個(gè)基于各部門職能，包括投入、產(chǎn)出與結(jié)果、中心工作、廉政和滿意率的指標(biāo)框架（見圖5）。在該框架中，有3個(gè)模塊是穩(wěn)定的，而中心工作（模塊3）是可替換的：在評(píng)價(jià)部門績效時(shí)指中心工作完成率；在評(píng)價(jià)事業(yè)單位整體績效時(shí)指條件和能力；在政策評(píng)價(jià)時(shí)指戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率；在評(píng)價(jià)公共工程時(shí)指機(jī)構(gòu)的管理能力?？傊?，該框架可“一石四鳥”，而模塊替換是本課題的創(chuàng)新之一。

第二，按職能和事務(wù)設(shè)計(jì)指標(biāo)體系。在圖5中，產(chǎn)出與結(jié)果類指標(biāo)如何體現(xiàn)“一個(gè)部門、一套指標(biāo)”要求是難點(diǎn)。對(duì)此我們的做法是：（1）指標(biāo)應(yīng)按職能和事務(wù)設(shè)置?！笆聞?wù)”指管什么事，它由科室或二級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)。如城管市容局的職能可分解為環(huán)衛(wèi)、綠化、市政、城管等事務(wù)并形成相應(yīng)機(jī)構(gòu)。為此，我們聯(lián)合編辦，按“三定方案”和科室、二級(jí)機(jī)構(gòu)功能設(shè)定各部門指標(biāo)，原則上做到每項(xiàng)事務(wù)都有相應(yīng)指標(biāo)，無績效指標(biāo)的機(jī)構(gòu)（科室）應(yīng)撤銷（見表1案例）；（2）指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)結(jié)果，即有效服務(wù)，并盡量量化；（3）體現(xiàn)基本職能的指標(biāo)應(yīng)賦予較高權(quán)值；（4）指標(biāo)應(yīng)盡量滿足部門管理要求，促其科學(xué)管理。

構(gòu)建績效基礎(chǔ)信息體系和本級(jí)《政府績效信息庫》。我們認(rèn)為，以上“三駕馬車”是否可行，除績效指標(biāo)體系外，還在于建設(shè)信息支撐體系：績效基礎(chǔ)信息體系和《績效信息庫》。績效基礎(chǔ)信息體系指與各項(xiàng)績效指標(biāo)相關(guān)的原始數(shù)據(jù)體系。就是說，部門的績效指標(biāo)不是“填報(bào)”出來的，而是來自其管理、會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)信息，即在部門日常管理中產(chǎn)生，由管理系統(tǒng)記錄、顯示的信息。這些信息是難以造假或造假成本高的。而一旦將其納入《政府績效信息庫》，則數(shù)據(jù)申報(bào)的工作量將會(huì)大大減少，相應(yīng)的評(píng)價(jià)成本將大為降低。

同時(shí)，為了搞好績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，還需建立《政府績效信息庫》，形成部門、績效（考績）辦、財(cái)政信息共享機(jī)制，滿足財(cái)政自動(dòng)獲得編制績效預(yù)算、績效目標(biāo)的信息要求。

推進(jìn)項(xiàng)目化管理。項(xiàng)目化管理是績效管理形式之一，由財(cái)政實(shí)施。它主要用于對(duì)政策、公共工程的預(yù)算項(xiàng)目管理，是提高績效、治理“三拍”和“政績工程”的良藥。2014年，浙江省財(cái)政廳對(duì)與水稻補(bǔ)貼有關(guān)的17個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了“打包評(píng)價(jià)”，發(fā)現(xiàn)在支農(nóng)資金上存在著多級(jí)政府事權(quán)不清、補(bǔ)貼項(xiàng)目不合理、重復(fù)補(bǔ)貼、無效補(bǔ)貼等問題。從2013年起，上海閔行區(qū)對(duì)政策性項(xiàng)目實(shí)施項(xiàng)目化管理，通過項(xiàng)目化管理，取消了2項(xiàng)政策、完善了8項(xiàng)政策，獲得了較好效果。

項(xiàng)目化管理的內(nèi)容：（1）搞好前期評(píng)價(jià)。它在政府決策前進(jìn)行，對(duì)象是政策、工程類項(xiàng)目。在評(píng)價(jià)時(shí)，提案部門應(yīng)提供該項(xiàng)目的可行性報(bào)告和分年預(yù)算規(guī)劃，項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)由財(cái)政（或政府政策辦）組織專家，對(duì)項(xiàng)目的必要性、可行性（含績效目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)）、財(cái)力可及性等做出審查并形成結(jié)論。通過評(píng)審的項(xiàng)目進(jìn)入政府決策程序，通不過的則退回原單位。（2）實(shí)施中期評(píng)價(jià)。它適用中長期項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)施一年后進(jìn)行，重點(diǎn)是評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否已實(shí)施、實(shí)施中的問題、預(yù)期效果是否達(dá)到等。評(píng)審?fù)ú贿^的，或由實(shí)施單位修改完善，或撤銷項(xiàng)目。（3）做好后評(píng)價(jià)。它在項(xiàng)目結(jié)束一年后進(jìn)行，重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的效果，績效評(píng)價(jià)結(jié)果將公開。

深化部門預(yù)算改革，為績效管理創(chuàng)造條件。雖然我們形成了以上方案，但還應(yīng)指出，預(yù)算項(xiàng)目多散雜將阻礙績效管理，應(yīng)當(dāng)通過深化部門預(yù)算編制方式改革來解決，實(shí)行“部門預(yù)算=基本支出預(yù)算+業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算+項(xiàng)目預(yù)算”。為此，建議恢復(fù)部門業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算（會(huì)議費(fèi)、購置費(fèi)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)等），實(shí)行“總額控制，部門編制，財(cái)政審查、?？顚Ｓ谩?。改革后，隨著預(yù)算項(xiàng)目的減少，項(xiàng)目化管理的條件就相應(yīng)具備。

（本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國預(yù)算績效專項(xiàng)指標(biāo)體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：12AZD097）

注釋

參見馬國賢《政府績效管理》附錄：美國聯(lián)邦政府《1993政府績效與成果法案》ISBN7309046727，復(fù)旦大學(xué)出版社，2005年，第390頁。

在以上五項(xiàng)中，第四項(xiàng)屬于充分條件，其余四項(xiàng)為必要條件——作者注。

指由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)13名博士生組成的“績效管理”課題團(tuán)隊(duì)，帶隊(duì)者為上海財(cái)大馬國賢和中南財(cái)大王金秀教授，課題始于2014年9月。

責(zé) 編/武 潔

Abstract： Performance management is one of the directions for administrative and fiscal reforms proposed during the Eighteenth Party Congress. Behind it is the concept of responsible government. It consists of the departmental performance management and project-based performance management， with the difficulty lying in departmental performance indicators. There are three problems in this regard now in China. First， people wrongfully think that performance evaluation is equivalent to performance management； second， the departmental performance management system and project-based performance management system have not been institutionally set up yet； third， while being implemented， the government performance management and budget performance management are considered as two separate systems， causing frictions between the government performance office and the finance department and failing to form a synergy. These problems slow down the development of the performance management of our country， and the effect is not good. Since 2012， our research group has conducted a systematic study of it， and put forward policy suggestions accordingly.

Keywords： performance management， responsible government， project-based management， public governance