摘 ? ? ?要：黨的十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，由此農(nóng)村集體建設(shè)用地改革即成為土地制度改革的焦點。本文針對農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的現(xiàn)狀，分析了改革過程中面臨的問題，結(jié)合改革的實際，提出了相關(guān)的建議。

關(guān) ?鍵 ?詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地;城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場;土地流轉(zhuǎn);財產(chǎn)權(quán)利

中圖分類號：F301.24 ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2015）03-0033-07

收稿日期：2015-02-04

作者簡介：聶方紅（1968—），男，湖南株洲人，中共株洲市委黨校校長，教授，經(jīng)濟學(xué)碩士，研究方向政府經(jīng)濟。

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體所有的、一切用于建設(shè)用途的土地。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，集體建設(shè)用地可分為三類：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施及公益事業(yè)用地和農(nóng)村宅基地。目前，全國各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)改革實際運作中情況各異，不同地區(qū)之間存在的問題和亟待規(guī)范之處也千差萬別。本文結(jié)合農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的實際情況，探討了農(nóng)村集體建設(shè)用地改革存在的問題及解決對策。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基本概況

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式多樣，以土地出租為主

據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的常見形式有集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的土地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民個人通過出租、轉(zhuǎn)讓房屋導(dǎo)致土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村以集體土地作價出資入股流轉(zhuǎn)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為核心的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以及因企業(yè)債務(wù)債權(quán)等原因通過司法裁定使集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。另據(jù)調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地出租現(xiàn)象較為明顯，通過出租流轉(zhuǎn)建設(shè)用地面積占流轉(zhuǎn)總面積的60%以上。一方面，出租有利于將農(nóng)村閑置的土地釋放出來，提高存量建設(shè)用地利用率，體現(xiàn)土地的資產(chǎn)價值;另一方面，出租不改變土地的所有權(quán)，既保證了農(nóng)民不喪失土地，又能增加農(nóng)民的收入。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比例偏低，區(qū)域差異明顯

一方面，由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍多處于城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)和規(guī)劃嚴(yán)控區(qū)以外，分布零散，因而不利于集中連片開發(fā);另一方面，用地單位對此類建設(shè)用地需求不高，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)比例偏低。同時，通過調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯，流轉(zhuǎn)比例與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的關(guān)系。越靠近中心鎮(zhèn)，區(qū)位條件越好，土地流轉(zhuǎn)越活躍;而距中心鎮(zhèn)越遠，土地流轉(zhuǎn)比例則呈現(xiàn)遞減的趨勢。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格偏低，升值潛力增加

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的用途主要分為工業(yè)用地、商貿(mào)服務(wù)業(yè)用地、旅游休閑用地、住宅建設(shè)用地等多種類型。在各類用地中，工業(yè)用地比重較大，但也因區(qū)位而異。例如：城市近郊區(qū)的農(nóng)村集體建設(shè)用地已經(jīng)從以工業(yè)用地為主轉(zhuǎn)向以商貿(mào)倉儲用地為主，而遠郊區(qū)縣仍以工業(yè)用地為主。山區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)多數(shù)用于旅游景點開發(fā)、休閑娛樂設(shè)施修建等。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的價格主要包括年租金和一次性流轉(zhuǎn)費兩種形式。土地流轉(zhuǎn)價格因區(qū)域和用途的不同而差異較大，然而，不管是工業(yè)用地、商貿(mào)服務(wù)業(yè)用地還是住宅建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)價格與國有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格相比，前者的價格都偏低，但升值潛力較大。

（四）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效益顯現(xiàn)，發(fā)展進程加快

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅有助于盤活存量建設(shè)用地，體現(xiàn)土地的資產(chǎn)價值，而且有利于保障各利益主體的權(quán)益。在傳統(tǒng)的征地補償中，征地補償費普遍偏低，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格由流轉(zhuǎn)雙方確定，流轉(zhuǎn)后的收益按約定的比例進行分配，其所帶來的收益遠大于征地補償費和安置補助費。從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)的效益要比流轉(zhuǎn)用于休閑農(nóng)業(yè)效益高。隨著新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進程的推進，農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要性將更加突出。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革存在的問題

