【摘要】健全有效的內(nèi)部控制體系是組織賴以存在和發(fā)展的生命線。本文通過分析研究當前人民銀行縣支行內(nèi)部控制存在的缺陷與問題，并結(jié)合人民銀行湘西州中支內(nèi)部控制審計實踐，提出基于風險管理人民銀行縣支行內(nèi)部控制問題破解策略。

【關(guān)鍵詞】人行縣支行 內(nèi)部控制強化 策略

健全有效的內(nèi)部控制體系是組織賴以存在和發(fā)展的生命線。本文根據(jù)人民銀行湘西州中支近兩年來開展的內(nèi)部控制審計情況，分析了當前人民銀行縣支行內(nèi)部控制中存在缺陷與問題，并結(jié)合湘西州中支內(nèi)審轉(zhuǎn)型實踐，提出基于風險控制下人民銀行縣支行內(nèi)部控制問題破解策略。

一、人民銀行內(nèi)部控制機制建設(shè)的現(xiàn)實意義

1999年，國際內(nèi)部審計師協(xié)會（簡稱IIA）在頒布的《內(nèi)部審計職業(yè)實務指南》中指出：“內(nèi)部審計是一種獨立、客觀的保證和咨詢活動，其目的是增加組織的價值和改善組織的經(jīng)營。它采取系統(tǒng)化和規(guī)范化的方法來對風險管理、控制和治理程序進行評價，提高組織的效率，從而幫助組織實現(xiàn)其目標?！辈⑻岢鰞?nèi)部控制體系是由控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個互相聯(lián)系的要素構(gòu)成。內(nèi)部控制涵義有二：一是內(nèi)部控制是為確保實現(xiàn)組織目標而實施的程序和政策；二是內(nèi)部控制還應確保識別可能阻礙實現(xiàn)這些目標的風險因素并采取預防措施。從上可見，健全有效的內(nèi)部控制體系是組織賴以存在和發(fā)展的生命線。

1977年美國的《國外反貪污行賄法》確立了內(nèi)部審計在內(nèi)部控制方面的法定職責，指出內(nèi)部控制是現(xiàn)代內(nèi)部審計的主要產(chǎn)品。審計學家錢伯斯認為，內(nèi)部審計所擁有的一套理論需要以內(nèi)部控制概念為中心。審計學家布林克在回首IIA50年時指出，內(nèi)部審計最應該關(guān)注的是“內(nèi)部控制。人民銀行總行在2006年頒布印發(fā)了《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》，它標志著人民銀行的內(nèi)部控制和內(nèi)部風險管理進入了制度化、標準化、規(guī)范化的軌道。繼后總行內(nèi)審司在《人民銀行內(nèi)審工作2011～2013年規(guī)劃》中提出了“構(gòu)建以風險為導向、以控制位主線、以治理為目標，以增值為目的的內(nèi)部審計模式”的央行內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作方向。在當前階段加強基層央行內(nèi)部控制機制問題研究，進一步健全預防和抵御風險免疫系統(tǒng)，不僅是確保高效履職，促進基層央行持續(xù)、健康穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是推動內(nèi)審轉(zhuǎn)型立體化轉(zhuǎn)型發(fā)展和實現(xiàn)組織治理目標的最重要途徑。

二、當前基層央行內(nèi)控機制中存在的缺陷與問題

在近兩開展的內(nèi)部控制審計中發(fā)現(xiàn)的缺陷與問題是：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)有待進一步加強

（二）一是對內(nèi)部控制基礎(chǔ)知識和方法的掌握不夠

匯總內(nèi)控審計調(diào)查問卷結(jié)果，內(nèi)部控制基礎(chǔ)理論題支行領(lǐng)導正確率為60%，中層干部正確率為38%，一般干部正確率為32%，縣支行領(lǐng)導對內(nèi)控環(huán)境建設(shè)重視不夠，導致全行員工內(nèi)控基礎(chǔ)知識欠缺。二是不能全面正確的識別、評價和應對風險。從內(nèi)控審計調(diào)查問卷結(jié)果看，員工對風險控制環(huán)節(jié)、控制手段以及風險應對策略掌握不夠。三是內(nèi)控文化理念有待加強。內(nèi)控文化的核心理念未形成，沿用過去制度化、教條式的條條框框?qū)嵤﹩T工行為管理。

