寧偉

摘 要：隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，“拆遷”一詞越來越頻繁地出現(xiàn)在大眾的視野中。應(yīng)當(dāng)說，城市房屋拆遷以及后續(xù)的開發(fā)建設(shè)，推動(dòng)了城市的現(xiàn)代化步伐，也為公眾直接或間接帶來一定福利。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治進(jìn)程的發(fā)展，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念日益強(qiáng)化。對(duì)于普通公眾而言，房屋是最重要的私有財(cái)產(chǎn)，也是保障個(gè)人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

關(guān)鍵詞：房屋建設(shè)；公民私有財(cái)產(chǎn)；保護(hù)制度

一、城市房屋拆遷行為的性質(zhì)界定

目前，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有對(duì)城市房屋拆遷行為的性質(zhì)做出具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說，城市房屋拆遷行為的法律關(guān)系極其復(fù)雜，厘清這些法律關(guān)系對(duì)于確定城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)具有重要意義。城市房屋拆遷中的法律關(guān)系主要包括三個(gè)方面：第一，政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關(guān)系。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定：“拆遷申請(qǐng)人必須持有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃與拆遷方案、具有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)所出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請(qǐng)，房屋拆遷主管部門經(jīng)過審查后，對(duì)符合條件的被申請(qǐng)人，發(fā)放拆遷許可證?！钡诙疬w人與被拆遷人雙方的安置補(bǔ)償法律關(guān)系。在房屋拆遷主管部門規(guī)定的房屋拆遷期限內(nèi)，拆遷人應(yīng)該與被拆遷人就有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償、安置事宜進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商達(dá)成一致意見后簽訂書面的安置補(bǔ)償協(xié)議。第三，行政裁決、行政強(qiáng)制法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人經(jīng)過協(xié)商，如果達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議的，可以經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決；被拆遷人在裁決限定的搬遷期限內(nèi)沒有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

筆者認(rèn)為，在城市房屋拆遷過程中，行政行為與民事行為兩種行為兼而有之。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體與民事主體在拆遷中的主導(dǎo)地位?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》沒有明確區(qū)分城市房屋拆遷中的公益拆遷與商業(yè)拆遷，使得在對(duì)城市房屋拆遷行為進(jìn)行定性時(shí)難以做出統(tǒng)一定論。因此，在以公共利益為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，政府公權(quán)力占有絕對(duì)性的主導(dǎo)地位，政府與被拆遷人法律地位不平等，被拆遷人自由協(xié)商的權(quán)利相對(duì)有限。但是，在拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)方面要引進(jìn)市場(chǎng)因素，以保障被拆遷人可以得到公平合理的補(bǔ)償。所以，公益拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以行政行為為主導(dǎo)而兼具民事行為性質(zhì)。

二、城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的不足之處

公益拆遷與商業(yè)拆遷相混淆。根據(jù)目的不同，城市房屋的拆遷行為可以區(qū)分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。如前所述，只有為了公共利益的需要，才能依法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償，國家公權(quán)力才能夠介入到拆遷行為，運(yùn)用強(qiáng)制手段。商業(yè)拆遷是拆遷人與被拆遷人之間的一種平等民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以平等協(xié)商的方式進(jìn)行，由民法予以調(diào)整。在公益拆遷中，政府與被拆遷人是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是公益拆遷的雙方當(dāng)事人。為了公共利益的需要政府可以對(duì)被拆遷人實(shí)施強(qiáng)制拆遷，被拆遷人負(fù)有為了公共利益而讓渡私益的義務(wù)。而在商業(yè)拆遷中，拆遷行為的雙方當(dāng)事人是開發(fā)商與被拆遷人，他們具有同等的法律地位，政府應(yīng)充當(dāng)拆遷行為的監(jiān)督者角色，更多的保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的被拆遷人的權(quán)益，而不是以政府公權(quán)力任意干涉商業(yè)拆遷。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)拆遷立法沒有明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷，二者相混淆，不僅違反了《憲法》和《物權(quán)法》對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)條款，而且侵犯了《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》確認(rèn)的公民的土地使用權(quán)，以及民法和合同法規(guī)定的意思自治和契約自由原則，最終導(dǎo)致在城市房屋拆遷中出現(xiàn)秩序混亂、拆遷矛盾凸顯、濫用政府強(qiáng)制力的現(xiàn)象，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，被拆遷人這一弱勢(shì)群體的權(quán)利得不到有力保障。因此，明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷是目前我國城市房屋拆遷立法的當(dāng)務(wù)之急。在商業(yè)拆遷中應(yīng)當(dāng)尊重雙方的意思自治，以民事訴訟方式解決雙方糾紛，保護(hù)被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

三、城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善

公共利益作為判定房屋拆遷合法性的正當(dāng)根據(jù)，既是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在限制，也是國家依法行使財(cái)產(chǎn)征收權(quán)的界限。在拆遷過程中對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，是杜絕公共權(quán)力濫用的必要條件，但是公共利益作為一個(gè)抽象法律概念，其內(nèi)涵隨時(shí)代發(fā)展而不斷變化。那么，應(yīng)如何判定“公共利益”呢？“判定公共利益應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即程序性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)?！痹诔绦蛐詷?biāo)準(zhǔn)方面，程序公開是實(shí)體公正的前提，程序公開能使利益相關(guān)人充分參與決策、表達(dá)意見以達(dá)到公益與私益的調(diào)和，也能夠形成有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的機(jī)制，這是社會(huì)和諧的必然要求。在城市房屋拆遷之前，政府應(yīng)公開舉行聽證會(huì)、聽取各方意見并對(duì)項(xiàng)目決策做出充分合理的說明，使在正當(dāng)程序下的決策行為能夠最大程度的得到公眾的支持。在實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)方面，要求從內(nèi)容上判斷這一利益是否是公共利益。首先，要遵循比例原則。公權(quán)力的行使要求必須在必要適度的范圍內(nèi)正當(dāng)行使自由裁量權(quán)，使所要實(shí)現(xiàn)的公共利益必須要大于被侵害的公民基本權(quán)利，并且必須符合最小侵害原則，選擇侵害強(qiáng)度最小的手段實(shí)現(xiàn)公共利益。其次，公共利益應(yīng)使不特定的大多數(shù)人受益，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。公共利益的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)可以參考以下因素：一是受益對(duì)象的數(shù)量?！肮妗币馕吨鰝€(gè)人范圍，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，大多數(shù)人的共同利益即可認(rèn)定為公共利益，但少數(shù)人的利益并非一定不能成為公共利益，因此，即使以“公共利益需要”為理由，政府的權(quán)力也不是無限的，不能將個(gè)人權(quán)利完全淹沒在公共利益之中?？傊怖娌⒉皇墙^對(duì)優(yōu)于個(gè)人利益的。

四、結(jié)語

送上所述，城市房屋拆遷必然伴隨國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與房屋所有權(quán)的變動(dòng)。房屋所有權(quán)是公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容之一，房屋所有權(quán)能否得到有效保護(hù)，直接關(guān)系到公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)能否得到最大限度的保護(hù)。因此，如何盡快完善城市房屋拆遷法律規(guī)范，制定一部成熟的城市房屋拆遷法，切實(shí)保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為當(dāng)前法治建設(shè)進(jìn)程中待解決的問題。

參考文獻(xiàn)：

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