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)能不完整

⒈產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰。盡管我國《憲法》、《土地管理法》、《民法通則》等重要法律都已明確規(guī)定：“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但這里的“集體”是一個模糊的概念，現(xiàn)行的集體組織有鄉(xiāng)、村、村民小組三級，土地到底屬于哪一個“集體”所有并未明確。由于現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒有明確的法人代表，因此，在行使具體權(quán)利時，作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實意愿難以得到真正體現(xiàn)。比如一些原屬于集體經(jīng)濟組織的茶園，由村集體經(jīng)營管理，但土地所有權(quán)屬于組所有，在確權(quán)工作中，即難以劃定各組的權(quán)屬界線，導(dǎo)致所有權(quán)歸屬難以確定。

⒉產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整。關(guān)于國有土地抵押權(quán)，在1995年出臺的《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》中就有明確的規(guī)定。但集體土地抵押權(quán)只是對特定集體土地類型進行了規(guī)定，如我國《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》規(guī)定：對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的土地使用權(quán)，可以同地上廠房等建筑物同時抵押。除此之外，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的設(shè)定一直缺少明確的規(guī)定。對農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的限制，使土地自身的融資功能難以發(fā)揮，也必然導(dǎo)致人們對農(nóng)村集體建設(shè)用地的開發(fā)和利用產(chǎn)生顧慮并影響其進入市場流轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益缺乏規(guī)范，相關(guān)方的權(quán)益得不到有效保障

⒈對收益分配比例未作明確規(guī)定，后續(xù)監(jiān)管不到位。據(jù)調(diào)查，在很多地方制定的關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用的規(guī)范性文件中，都明確了集體經(jīng)濟組織與政府的收益分配比例，但未明確集體經(jīng)濟組織內(nèi)部如何使用和分配資金，特別是未明確村委會與組的分成比例。同時，在農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)后，對資金的使用未制定后續(xù)監(jiān)管制度，在一定程度上給后續(xù)監(jiān)管帶來了困難。從目前的情況看，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所得資金，大部分村、組都采取按人頭分配的方式進行處置，未用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，違背了制定該項政策的初衷。

⒉程序不規(guī)范，收益保障難持續(xù)。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)多是私下交易，既沒有規(guī)范的合同文本，也沒有經(jīng)過審批，更沒有到土地管理部門辦理登記手續(xù)，因而交易得不到法律保障，土地的基準(zhǔn)地價也難以明晰。例如：農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的經(jīng)營管理、收益分配等都集中在村干部手中，大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的去向、用途、收益、年限等事項未按程序經(jīng)村民大會或村民代表大會討論通過，農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)得不到保障，權(quán)益也很難得到維護;農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中的一部分是由國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶來的，但其采取隱形交易的方式逃避了政府管制，政府的收益得不到保障;用地企業(yè)與農(nóng)民簽訂長期的土地租賃協(xié)議，但這種協(xié)議缺乏必要的法律法規(guī)支持，一旦發(fā)生糾紛，法院視原來所簽訂的合同為無效合同，不能保障承租方的利益，用地企業(yè)的權(quán)益因此得不到保障，等等。

（三）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場活躍，違法用地問題比較嚴(yán)重

⒈市場不健全。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場尚未正式形成，存在著市場缺失的問題。在實踐中，代替正式市場發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)作用的隱形市場是由農(nóng)村集體組織和農(nóng)民自發(fā)形成的，缺乏有效的管理，呈現(xiàn)出無序流轉(zhuǎn)的特點。常常是只要有投資主體需要使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，雙方協(xié)商確定價格后即簽訂協(xié)議實行流轉(zhuǎn)，沒有形成統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)市場。

⒉法律不完善。從流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入條件看，我國《憲法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的規(guī)定，但這些規(guī)定與黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中允許農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價的規(guī)定相矛盾，在某種程度上已成為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的瓶頸，延緩或阻礙了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。 由于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度滯后于流轉(zhuǎn)實踐的需求，因而出現(xiàn)了很多違法用地的現(xiàn)象。例如：受流轉(zhuǎn)帶來利益的驅(qū)動，個別集體經(jīng)濟組織和個人或未經(jīng)批準(zhǔn)隨意占用耕地并出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，或低價出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，導(dǎo)致交易行為扭曲，使工業(yè)用地以聯(lián)營為名行轉(zhuǎn)讓、出租之實。在城中村及城郊鄉(xiāng)村，個別農(nóng)民為追逐經(jīng)濟利益，自行建設(shè)商品住宅，用于出租、出售，存在一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等現(xiàn)象。

