李小園

摘 要：基層協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，其制度化發(fā)展水平對(duì)推進(jìn)整個(gè)協(xié)商民主實(shí)踐持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)基層治理體系優(yōu)化都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。近年來，不少地方政府開始有意識(shí)地探索基層協(xié)商民主運(yùn)行的制度構(gòu)建問題，也取得了一定成效，但仍然普遍存在規(guī)范性不足、實(shí)效性欠缺及供需不對(duì)應(yīng)等問題。改進(jìn)基層民主協(xié)商實(shí)踐的自我強(qiáng)化機(jī)制，致力操作層面的制度規(guī)范建設(shè)，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：中國特色社會(huì)主義；基層協(xié)商民主；制度化；公共事務(wù)治理

中圖分類號(hào)：D628 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2015）10-0004-04

黨的十八大報(bào)告首次明確將社會(huì)主義協(xié)商民主確立為我國人民民主的重要形式，強(qiáng)調(diào)“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，預(yù)示著協(xié)商民主已經(jīng)成為推進(jìn)中國特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展，推進(jìn)國家治理方式現(xiàn)代化的重要突破口。在基層治理的決策、管理、監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)中廣泛引入民主協(xié)商機(jī)制，是近些年來我國基層民主政治建設(shè)的重要實(shí)踐形式，對(duì)于促進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的開放化，增進(jìn)多元治理主體相互之間的信任合作產(chǎn)生了積極的影響。但基層協(xié)商民主在實(shí)踐中依然存在許多問題，其中一個(gè)突出表現(xiàn)就是協(xié)商往往依然停留于開明領(lǐng)導(dǎo)民主作風(fēng)或群眾路線的發(fā)揚(yáng)，而沒有轉(zhuǎn)化為一種公共事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)制度安排，各地活躍的協(xié)商民主實(shí)踐普遍存在著因領(lǐng)導(dǎo)人以及領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而停滯不前的局面。加強(qiáng)協(xié)商民主的制度化建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)制度安排與基本政治制度的有效銜接，增進(jìn)協(xié)商民主制度運(yùn)行的規(guī)范性、權(quán)威性，已經(jīng)成為基層協(xié)商民主建設(shè)的重大現(xiàn)實(shí)課題。

一、制度化與基層協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展

民主是現(xiàn)代公共事務(wù)治理的基本方式，其有效運(yùn)作以參與公共事務(wù)治理的實(shí)踐主體普遍遵循程序化和規(guī)范化的制度規(guī)則為前提。協(xié)商民主是符合中國國情的民主政治實(shí)現(xiàn)形式，具有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)生命力。黨的十八大報(bào)告明確將協(xié)商民主上升到與選舉民主并重的戰(zhàn)略地位，開啟了協(xié)商民主在中國實(shí)踐的轉(zhuǎn)型升級(jí)時(shí)代。能否將協(xié)商民主發(fā)展成為中國民主政治的重要實(shí)現(xiàn)形式，能否充分發(fā)揮出協(xié)商民主在公共事務(wù)治理上的潛能，從根本上講，取決于協(xié)商民主發(fā)展的制度化水平?；鶎又卫碓趪抑卫眢w系中處于最末端的環(huán)節(jié)，也是協(xié)商民主實(shí)踐最具有活力的場(chǎng)域，基層協(xié)商民主實(shí)踐的制度水平提升，既是避免協(xié)商民主實(shí)踐低水平重復(fù)的重要保障，也是推進(jìn)基層治理方式現(xiàn)代化的必由之路。

