摘 要：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)新基層民政工作必須走改革發(fā)展之路，因地制宜，量力而行，緊密結(jié)合新形勢下當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的現(xiàn)實需要和基層的實際情況以及民政工作的職能和特點，創(chuàng)新基層民政工作方式和工作機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū);基層民政工作;創(chuàng)新

中圖分類號：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）06-0059-05

收稿日期：2015-03-20

作者簡介：苗昕（1965—），女，吉林大安人，白城市行政學(xué)院副教授，研究方向為社會管理。

“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”一直是我國民政工作秉持的核心理念，也是對廣大民政工作者提出的做好基層民政工作的根本要求。筆者認(rèn)為，在新形勢下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政部門應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，以發(fā)展的眼光看待民生問題，以改革的決心對待民生問題，以全心全意為人民服務(wù)的精神處理民生問題。在堅持保基本、兜底線、促公平這一原則的基礎(chǔ)上，通過探索創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的路徑來促進(jìn)當(dāng)?shù)孛裾ぷ鞯慕】?、全面和科學(xué)發(fā)展。

一、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作存在的問題及其原因分析

⒈基層民政工作者的思想解放程度不夠。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，人們的思想觀念還較為保守，思想解放的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會快速發(fā)展的需要，因此，基層民政工作仍處于自我循環(huán)、自我發(fā)展的相對封閉的“小系統(tǒng)”之中，甚至形成了一種“小氣候”。具體表現(xiàn)為：缺乏與現(xiàn)實社會的基本溝通，缺少與現(xiàn)實社會富有成效的對接和深入融合的能力;缺乏對形成“小氣候”機(jī)理的深刻剖析，缺少提供基本公共服務(wù)的意識?；竟卜?wù)是指在一定發(fā)展階段滿足公眾基本需求的公共服務(wù)，除去基本公共服務(wù)外，都屬于一般公共服務(wù)。政府作為公共服務(wù)的重要參與者，必須促成公共問題的解決。[1]而現(xiàn)實社會需要解放思想、改革進(jìn)取，切實開放基層民政的自我“小系統(tǒng)”，改善自我“小氣候"，提供更為優(yōu)質(zhì)、更為全面的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，真正實現(xiàn)與飛速發(fā)展著的社會的迅速對接和深度融合。然而，在這種“小系統(tǒng)”和“小氣候”下，這種公共服務(wù)卻少之又少。

⒉基層民政工作舊有格局尚未打破。目前，我國的改革正處于深入發(fā)展階段，很多領(lǐng)域已步入深水區(qū)。隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“減人、減事、減支”為主要內(nèi)容的配套改革步伐也在加快，因此，基層民政服務(wù)功能、服務(wù)水平需要不斷完善和提高與當(dāng)下機(jī)構(gòu)改革要求人員逐漸減少的矛盾也比較突出。面對困難、面對改革的難題，如何打破常規(guī)、創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政事業(yè)能否得到健康發(fā)展，關(guān)系到“以民為本，為民解困，為民服務(wù)”的民政工作核心理念能否得以樹立，但現(xiàn)實是，基層民政工作舊有的格局依然存在，服務(wù)水平并沒有得到相應(yīng)程度的提高。

⒊基層民政部門工作方式難以改變。過去，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層民政部門長期擔(dān)負(fù)著“上為政府分憂，下為百姓解愁”的重要職責(zé)，其計劃經(jīng)濟(jì)的屬性十分明顯。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，舊有的工作方式已不能適應(yīng)社會發(fā)展和時代進(jìn)步的現(xiàn)實需要。如民政工作者要踐行執(zhí)政為民的理念;要在縮小城鄉(xiāng)差距、貧富差距方面做出努力;要面對人口老齡化步伐加快，自然災(zāi)害頻繁發(fā)生以及人們對生、老、病、死服務(wù)要求的日益提高等問題。這些都是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民政工作必須解決的新問題。