（四）政府對農(nóng)村集體建設(shè)用地缺乏有效管理

⒈政府管理缺位。一是規(guī)劃管理部門沒有對農(nóng)村集體建設(shè)用地進行有效的規(guī)劃管理，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制工作嚴(yán)重滯后;國土資源部門在下達年度土地利用計劃時，主要考慮重點項目用地和國家建設(shè)征地，農(nóng)村集體建設(shè)用地很難納入其中。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和用地指標(biāo)，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地在出讓、租賃和入股時無章可循，處于自發(fā)無序狀態(tài)，許多項目選址因無法確定是否符合規(guī)劃和用途管制被暫時擱置，影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地的及時流轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理滯后，基礎(chǔ)工作比較薄弱。主要表現(xiàn)在：首先是權(quán)屬管理不到位。農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)屬登記，四至劃分、發(fā)證等管理工作一直沒有完成，導(dǎo)致無法合理利用存量的農(nóng)村集體建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)交易也存在隱患。另外，有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較缺乏，政府不能及時掌握農(nóng)村集體建設(shè)用地使用的情況，無法對其流轉(zhuǎn)和使用進行有效的管理和規(guī)范;其次是用途管制無執(zhí)行力。由于村莊規(guī)劃滯后，導(dǎo)致宅基地審批缺乏依據(jù)，宅基地選址基本上是農(nóng)民自己說了算;再次是制止違法用地行為無執(zhí)法手段。對于沒有經(jīng)過審批的農(nóng)民建房，規(guī)劃、國土行政主管部門只能以下發(fā)停工通知單的形式輔助行政手段進行制止，對制止違法用地起不到實際效果，等到申請法院強制執(zhí)行時，再拆除恢復(fù)原狀已是難上加難。

⒉缺乏配套政策和工作協(xié)調(diào)。例如：城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃缺乏銜接，各個部門在農(nóng)村集體建設(shè)用地審批上政策不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了審批周期長、掣肘多、項目難以落實等問題。例如《株洲市集體建設(shè)用地有償使用和使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實施細則》第40條規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用與使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生的稅費，由有關(guān)部門按國家財經(jīng)法律法規(guī)和政策計征。這就需要財政部門和銀行出臺相關(guān)的管理辦法才能實施。但由于目前沒有出臺相關(guān)的管理辦法，導(dǎo)致對流轉(zhuǎn)發(fā)生稅費的征繳沒有操作依據(jù)。

三、深化農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的建議

2015年中央一號文件提出，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革試點，圍繞增添農(nóng)村發(fā)展活力，全面深化農(nóng)村改革部署。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革應(yīng)作如下思考：

（一）加快以確權(quán)登記為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基礎(chǔ)

⒈加快推進農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記辦證工作。產(chǎn)權(quán)明晰是土地市場有效配置的前提條件，確權(quán)是推進農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，用5年左右時間基本可以完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年中央一號文件指出，出臺穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見，對土地等資源性資產(chǎn)，重點是緊緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。目前，全國大部分農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記工作全部完成，已進入發(fā)證階段。全國各地開始啟動農(nóng)村宅基地及農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，但由于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，涉及歷史遺留問題較多，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)工作進展緩慢。為配合改革發(fā)展的需要，應(yīng)加快推進農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)登記辦證工作，為農(nóng)村集體建設(shè)用地改革打下堅實的基礎(chǔ)。

⒉探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押融資機制。2015年中央一號文件指出，推進農(nóng)村金融體制改革，做好承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點工作。這對于解決農(nóng)村集體建設(shè)用地融資難的問題十分有利。在調(diào)研中，農(nóng)民和集體組織負責(zé)人普遍反映，只要允許集體土地抵押融資并獲得正規(guī)金融支持，農(nóng)村集體土地的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就能夠上一個大臺階。比如《株洲市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押登記暫行辦法（試行）》的通知規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)可以作為抵押擔(dān)保向金融機構(gòu)申請貸款。但實際操作起來并不容易，其關(guān)鍵在于對風(fēng)險防范的擔(dān)憂。因此，應(yīng)建立健全國家、金融與地方政府之間協(xié)調(diào)聯(lián)動的融資風(fēng)險防范體系，人民銀行、銀監(jiān)會等金融管理部門要研究并制定集體建設(shè)用地抵押融資辦法，鼓勵國有商業(yè)銀行等金融機構(gòu)開展抵押融資試點，探索設(shè)立融資擔(dān)保機構(gòu)，有效防范和化解抵押融資風(fēng)險。