1制度化發(fā)展是實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主可持續(xù)發(fā)展的必然要求。發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的實(shí)踐證明，建構(gòu)一種民主體制并不難，難的是如何讓這種民主體制在有效運(yùn)作的過程中形成某種自我強(qiáng)化機(jī)制，一種民主體制的治理效能逐步增強(qiáng)與公眾對(duì)民主體制制度規(guī)范的日益尊重的良性互動(dòng)?；鶎訁f(xié)商民主的持續(xù)健康發(fā)展建立在其良好的治理效果之上，建立在公眾對(duì)這種民主形式有效性的現(xiàn)實(shí)認(rèn)同基礎(chǔ)上。正如有學(xué)者指出的那樣，基層協(xié)商民主能夠?yàn)閺V大公民參與公共政治和社會(huì)治理提供廣闊渠道和制度平臺(tái)，這很大程度上契合了當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期多元化政治價(jià)值訴求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，我國經(jīng)濟(jì)成份、組織形式、分配方式以及人們活動(dòng)方式愈益多元化，政治價(jià)值訴求和政治參與行為也明顯呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。如何將這種來自社會(huì)各界和各個(gè)領(lǐng)域的多元政治資源凝聚成共同的政治合力，是當(dāng)前我國政治建設(shè)與政治發(fā)展面臨的最迫切任務(wù)。[1]要充分發(fā)揮協(xié)商民主這樣一種政治整合功能和治理功能，首要的前提，是協(xié)商民主的運(yùn)作能形成一整套程序性的制度規(guī)范，能夠有效保障參與各方表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益，以及參與公共事務(wù)治理的民主權(quán)利，能夠通過公平、自由的協(xié)商，有效地協(xié)調(diào)各方的利益訴求和治理意見，并推動(dòng)各方逐步基于公共理性，基于公共利益的最大化而修正自己的意見，達(dá)成最廣泛的共識(shí)。公眾的民主參與熱情和民主信念，是從參與民主實(shí)踐中逐步生成的，只有切實(shí)體會(huì)到了協(xié)商民主對(duì)增進(jìn)公共利益和維護(hù)自身合法權(quán)益的效用，公眾才有可能獲得參與協(xié)商民主的持續(xù)激勵(lì)，才會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)協(xié)商民主的規(guī)則，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)踐能力，從而為協(xié)商民主的持續(xù)深化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，也只有不斷提高協(xié)商民主實(shí)踐的制度化水平，各地豐富多元的協(xié)商民主實(shí)踐所取得的經(jīng)驗(yàn)和成果，才有可能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袕V泛推廣價(jià)值的程序性規(guī)范和可習(xí)得性知識(shí)，避免協(xié)商民主實(shí)踐的低水平重復(fù)。

2基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展是推進(jìn)基層政府治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。對(duì)于基層政府來說，治理能力的現(xiàn)代化，集中體現(xiàn)為政府的制度建構(gòu)能力和制度執(zhí)行能力，體現(xiàn)為把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為地方治理效能，實(shí)現(xiàn)基層公共事務(wù)治理制度化、程序化、規(guī)范化的水平。民主治理是公共事務(wù)治理方式變遷的潮流，民主治理的能力將成為今后檢驗(yàn)基層政府現(xiàn)代治理水平的重要尺度。在一個(gè)具有高度開放性的現(xiàn)代社會(huì)中，公共事務(wù)的治理需要適應(yīng)和順應(yīng)多元主體的利益訴求和意見表達(dá)，形成政府與社會(huì)多方力量的合作共治。協(xié)商民主最大的治理潛能就在于它為基層政府與社會(huì)多元行動(dòng)主體在充分溝通協(xié)商基礎(chǔ)上，探索協(xié)同共治的地方善治之道提供了可能的制度化路徑。而要實(shí)現(xiàn)這一潛能，就必須推進(jìn)協(xié)商民主的制度化，使公共事務(wù)治理的參與主體得以通過遵循協(xié)商民主的制度規(guī)范而形成較高的民主治理能力，從而從根本上扭轉(zhuǎn)實(shí)踐中一些基層政府的民主治理能力取決于領(lǐng)導(dǎo)人的“民主作風(fēng)”的局面。