⒋基層民政承接社會服務(wù)功能的市場主體還不成熟。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層民政部門的工作人員更多地還習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的基層民政工作的既有套路，對于在市場經(jīng)濟(jì)條件下開展基層民政工作總覺得別扭、被動、吃力，在工作思路和工作方法上還缺乏創(chuàng)新意識;在如何培育承接社會服務(wù)功能這一市場主體的問題上還需要轉(zhuǎn)變認(rèn)識，還需要一個適應(yīng)過程。

⒌基層民政工作面臨傳統(tǒng)思維與市場經(jīng)濟(jì)思維的矛盾。市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，也是逐利經(jīng)濟(jì)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本會不遺余力地向所有利潤空間滲透，這是必然規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不夠成熟，傳統(tǒng)的思維模式依然存在。因此，打破經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的傳統(tǒng)思維方式，促使其由管理型向服務(wù)保障型轉(zhuǎn)變，進(jìn)而形成市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代思維方式十分必要和迫切。

⒍創(chuàng)新基層民政工作缺乏資金保障。在新時期，創(chuàng)新基層民政工作可謂困難重重，既有思想觀念上的，也有體制機(jī)制方面的，更有因經(jīng)費和資金的缺乏而導(dǎo)致的困難，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的資金保障還存在瓶頸。目前，如果資金投入的決心不大，真心不足，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層民政工作創(chuàng)新就會缺少動力源，就失去了運行保障，自然也就無法做好基層民政工作。

二、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的思路

⒈加強(qiáng)工作平臺建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以改革創(chuàng)新為著力點，以當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際為立足點，建設(shè)與縣、鄉(xiāng)民政事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的基層工作平臺是當(dāng)務(wù)之急。在縣、鄉(xiāng)（街道）之下的村（居）委會是推進(jìn)基層民主管理的重要平臺，也是社會治理的最小單元，更是基層民政工作落到實處的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要想搭建好基層民政工作平臺，就必須大力推進(jìn)基層民主建設(shè)，就必須把村（居）委會建設(shè)好，就必須精心培育和大力發(fā)展民間組織。

加強(qiáng)村（居）委會基層組織建設(shè)，是搭建基層民政工作平臺，發(fā)揮社會管理小單元大作用的重要舉措。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，只有在建設(shè)這個平臺方面著力，才能使各類社會救助體系有可靠的落腳點。只有通過制定村（居）委會等基層組織建設(shè)的中長期規(guī)劃，才能明確社會救助體系建設(shè)與發(fā)展的中長遠(yuǎn)目標(biāo);只有探索建立與村（居）委會這一基層組織相匹配的新型多元化社會救助體系，才能確保城市低保、城市三無對象、流浪乞討人員、農(nóng)村重災(zāi)戶、五保戶、特困戶、特困優(yōu)撫對象以及政府認(rèn)為必須救助的其他特殊困難群體為主的救助對象的救助有所依托，有所保障。在城鎮(zhèn)，應(yīng)以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，配套開展醫(yī)療、就學(xué)、住房、水電、司法援助等救助，對孤寡老人、孤殘兒童、流浪乞討人員以及生活困難的家庭通過居委會和社區(qū)實施救助;在農(nóng)村，應(yīng)以子女贍養(yǎng)為基礎(chǔ)，在穩(wěn)定土地政策的前提下，通過村委會實行政府救濟(jì)和社會互助相結(jié)合的方式，對特困農(nóng)戶實施定期定量救助，對五保戶實施集中供養(yǎng)，對一般困難戶實施社會幫扶，對災(zāi)民實施災(zāi)后生活救助，進(jìn)而通過加強(qiáng)村（居）委會基層組織建設(shè)形成城鄉(xiāng)弱勢群體保障網(wǎng)。