⒊探索農(nóng)民土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式。2015年中央一號文件指出，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點。對此，可以借鑒廣東南海模式，實行農(nóng)村土地股份制改革，以股份的形式明晰農(nóng)民個人的土地所有權(quán)份額。農(nóng)村土地股份合作制的經(jīng)驗表明，在價值上以股份的形式明晰農(nóng)民個人的土地所有權(quán)份額，實現(xiàn)土地集體財產(chǎn)的集體所有和實物完整，既能夠使每個成員清楚地知道自己在集體財產(chǎn)中的產(chǎn)權(quán)份額，也可以通過按股分紅和“一股一票”參與管理來實現(xiàn)農(nóng)民的個人財產(chǎn)權(quán)利。

（二）完善收益分配機制，增加農(nóng)民財產(chǎn)收入，增強農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的動力

⒈完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益分配機制。對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制的核心，其決定了流轉(zhuǎn)市場能否健康有序發(fā)展，關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度的設(shè)計應(yīng)建立在公平、合理的基礎(chǔ)上并按市場規(guī)則運行。在流轉(zhuǎn)收益分配制度上，對于集體土地所有者出讓、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的土地收益，主要歸集體經(jīng)濟組織;集體土地的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租收益全部歸原土地使用者;由于環(huán)境改善或者土地改變用途所產(chǎn)生的土地增值收益，政府可以參與分成。 針對目前農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益分配機制，可以作如下探索：一是制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的內(nèi)部分配規(guī)則，防止集體組織行為損害集體成員的利益;二是為土地流轉(zhuǎn)收益設(shè)立資金賬戶，實行收支兩條線，定期公布收支情況，接受集體成員監(jiān)督;三是土地流轉(zhuǎn)收益的支配管理方案需經(jīng)本集體成員全體大會或全體代表大會2/3以上表決同意;四是賦予集體成員司法救濟權(quán)。

⒉建立和完善農(nóng)民宅基地有償退出機制。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積約為4200萬畝，占全國農(nóng)村建設(shè)用地總量的13.3%;農(nóng)村宅基地總面積約為1.7億畝，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的54%左右。農(nóng)村集體建設(shè)用地的改革必然會觸及到宅基地制度的改革。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度中，由于農(nóng)民沒有土地的“退出權(quán)”，因而存在一戶多宅、建新房舊宅基地不退出，超面積使用等現(xiàn)象，導(dǎo)致大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費。因此，建立農(nóng)村宅基地有償退出機制勢在必行。2015年中央一號文件指出，依法保障農(nóng)民宅基地權(quán)益，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制。目前實行的土地增減掛鉤對農(nóng)村宅基地的退出是一個行之有效的辦法。即完善農(nóng)村宅基地管理制度，優(yōu)化宅基地審批程序，確保農(nóng)民宅基地建設(shè)必要用地，依法保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。深化宅基地有償使用制度，在堅持一戶一宅和標(biāo)準(zhǔn)控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導(dǎo)和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)，將宅基地流轉(zhuǎn)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場平臺，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地使用權(quán)完整的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民擁有土地“退出權(quán)”，符合政府維護農(nóng)民土地權(quán)益的政策目標(biāo)，不僅會大大減輕農(nóng)民市民化的個人成本，而且會減輕農(nóng)民市民化時政府在社會保險、住房保障等方面的財政支出。

⒊貫徹農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的效率優(yōu)先原則。我國經(jīng)濟體制改革的根本目的在于不斷提高經(jīng)濟效益，增加社會財富，滿足人民日益增長的物質(zhì)和文化需求。土地是生產(chǎn)的基本要素，土地經(jīng)濟價值的實現(xiàn)直接影響到總體經(jīng)濟效率，因此，貫徹效率優(yōu)先的原則，優(yōu)化配置土地資源，充分體現(xiàn)土地的經(jīng)濟價值，是包括農(nóng)村集體建設(shè)用地在內(nèi)整個土地制度的首要原則。農(nóng)村集體建設(shè)用地改革首先要改變計劃經(jīng)濟體制下所采用的申請、審批的行政許可設(shè)立方式，恢復(fù)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的私法性質(zhì)，逐步推行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用制度，在此基礎(chǔ)上明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，擴充農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，并保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人的權(quán)利和自由，為農(nóng)村集體建設(shè)用地的優(yōu)化配置奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

（三）促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成，提升農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的效率