（三）有效的內(nèi)控機制還未建立

一是員工激勵處罰機制有待完善。特別是人才培養(yǎng)機制和行為責任追究機制是人力資源保障機制中的短腿。二是業(yè)務管理制度欠完善。其一為個別業(yè)務工作管理制度缺乏，如未建立督查督辦工作制度、法律事務審核制度等；其二為個別業(yè)務工作管理制度有缺陷，對活動部分事項欠缺約束。三是業(yè)務流程未健全。其一為短缺個別業(yè)務操作流程，如：未建立行政許可流程圖、行政處罰業(yè)務流程圖、行政復議業(yè)務流程圖、法律事務審核流程圖。其二為對業(yè)務操作流程不完善和修訂不及時，操作流程未實行風險點管理，滿足不了風險識別與控制的要求。四是人員崗位配備與管理有缺陷。其一為內(nèi)控責任管理強調(diào)不夠，內(nèi)控責任未在崗位職責中未明確；其二為崗位職責與人員分工不匹配；其三為信息系統(tǒng)人員管理有缺陷。信息技術(shù)支持人員兼任具體業(yè)務操作；其四為要害崗位定期考核和重要崗位強制休假制度執(zhí)行不到位。

（四）風險管理體系未建立

一是風險文化建設(shè)薄弱。沒有完全將風險管理融合到基層央行文化和價值觀中，風險意識淡薄。二是風險管理體系未形成?，F(xiàn)行的制度和操作規(guī)程，雖然明確了業(yè)務運行和管理活動的特點、目標、要求、處理程序，但從總體上來看：業(yè)務操作流程未涵蓋制度規(guī)程對各個環(huán)節(jié)、各崗位風險控制的具體要求，也沒有對或不完全對業(yè)務管理關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)的風險進行識別標注和應對策略對癥不強。

（五）未嚴格執(zhí)行日常業(yè)務控制措施

一是確認控制有缺失，表現(xiàn)為對賬確認不嚴格，交接確認有疏漏，印章加蓋有遺漏。二是業(yè)務系統(tǒng)登錄口令有缺陷。表現(xiàn)為口令設(shè)置沒有按照字母、數(shù)字、符號等混合組成，口令更換和封存不符合安全策略。三是財務活動控制有疏漏。部分集中采購活動未經(jīng)集體研究決定，部分公務支出未采取公務卡結(jié)算。

（六）實物保護控制不到位

一是對重要實物保護控制措施執(zhí)行不到位。個別縣支行缺失辦公用房產(chǎn)權(quán)管理證和國有土地使用證，存放會計國庫業(yè)務個人CA證書的保險柜未在電視監(jiān)控范圍內(nèi)，對庫存發(fā)行基金未進行全面移位檢查。二是對安全保衛(wèi)設(shè)施保護不到位。對門禁故障和應急配套設(shè)備故障修復不及時，電視錄像資料保存時期不能滿足保存6個月的安全管理要求，部分線纜鋪設(shè)不規(guī)范。

（七）法律事務管理不嚴格

一是對行政執(zhí)法人員管理不到位。存在遺失執(zhí)法證人員和無執(zhí)法證人員參加行政執(zhí)法檢查的現(xiàn)象。二是未嚴格行政執(zhí)法管理和執(zhí)法程序。表現(xiàn)為執(zhí)法檢查檔案資料缺失或法律文書使用和及送達回證管理不規(guī)范，執(zhí)法檢查通知書未提前5天送達被檢查單位，檢查事實確認書均未蓋章，個別現(xiàn)場取證管理不規(guī)范。三是未嚴格實施行政處罰。