精心培育和大力發(fā)展民間組織，培育市場經(jīng)濟(jì)條件下新的基層民政工作主體。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于公共財力有限，投入嚴(yán)重不足，因此，地方政府應(yīng)制定優(yōu)惠政策，有序地吸引民營資本和社會力量參與到基層民政工作中來，強(qiáng)力推進(jìn)職業(yè)學(xué)校、福利院、幼兒園和醫(yī)院等由民間組織承辦。在此期間，各級政府應(yīng)明確角色定位，做到不缺位、不錯位、不越位，當(dāng)管則管，該放則放，做好自己該做的事：一方面，政府要把民間組織的發(fā)展納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃之中;另一方面，還要加大對民間組織的政策傾斜和資金扶持力度，鼓勵和支持其健康發(fā)展。

⒉加強(qiáng)管理機(jī)制建設(shè)?；鶎用裾ぷ魇且豁椪涡?、社會性、公益性和群眾性四者相互統(tǒng)一且指向性很強(qiáng)的工作，同時它又是在黨委和政府的主導(dǎo)下，通過相關(guān)部門協(xié)作、社會廣泛參與進(jìn)而服務(wù)于社會大眾的工作。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于資源相對匱乏和分散， 要想逐步建立與縣、鄉(xiāng)民政工作相適應(yīng)的管理機(jī)制，整合現(xiàn)有的社會資源仍是重中之重。

基于此，可以考慮對當(dāng)?shù)叵鄬Ψ稚⒒蛘哌€沒有被充分利用的社會資源進(jìn)行必要的整合：將各類民政專項資金（如低保金、五保金、優(yōu)待金、農(nóng)村特困戶定期定量救助金等）由民政機(jī)構(gòu)單一發(fā)放的方式整合到廣大農(nóng)村網(wǎng)點遍布的農(nóng)商銀行、郵政銀行之中，實行社會化發(fā)放，以減少發(fā)放和管理成本，減少權(quán)力尋租空間和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。在具體操作上，可以考慮由縣（市）人民政府進(jìn)行統(tǒng)一組織并審批，之后由基層民政部門提供資金發(fā)放明細(xì)表，然后將其交由財政部門與農(nóng)商或郵政銀行，把專項資金直接送到救助對象手中;同時還可以根據(jù)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同情況，約定不同的發(fā)放時間就近、就便領(lǐng)取。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)因地制宜，鼓勵、支持和引導(dǎo)社會力量參與到基層民政工作中來，吸引盡可能多的社會團(tuán)體、個人和企（事）業(yè)單位與政府“結(jié)緣”，讓其介入到養(yǎng)老、殯葬機(jī)構(gòu)等基層民政工作當(dāng)中。因為由政府“大包大攬、包打天下”的方式已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展特別是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。比如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)就可以考慮多條腿走路的方針，即在強(qiáng)化國家投入的同時鼓勵民營資本進(jìn)入，這樣，既加強(qiáng)了政府宏觀調(diào)控，又引入了市場化、社會化管理。在具體操作層面，可以從現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體和經(jīng)營方式兩方面實行改革，逐步形成公建公營、公建民營、民建民營等多種模式。對于公建民營的福利院，應(yīng)在產(chǎn)權(quán)明晰、政府補(bǔ)貼資金到位的基礎(chǔ)上，通過制定科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制，向社會公開招標(biāo)經(jīng)營，鼓勵有愛心、有能力、有資本的人士參與經(jīng)營。