3基層協(xié)商民主制度化是化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧，走上良性循環(huán)軌道的重要途徑。我國已進(jìn)入社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)的和諧穩(wěn)定遭遇重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主有效地彌補(bǔ)了選舉民主的多數(shù)決原則造成的少數(shù)人意見、利益被忽視甚至出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”的弊端，更為重要的是，全領(lǐng)域、多層次的民主協(xié)商，在廣泛健全各群體的利益表達(dá)機(jī)制的基礎(chǔ)上，借助于平等、理性的對(duì)話、協(xié)商，不僅能夠最廣泛地實(shí)現(xiàn)社會(huì)各群體的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、話語權(quán)，而且為多元主體達(dá)成公共事務(wù)治理的基本共識(shí)，提供了現(xiàn)實(shí)的途徑，是促進(jìn)社會(huì)和諧走上良性循環(huán)的必由之路。西方傳統(tǒng)的民主政治體制，單純借助于投票方式對(duì)選民偏好進(jìn)行聚合進(jìn)而作出政策選擇，實(shí)踐證明，以投票表決和多數(shù)原則來聚合個(gè)人偏好并達(dá)成公共利益，往往會(huì)發(fā)生制度失靈。美國學(xué)者布賴恩·卡普蘭就曾通過實(shí)證研究，證明“選民的系統(tǒng)性偏見”往往會(huì)導(dǎo)致聚合民主選擇“不良政策”。[2]協(xié)商民主蘊(yùn)含著“平等包容”“求同存異”“和而不同”等合乎社會(huì)生活正當(dāng)倫理的治理準(zhǔn)則，其作為社會(huì)矛盾的化解之道，比一般意義上的形式公正更接近于“善治”的真諦。經(jīng)過制度化的協(xié)商民主訓(xùn)練，有著不同利益偏好和公共事務(wù)治理傾向的公眾完全有可能就協(xié)商的程序，就化解分歧的規(guī)則達(dá)成共識(shí)，形成廣泛參與條件下的公共事務(wù)治理過程秩序。而一旦協(xié)商民主的制度規(guī)范確立了自身的權(quán)威，參與協(xié)商的多元主體就有可能在遵從規(guī)則的過程中學(xué)會(huì)和養(yǎng)成平等對(duì)話、換位思考、相互包容等協(xié)商民主的精髓。正如瓦拉德茲指出的那樣，“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關(guān)懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學(xué)會(huì)尊重他人?！盵3]顯然，制度化的協(xié)商民主的實(shí)踐過程，本身就是一個(gè)增進(jìn)社會(huì)相互理解、相互包容的和諧過程。

二、當(dāng)前我國基層協(xié)商民主制度化的實(shí)踐模式及其局限性

隨著協(xié)商民主在基層治理實(shí)踐中的廣泛運(yùn)用，近年來，不少地方黨委政府開始有意識(shí)地推進(jìn)協(xié)商民主朝著制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展。概括地講，目前制度化導(dǎo)向的基層協(xié)商民主實(shí)踐形式，主要有以下幾種類型：

一是各類草根性的協(xié)商議事制度。在當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐中，以鄉(xiāng)規(guī)民約式的協(xié)商議事制度落實(shí)群眾的民主管理權(quán)利，是一種較為普遍的協(xié)商民主制度化形式。不少地方立足于基層自治制度的基本框架，結(jié)合社區(qū)治理的實(shí)際，廣泛挖掘和利用本社區(qū)隱含的社會(huì)資本、人文傳統(tǒng)，以鄉(xiāng)規(guī)民約的方式對(duì)開展社區(qū)公共事務(wù)治理的民主協(xié)商活動(dòng)作出制度性的規(guī)定。比較有代表性的有浙江溫嶺市的“民主懇談”、杭州市上城區(qū)的“湖濱晴雨”、北京豐臺(tái)區(qū)的“社區(qū)事務(wù)會(huì)商”等。