三、原因剖析

以上問題產(chǎn)生有客觀因素，但更多的是由于主觀認識和內(nèi)部管理控制不到位原因所致。

（一）從客觀上看

1.安全設(shè)施的物防、技防未跟上。表現(xiàn)為安全防控的要求越來越高與設(shè)備老化更新滯后的矛盾日顯突出。

2.縣支行人員緊張矛盾突出。一是在編人員少，不能滿足落實制度的最低需求。按照現(xiàn)行內(nèi)部控制要求初步匡算，縣支行會計、國庫、發(fā)行、保衛(wèi)四個部門最少需要20人，而湘西中支設(shè)有發(fā)行庫的兩個縣支行，現(xiàn)有正式員工21人（分別包含2名長期聘用人員），不能滿足落實制度規(guī)定的最低需求；人員配備存在人少崗多、跨專業(yè)兼崗的情況。二是人員老齡化趨勢明顯素質(zhì)偏低。雖然近些年縣支行新招錄了些高等院校畢業(yè)的大學生，人員結(jié)構(gòu)有所改善，但從總體看：轄內(nèi)縣支行四十五歲以上中、老年同志占70%左右，其中有相當部分人因計算機應用操作技能和業(yè)務知識更新不及時，不能上重要業(yè)務崗或不能輪崗或頂班，以致人手緊張局面難以緩解，導致一些基本制度難以落實，例如強制休假制度執(zhí)行不到位的問題。

（二）從主觀認識來看

1.對內(nèi)部控制基礎(chǔ)的控制環(huán)境建設(shè)認識不足、重視不夠。一是個別領(lǐng)導內(nèi)控管理理念陳舊，以制度規(guī)程和制度執(zhí)行當作內(nèi)部控制，把制度規(guī)程當成應付檢查的“擋箭牌”，甚至將制度規(guī)程掛在墻上當“擺設(shè)”，忽視制度規(guī)程的有效性、全面性、及時性、合理性。二是個別領(lǐng)導管理方法簡單粗放。檢查監(jiān)督注重形式，走過場，滿足于工作任務完成和業(yè)務管理不出大問題，對平時業(yè)務中發(fā)生的不規(guī)范問題，放松了必要的風險警覺。三是個別領(lǐng)導缺乏安全管理意識和自我保護意識，表現(xiàn)為對安全防護的硬件設(shè)施的建設(shè)和更新問題，過多地強調(diào)客觀困難，存在等靠要上級行解決的思想。

2.內(nèi)部控制缺乏有效的內(nèi)控文化支持和維護。一是內(nèi)部控制責任不落實。少數(shù)人有麻痹思想，制度意識淡薄，用人情、信任代替制度，制度執(zhí)行“走捷徑”、“打折扣”，憑經(jīng)驗或想像處理業(yè)務，導致有章不循、違規(guī)操作的現(xiàn)象依然存在。體現(xiàn)在未嚴格實施行政處罰，對重要實物保護控制措施執(zhí)行不嚴，對財務管理控制活動不嚴格等問題，都是因為制度被簡單化、遞減式、抵觸性、表面化、選擇性、被動式或應付式執(zhí)行所造成，有的問題離責任事故可謂只一步之遙。二是風險文化缺失。體現(xiàn)在：⑴風險管理意識淡薄。少數(shù)員工認為做基礎(chǔ)工作難免會出現(xiàn)一些差錯，對差錯風險麻木不仁，放松必要的警惕。⑵不能正確地識別履職中面臨的基本風險。對發(fā)行基金實物控制管理不嚴而可能產(chǎn)生的資金損失風險，對應急配套設(shè)備保護控制措施執(zhí)行不到位可能會產(chǎn)生的突發(fā)事件應急處置不當風險，對業(yè)務信息系統(tǒng)安全缺陷可能會產(chǎn)生信息技術(shù)風險，對行政執(zhí)法人員管理有缺陷和未嚴格行政執(zhí)法管理、執(zhí)法程序可能會引發(fā)案件、訴訟進而產(chǎn)生聲譽及法律風險，對房屋資產(chǎn)缺失房屋產(chǎn)權(quán)管理證、國有土地使用證可能隱含的財產(chǎn)損失風險等等沒有充分識別，并采取有效應對和規(guī)避風險的措施。三是員工教育培訓未能跟上。體現(xiàn)在對業(yè)務管理制度和操作規(guī)程，特別是對內(nèi)部控制、風險管理系統(tǒng)理論及方法的學習不夠。