2015年中央一號文件指出，賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管機制。對此，筆者認為，促進城鄉(xiāng)土地資源的優(yōu)化配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善市場機制是關(guān)鍵，培育服務(wù)體系是基礎(chǔ)，建立監(jiān)督體系是保障。

⒈完善農(nóng)村集體建設(shè)用地市場流轉(zhuǎn)機制。完善的市場運行機制是農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。一是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價格形成機制。首先，農(nóng)村集體建設(shè)用地主體可以根據(jù)市場情況自主決定土地價格;其次，建立土地價格信息機制，使土地價格信息透明、公開;再次，政府應(yīng)定期發(fā)布集體建設(shè)用地基準(zhǔn)定價，通過評估確定基準(zhǔn)定價，為土地流轉(zhuǎn)價格提供行政性指導(dǎo)，防止集體資產(chǎn)流失。二是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地交易機制。首先，建立有形交易市場，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供洽談、交易場所;其次，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序，包括流轉(zhuǎn)許可、簽訂流轉(zhuǎn)合同和辦理土地流轉(zhuǎn)登記等。

⒉建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。高效的運作機制離不開完善的服務(wù)體系。針對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題，迫切需要建立流轉(zhuǎn)信息交流、地價評估、權(quán)屬審核登記、法律援助等服務(wù)體系。對農(nóng)村集體建設(shè)用地供需信息進行收集、篩選和公布，為供需雙方的交易活動提供信息導(dǎo)向;建立地價評估機構(gòu)，由專業(yè)人員按一定的評估程序?qū)τ绊懙貎r的因素進行分析，確定合理的流轉(zhuǎn)價格，切實保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益;提供權(quán)屬審核、登記和法律援助服務(wù)，規(guī)范各個服務(wù)機構(gòu)的運作程序。

⒊建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系。在農(nóng)村集體建設(shè)用地進入市場的過程中，始終存在著不同利益集團的尋租行為，這種尋租行為擾亂了土地市場的正常秩序，隱化了土地資產(chǎn)的正常價值，使土地資源得不到有效配置，因此，必須建立一套強有力的監(jiān)督機制。政府應(yīng)從以下幾個方面加以規(guī)范：一是對流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地進行嚴(yán)格的權(quán)屬審查;二是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地實行統(tǒng)一規(guī)劃管理，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可制度;三是加強對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條件及方式的管理，政府應(yīng)對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體資格、流轉(zhuǎn)土地用途、是否符合規(guī)劃、開發(fā)條件、使用年限和流轉(zhuǎn)方式等作出規(guī)定。

（四）做好頂層設(shè)計，修訂相關(guān)法規(guī)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地改革提供制度保障

⒈盡快修改和完善相關(guān)的法律法規(guī)。2015年一號文件指出，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護。因此，推進農(nóng)村集體建設(shè)用地改革，必須加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場法制建設(shè)，以法律的形式對參與農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場主體，流轉(zhuǎn)原則、條件、范圍、形式、程序、違約責(zé)任、收益處置等作出明確的規(guī)定，以保證農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在入市流轉(zhuǎn)時有章可循，有法可依，使農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場運作健康有序。

⒉加強政府宏觀調(diào)控和管理。通過土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計劃的實施，控制農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的數(shù)量;參照國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，借鑒各試點地區(qū)的成功經(jīng)驗，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)決策管理、審批管理、交易管理以及收益管理制度，以此規(guī)范市場主體行為，調(diào)控交易環(huán)境和交易過程，維護市場秩序。通過以上調(diào)控與管理，彌補市場配置資源固有的缺陷。

⒊依法保障農(nóng)村改革發(fā)展。2015年中央一號文件指出，農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù)，立法要主動適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展需要。近年來，一些發(fā)達地區(qū)先后出臺了關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用的地方規(guī)章，但沒有國家層面的法律支持，在具體實踐中遇到了許多法律障礙，影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效果。按照中央統(tǒng)一部署，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。繼續(xù)推進農(nóng)村改革試驗區(qū)工作。加強對試點工作的指導(dǎo)監(jiān)督，切實做到封閉運行、風(fēng)險可控、邊試點、邊總結(jié)、邊完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。在農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押融資和使用權(quán)流轉(zhuǎn)稅費方面進行制度試驗和封閉運行，待試點成熟后，將試點經(jīng)驗上升到制度層面，進而推動全局性的農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。

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（責(zé)任編輯：高 ?靜）