二是基于民主協(xié)商的問責(zé)與監(jiān)督制度。浙江玉環(huán)實(shí)施的村干部民主評(píng)議和監(jiān)督制度主要以民主評(píng)議會(huì)的方式進(jìn)行，村干部作為被評(píng)議人需要在會(huì)上公開述職演講，然后由村民進(jìn)行民主評(píng)議，協(xié)商之后形成的評(píng)議結(jié)論將與被評(píng)議人的薪酬、職務(wù)升遷等掛鉤。民主評(píng)議和監(jiān)督制度化水平較高的當(dāng)屬浙江武義縣創(chuàng)造的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”制度。其最重要的制度創(chuàng)新意義在于村民直接選舉產(chǎn)生獨(dú)立于村兩委的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”直接對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)村務(wù)治理獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)力，并可以就村兩委違反制度規(guī)定作出的決定向村民大會(huì)提請(qǐng)廢止建議。

三是激活人大和政協(xié)功能的體制性協(xié)商制度。一些地方政府積極探索將草根性的協(xié)商民主實(shí)踐模式與現(xiàn)有的政治制度安排相銜接，有效地拓展了協(xié)商民主在體制內(nèi)運(yùn)作、生長(zhǎng)的空間。浙江溫嶺市在民主懇談、民主協(xié)商的氛圍漸濃，各界對(duì)民主協(xié)商治理功能的認(rèn)知達(dá)成基本共識(shí)的條件下，在專家學(xué)者的幫助下，將民主懇談活動(dòng)推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的預(yù)算審查之中，將民主懇談的民主協(xié)商功能同人大履行法定的預(yù)算審查權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，使在民主懇談過程中形成的預(yù)算修正意見最終借助于人大會(huì)議決定獲得了體制上的合法性。此外，目前，不少基層人大和政協(xié)也以“代表進(jìn)社區(qū)”、“代表工作室”等為載體，著力加強(qiáng)代表與選民之間面對(duì)面的溝通，積極拓展社情民意表達(dá)的制度空間，較好地解決了人大代表、政協(xié)委員密切聯(lián)系群眾的“最后一公里”問題。

基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展，既是充分發(fā)揮協(xié)商民主的治理功能的重要保障，也是推進(jìn)協(xié)商民主健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。但從民主制度的規(guī)范性和可持續(xù)性發(fā)展要求來看，當(dāng)前基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展還存在諸多問題。

1現(xiàn)有的有關(guān)基層協(xié)商民主的制度安排多為粗線條的原則性規(guī)定，操作層面的規(guī)范性制度建構(gòu)相對(duì)薄弱。在我國的基層民主發(fā)展歷程中，基層群眾自治制度（以村民自治為代表）經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐探索和不斷完善，其制度安排無論是在內(nèi)涵界定、功能定位還是具體程序設(shè)計(jì)上都已有一套相對(duì)成熟的規(guī)則體系。而基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展尚缺乏這種歷史沉淀，雖然在實(shí)踐中涌現(xiàn)了形式多樣的草根性的協(xié)商議事制度模式，但協(xié)商民主的參與主體及其篩選范圍如何確定，協(xié)商議題由誰及如何確定，協(xié)商的具體程序、步驟如何設(shè)定，協(xié)商結(jié)果應(yīng)具有何等意義上的權(quán)威性，以及協(xié)商結(jié)果應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用等等，都還沒有明確的權(quán)威性規(guī)定，很多探索還是零碎初步的，尤其是對(duì)于可能影響協(xié)商質(zhì)量的程序安排多為粗線條式的原則性規(guī)定，僅僅停留于規(guī)定應(yīng)當(dāng)有相關(guān)群眾參與，需要有群眾發(fā)言和交流的環(huán)節(jié)等。從某種程度上說，目前的基層協(xié)商民主實(shí)踐還未形成具有普遍推廣價(jià)值的制度化規(guī)范，各地的協(xié)商實(shí)踐具有相當(dāng)大的不確定性甚至隨意性。