⒊加強(qiáng)工作機(jī)制建設(shè)。 在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如何將縣級民政工作重心下移并把鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作部分職能上調(diào)，使二者緊密結(jié)合，進(jìn)而與縣、鄉(xiāng)民政工作相適應(yīng)是至為關(guān)鍵的一步。對此，縣級民政部門應(yīng)進(jìn)一步解放思想，更新觀念，直接將工作的觸角延伸到基層，延伸到最廣大人民群眾之中。具體做法應(yīng)包括以下幾方面：在事權(quán)分開、厘清責(zé)任、上下通力、相互配合的基礎(chǔ)上，一是縣（市）民政部門應(yīng)把災(zāi)情核查，婚姻、殯葬、民間組織管理等工作統(tǒng)管起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門做好配合工作;二是縣（市）民政部門應(yīng)主要統(tǒng)籌五保供養(yǎng)、優(yōu)撫等資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民政部門把注意力放在資金的合理和“陽光”使用上;三是在村（居）委會建設(shè)方面，縣（市）民政部門要給予具體且充分的指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮村（居）委會“自我教育、自我服務(wù)、自我管理”的作用?？傊?，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層民政工作應(yīng)形成以縣（市）為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）委會做好配合的格局。

⒋加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，開展基層民政工作必須使治標(biāo)與治本同步，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的，這樣，才能使相應(yīng)的保障投入及時到位，進(jìn)而建立起與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣、鄉(xiāng)民政工作相適應(yīng)的保障機(jī)制。如果基層民政工作尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層民政工作離開了足夠的資金支持，很多工作目標(biāo)都難以實現(xiàn)，很多工作任務(wù)都難以完成。因此，必須建立起與基層民政工作相適應(yīng)的資金保障機(jī)制。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立起一套自上而下能確保各項民政專用資金使用到位的監(jiān)管辦法和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民政專用資金使用監(jiān)管細(xì)則，進(jìn)而確保救命錢、保命錢用到實處。二是建立起與地方財政配套的監(jiān)督機(jī)制，確保投入基層民政事業(yè)的經(jīng)費在各級預(yù)算中達(dá)到中央要求的比例，特別要加大縣、鄉(xiāng)人大的監(jiān)督力度。同時，要進(jìn)一步解放思想、更新觀念，建立起全面開放的社會籌資機(jī)制，鼓勵民間資本進(jìn)入，以暢通經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的資金投入渠道。

在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，迫切需要建立起較為完備的確?；鶎用裾ぷ鳌梆B(yǎng)事”經(jīng)費保障制度，以保證必需的“養(yǎng)事”經(jīng)費能及時撥付到位，最大限度地發(fā)揮作用。在具體操作上，既可以以縣為單位，由縣民政部門在每年年初編制全年民政工作所需經(jīng)費預(yù)算，然后報縣（市）政府審批，待縣政府審批同意后，再由縣（市）財政部門列入當(dāng)?shù)禺?dāng)年預(yù)算之中，以確保安排足夠的“養(yǎng)事”經(jīng)費以及經(jīng)費的合理性和合法性;也可以考慮爭取上級民政部門下?lián)芨黝悓ｍ椯Y金，以彌補(bǔ)地方財力的不足和不均衡，但這部分經(jīng)費應(yīng)由當(dāng)?shù)刎斦块T統(tǒng)一監(jiān)管，同級民政部門安排具體使用，接受人大和社會的監(jiān)督。