2制度文本與制度執(zhí)行效果之間存在較大差距，協(xié)商制度的發(fā)展仍深受主體因素的影響。協(xié)商民主的“制度化”發(fā)展，必然涉及到兩個(gè)彼此關(guān)聯(lián)的要素：制度的文本與制度的執(zhí)行。其中，制度的執(zhí)行比制度的文本更為重要。但目前基層協(xié)商民主實(shí)踐中普遍存在的問題是重制度文本，輕制度執(zhí)行。在幾乎所有的基層協(xié)商民主實(shí)踐過程中，地方或基層黨委政府都制定和出臺(tái)了相關(guān)的文件、規(guī)章制度，但具體運(yùn)作效果卻千差萬別。以浙江溫嶺基層協(xié)商民主實(shí)踐為例，雖然“民主懇談”實(shí)踐已持續(xù)十多年，出臺(tái)的文件和制度規(guī)定也不少，但在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)事務(wù)治理過程中，民主懇談實(shí)踐的開展，以及民主協(xié)商治理機(jī)制的運(yùn)用在很大程度上還是取決于領(lǐng)導(dǎo)人的民主意識(shí)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主懇談實(shí)踐事實(shí)上處于半停滯狀態(tài)。與此同時(shí)，協(xié)商民主制度的執(zhí)行效果，也與群眾的民主意識(shí)和參與能力緊密相關(guān)。協(xié)商民主有效運(yùn)行的重要前提，是協(xié)商過程中的參與者都是平等、自由、理性的，參與者提出建議、批評(píng)及參與辯論都必須提出充分的理由。但目前在不少地方，在協(xié)商民主的運(yùn)行過程中協(xié)商演變?yōu)槌臭[、漫罵的現(xiàn)象司空見慣。更為普遍的現(xiàn)象是協(xié)商民主實(shí)踐壓倒性的精英主導(dǎo)。這種精英既包括體制內(nèi)的基層黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，也包括體制外的強(qiáng)人，如經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人、家族勢(shì)力等等。在利益分化和階層分化的背景下，擁有豐富的經(jīng)濟(jì)資源和非正式組織資源的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)人、家族勢(shì)力，大多都掌握著村莊治理的話語權(quán)，其身份往往也與村莊正式組織負(fù)責(zé)人合二為一。相形之下，弱勢(shì)群體的利益表達(dá)及治理參與權(quán)利往往缺乏制度保證，因而也很難想象有普遍性的平等協(xié)商。

3基層協(xié)商民主的制度安排與基層群眾的利益關(guān)切、權(quán)益維護(hù)之間存在不對(duì)應(yīng)關(guān)系?；鶎狱h委政府主導(dǎo)的協(xié)商民主實(shí)踐，在很大意義上已被理解為黨委政府實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種策略，一種治理工具的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)管制思維模式作用下，很容易出現(xiàn)“協(xié)商的事不重要，重要的事不協(xié)商”的怪圈。一些地方政府偏向于將各類與民眾利益關(guān)系不大或者政府能夠較好把控的事項(xiàng)作為協(xié)商的主題，而基層治理中民眾高度關(guān)注，同時(shí)也是極易引發(fā)社會(huì)矛盾和沖突的，諸如征地拆遷、環(huán)境污染、信訪維權(quán)等議題則很少被納入公開的民主協(xié)商過程。特別是在一些涉及到政府與民眾之間權(quán)益沖突的決策事項(xiàng)中，當(dāng)與政策議程有關(guān)的民主協(xié)商進(jìn)入到最終的決策制定環(huán)節(jié)時(shí)，是否采用以及如何采用協(xié)商民主的溝通和決策方式，往往取決于決策者基于自身視角和立場(chǎng)的考量，協(xié)商民主所承擔(dān)的將非正式公共領(lǐng)域中的共識(shí)傳送至決策層的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。正如有學(xué)者指出的那樣，地方政府是鄉(xiāng)村協(xié)商民主的制定者和實(shí)施者，從協(xié)商制度的制定與完善到協(xié)商議題的選擇與設(shè)計(jì)，從協(xié)商經(jīng)費(fèi)的籌措與投入到協(xié)商共識(shí)的轉(zhuǎn)化與落實(shí)等，每一項(xiàng)工作的開展都離不開基層政府的積極作為。政府主導(dǎo)型的制度變遷是中國“強(qiáng)政府一弱社會(huì)”的產(chǎn)物，也是外生型嵌入式協(xié)商民主的固有缺陷。政府主導(dǎo)在協(xié)商民主推行過程中提高了制度績(jī)效，這是鄉(xiāng)村協(xié)商民主迅速發(fā)展的最重要?jiǎng)恿Α５晃犊坎糠止賳T強(qiáng)力推進(jìn)而缺乏完善的制度，往往會(huì)異化變質(zhì)，并可能出現(xiàn)人走政息的困局。[4]

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的基本路向

“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！盵5]社會(huì)生活的制度化，既意指制度的建構(gòu)，也意味著社會(huì)群體對(duì)該制度的認(rèn)可和服從。制度的建構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是制度本身的完備性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，它包含實(shí)體性制度建構(gòu)和程序性制度建構(gòu)兩方面的內(nèi)容，制度的認(rèn)同則強(qiáng)調(diào)的是公民對(duì)制度本身的內(nèi)化，表現(xiàn)為對(duì)于制度規(guī)則的自覺遵守。[6]有鑒于此，基層協(xié)商民主制度化發(fā)展，需要從協(xié)商民主制度本身的完善與參與主體對(duì)協(xié)商民主制度的認(rèn)同兩方面入手，并著力形成兩者的良性互動(dòng)。

1完善協(xié)商民主的程序機(jī)制，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的規(guī)范化運(yùn)作。制度化的關(guān)鍵是制度的完善與實(shí)施。就我國基層協(xié)商民主實(shí)踐而言，雖然協(xié)商民主已經(jīng)覆蓋到了社會(huì)生活的多個(gè)層面，各地也形成了多種協(xié)商民主形式，但如前所述，不少協(xié)商民主實(shí)踐的制度化設(shè)計(jì)較為空泛，停留于原則性的規(guī)定，缺少程序性的制度保障和實(shí)施機(jī)制。黨的十八大明確提出要構(gòu)建“程序合理、環(huán)節(jié)完整”的協(xié)商民主制度體系，從程序設(shè)計(jì)上對(duì)協(xié)商民主的制度化提出了更高的要求。在筆者看來，推進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化，短期內(nèi)不可能形成可以推廣到各地的具體制度規(guī)范，需要各地將制度設(shè)計(jì)的重心從原則性規(guī)定轉(zhuǎn)向操作過程的規(guī)范，從微觀層面、技術(shù)層面對(duì)協(xié)商民主的運(yùn)行程序進(jìn)行具體規(guī)范，對(duì)協(xié)商主題的確立、參與者的選擇、會(huì)議的議程、主持人的職責(zé)、發(fā)言時(shí)間的安排等等作出明確具體的規(guī)定。這其中，首先，在協(xié)商主題的選擇上，需要規(guī)范協(xié)商民主的觸發(fā)機(jī)制，即確定何種情況下可以將哪類事務(wù)列入?yún)f(xié)商程序，防止協(xié)商主題與民眾真實(shí)意愿和訴求之間的錯(cuò)位。其次，對(duì)于參與者的篩選機(jī)制，要注重地域、行業(yè)、能力等要素的區(qū)分和平衡，既要保證參與者的代表性和積極性，又要避免因參與人數(shù)過多而無法有效協(xié)商的問題。同時(shí)，需要切實(shí)加強(qiáng)參與者的協(xié)商知識(shí)和技能培訓(xùn)，盡量降低由于知識(shí)、能力或者信息不對(duì)稱等因素對(duì)協(xié)商過程和結(jié)果的消極影響，再次，制度規(guī)范的設(shè)計(jì)要特別注重協(xié)商過程公平性的制度保障，最大限度地避免協(xié)商過程受到權(quán)力強(qiáng)制、利益誘惑的干擾。最后，要特別注意協(xié)商意見協(xié)調(diào)和整合的制度程序設(shè)計(jì)，避免協(xié)商過程形成“商”而不“協(xié)”，參與各方各執(zhí)己見，無法基于公共利益最大化達(dá)成共識(shí)，以致參與者逐漸產(chǎn)生協(xié)商厭倦心理。