⒌加強(qiáng)績效管理機(jī)制建設(shè)。推進(jìn)基層民政工作的順利開展，加快建立與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣、鄉(xiāng)民政工作相適應(yīng)的績效管理機(jī)制是十分必要的。為此，必須突破舊有模式，將拿錢“養(yǎng)人”改變?yōu)榛ㄥX“養(yǎng)事”，把“養(yǎng)事”放在突出的位置，進(jìn)而建立起與之相適應(yīng)的績效考核機(jī)制，以保證基層民政工作的開展。一是通過加強(qiáng)制度建設(shè)、鼓勵基層創(chuàng)新、科研機(jī)構(gòu)參與的方式建立一套完備、科學(xué)的基層民政工作目標(biāo)體系。這一體系既要明晰基層民政工作的主要內(nèi)容，又要科學(xué)、準(zhǔn)確地制定工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格核算完成每項工作需要的費用等。二是建立一套完整的“養(yǎng)事”管理體系?；鶎用裾芾聿块T應(yīng)在上級部門的指導(dǎo)下，結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實際，根據(jù)工作需要，將大部分基層民政工作進(jìn)行量化，按照一定程序外包，交由有資質(zhì)、有能力、有熱情的第三方承辦，并簽訂符合法律規(guī)定的協(xié)議，這是在達(dá)成共識、目標(biāo)一致的情況下通過持續(xù)的互動形式來實現(xiàn)公共利益的力量整合[2]。三是建立一套完善的考核體系。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策制定者可依據(jù)基層民政工作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以群眾滿意度為重要參考指標(biāo)，認(rèn)真嚴(yán)肅、實事求是地評定出基層民政工作承辦人的每一項工作業(yè)績，以此作為民政部門獎懲的重要依據(jù)。四是建立起行之有效的資金保障和拔付體系。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣（市）財政部門和民政部門應(yīng)根據(jù)工作目標(biāo)完成情況及各項工作進(jìn)展情況，及時提供和下?lián)芑鶎用裾ぷ魉璧膶ｍ椯Y金及工作經(jīng)費，給基層民政工作以必要的資金保障和財力支持。

⒍加強(qiáng)服務(wù)機(jī)制建設(shè)。將發(fā)展“數(shù)字民政”提上工作日程，為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開展基層民政工作提供便捷的服務(wù)機(jī)制。隨著科學(xué)技術(shù)的日益進(jìn)步，現(xiàn)代信息技術(shù)向傳統(tǒng)的基層民政工作管理方式和手段提出了新的挑戰(zhàn)。過去，基層民政部門每年都要耗時費力，依靠眾多人力、物力和財力來掌握基層民政資源，不僅效率低，而且落后的信息交流設(shè)施往往不利于各種資源的溝通與整合，難以為基層群眾提供快捷、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，改善信息交流設(shè)施，加快發(fā)展“數(shù)字民政”是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政部門提高行政工作效率的重要手段。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，推進(jìn)縣、鄉(xiāng)兩級基層民政辦公自動化建設(shè)應(yīng)該在以下幾方面著力：第一，加快開發(fā)軟件業(yè)務(wù)，提供必要的資金支持。除了將相關(guān)經(jīng)費納入地方財政預(yù)算外，還要積極嘗試通過項目合作、低息貸款乃至引入民間資本等形式，加大對“數(shù)字民政”建設(shè)資金的投入力度。第二，進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制，建設(shè)民政信息技術(shù)人才隊伍。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該充分考慮到相關(guān)人才匱乏的實際，采取各種強(qiáng)有力的措施，提供必要的政策支持，同時，應(yīng)培養(yǎng)一批既懂基層民政業(yè)務(wù)又掌握信息技術(shù)的人才并將其充實到縣鄉(xiāng)民政機(jī)構(gòu)中去。第三，大力開展在職民政工作人員培訓(xùn)工作，提高其專業(yè)知識和技能。通過培訓(xùn)，使其能夠熟練地掌握計算機(jī)技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)知識，逐步改善基層民政工作者的知識結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)素質(zhì)。第四，以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立起經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)民政業(yè)務(wù)信息資源數(shù)據(jù)庫。通過此舉，搭建基層民政便民工作平臺，為群眾提供咨詢服務(wù)。通過實施“數(shù)字民政”工程，不斷提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作的整體水平。

總之，做好經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政工作，就應(yīng)該像習(xí)近平總書記在河北考察時所說的那樣，民政工作是“菩薩”事業(yè)，做“菩薩”事業(yè)就得懷著菩薩心腸，懷著大愛之心、愛民之心去做。因此，基層民政部門要進(jìn)一步織牢、織密困難群眾最低生活保障網(wǎng)，堅持“建機(jī)制、補(bǔ)短板、織牢網(wǎng)”的原則，大力提高城鄉(xiāng)居民最底生活保障水平;不斷完善新型社會救助體系，切實推動經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層民政事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：高 靜）