2以基層公共事務(wù)治理決策為基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的突破口。當(dāng)前基層協(xié)商民主的實(shí)踐形式很多，其功能也不盡相同，因而需要有重點(diǎn)地尋求基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的突破口?；诋?dāng)前社會(huì)利益多元化和矛盾沖突凸顯的現(xiàn)實(shí)需要，基層協(xié)商民主實(shí)踐必須順應(yīng)社會(huì)分化日益深化，利益沖突逐漸成為社會(huì)生活常態(tài)的實(shí)際情況，著眼于及時(shí)準(zhǔn)確地表達(dá)利益主體的訴求，將基層公共事務(wù)治理的決策制定與執(zhí)行作為協(xié)商民主制度化的突破口，通過協(xié)商形成體現(xiàn)多數(shù)利益主體意愿的決策，從而尋求多元社會(huì)主體利益的最大公約數(shù)?；鶎诱突鶎幼灾谓M織在就區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共事務(wù)治理重大問題，特別是涉及群眾切身利益的問題進(jìn)行決策前，都必須組織各個(gè)層面的民主協(xié)商，廣泛聽取各方面的意見建議，把民主協(xié)商確立為決策不可或缺的重要程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前。同時(shí)在決策的實(shí)施過程之中，也要開展各種形式的民主協(xié)商，廣泛吸納民意和民智，以民主協(xié)商提升決策的實(shí)施效果。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)是保障公民作為治理主體參與到地方公共事務(wù)治理當(dāng)中，通過決策者與決策參與者之間的理性協(xié)商和對(duì)話，制定出合乎公共利益和公民福祉的政策。需要指出的是，公共決策的民主協(xié)商，公眾聽證協(xié)商與專家咨詢協(xié)商應(yīng)當(dāng)相互補(bǔ)充，互不偏廢。既要通過民主協(xié)商充分保障公眾的知情權(quán)、話語權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使協(xié)商民主的運(yùn)作過程真正成為公共理性的喚醒過程，同時(shí)也要充分發(fā)揮協(xié)商民主所蘊(yùn)含的凝聚智慧的功能，保障公共決策的科學(xué)性。

3注重與現(xiàn)有民主制度安排相銜接，強(qiáng)化基層協(xié)商民主的制度權(quán)威?；鶎訁f(xié)商民主的制度化發(fā)展，必須立足于協(xié)商民主是與選舉民主同等重要的民主實(shí)現(xiàn)形式的戰(zhàn)略定位，將基層協(xié)商民主的制度建設(shè)與社會(huì)主義基本政治制度有機(jī)地銜接起來，通過將基本政治制度的原則貫徹落實(shí)到協(xié)商民主的具體制度設(shè)計(jì)之中，充分保障協(xié)商民主制度的權(quán)威性，同時(shí)在理論和制度層面為基層民主協(xié)商的制度化、程序化和規(guī)范化發(fā)展拓展體制空間?；鶎訁f(xié)商民主制度屬于自治性協(xié)商治理范疇，其制度建設(shè)應(yīng)著眼于彌補(bǔ)現(xiàn)有的基層自治制度在操作層面的不足，通過健全民主決策、民主管理、民主監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的民主協(xié)商機(jī)制，形成一整套基層公共事務(wù)民主化治理的制度安排。為此，就必須對(duì)居民自治、社區(qū)自治以及以職工代表大會(huì)為依托的企事業(yè)單位的治理過程如何構(gòu)建規(guī)范有序的協(xié)商民主機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，要理順黨、政、人大、政協(xié)等政治組織在推動(dòng)基層協(xié)商民主發(fā)展過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，將基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展同執(zhí)政黨健全群眾路線的制度規(guī)范、各級(jí)政府完善行政民主化運(yùn)行機(jī)制，以及激活現(xiàn)有的人大制度和政治協(xié)商制度潛能有機(jī)地結(jié)合起來，形成相互促進(jìn)機(jī)制，共同推進(jìn)協(xié)商民主制度的系統(tǒng)化科學(xué)化。

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