3.內(nèi)控機制建設(shè)有缺陷。表現(xiàn)為：一是人力資源管理機制有缺陷，人才培養(yǎng)機制軟約束，激勵機制不足，約束處罰機制短缺。對違規(guī)問題的查處不力，經(jīng)濟處罰和行政處理“雷聲大、雨點小”，內(nèi)部管理在“出現(xiàn)問題一解決問題一再出現(xiàn)問題—再解決問題”的怪圈中循環(huán)，違規(guī)違章、屢查屢犯。二是個別管理制度規(guī)程對部分（個別）重要事項缺少制度約束。

4.工作督查和考核監(jiān)督力度不夠。一是在日常工作中重業(yè)務管理，輕人員監(jiān)督，重工作安排部署，輕督查督辦和監(jiān)督檢查落實。二是日常工作考核有走過場的現(xiàn)象。違規(guī)查處震懾力不強，導致內(nèi)控制度貫徹執(zhí)行缺乏保障，從而影響內(nèi)部控制促進組織治理持續(xù)改進和不斷完善。

四、破解基于風險控制下人民銀行縣支行內(nèi)部控制缺陷與問題的策略

（一）提高內(nèi)控文化促進內(nèi)部控制環(huán)境優(yōu)化

一是縣支行領(lǐng)導和部門負責人要進一步增強擔當意識。學習研究和運用內(nèi)控理論和方法指導實際工作；狠抓落實監(jiān)督檢查工作，完善領(lǐng)導重視、全員參與、以風險為導向、以控制為手段的內(nèi)控文化體系建設(shè)。二是深入開展央行內(nèi)控文化建設(shè)。組織內(nèi)部控制基礎(chǔ)理論和制度學習，開展職業(yè)道德和法制教育，引導員工居安思危，以道德素養(yǎng)規(guī)范職業(yè)行為；引導員工樹立“遵守內(nèi)控制度為榮，違反內(nèi)控制度為恥”的榮辱觀；引導員工樹立責任意識，把個人目標與團體目標統(tǒng)一起來；不斷深化和豐富基層央行內(nèi)控風險文化建設(shè)內(nèi)涵，為內(nèi)控管理提供強有力的精神支撐。三是切實加強風險管理。把風險防控理念貫穿于業(yè)務的始終，經(jīng)常性地開展案例分析，警鐘長鳴，未雨綢繆；使員工能“見危于未形，規(guī)禍于未萌”。四是加強員工素質(zhì)教育和思想政治工作。提高員工的業(yè)務水平和專業(yè)技能；強化要害崗位人員考核，隨時掌握思想動態(tài)，確保將苗頭、風險隱患消滅在萌芽狀態(tài)。五是開展爭先創(chuàng)優(yōu)活動。營造積極向上、充滿活力、團結(jié)和睦的良好氛圍，真正實現(xiàn)風險控制中的人文環(huán)境“協(xié)同效應”。不斷優(yōu)化“全行重視、全員參與、全面覆蓋、全程控制”的風險內(nèi)控環(huán)境。

（二）圍繞權(quán)力制衡構(gòu)建長效內(nèi)部控制機制建設(shè)

一是建立和修改完善業(yè)務管理制度和人力資源管理保障機制。完善人才培養(yǎng)和員工考核機制、激勵機制，嚴格的責任追究制度，營造公平和諧、積極向上的良好氛圍，促進干部職工素質(zhì)不斷提高；并應根據(jù)上級行的要求和各方面情況的變化，開展制度規(guī)程的適用性評估、修訂和完善工作。二是建立權(quán)責清晰的運行機制?？茖W地進行組織規(guī)劃和人員配備，切實解決權(quán)責不清、不當?shù)膯栴}，嚴格執(zhí)行業(yè)務操作前臺與后臺的隔離措施，做到不相容崗位分離、相互牽制；落實重要崗位人員定期輪換和強制休假制度，消除組織規(guī)劃及人員管理缺陷，實現(xiàn)風險控制全方位、全過程、全員參與。三是開展應急培訓和應急演練，積極應對和處置突發(fā)事件。

（三）落實問責追責強化風險防控制度的執(zhí)行力

樹立內(nèi)控風險管理理念，認真履行內(nèi)控管理職責和執(zhí)行各項業(yè)務管理制度、操作規(guī)程，通過進行的科學、合理、有效的內(nèi)部控制活動，切實落實內(nèi)部控制的目標和要求。一是重點抓好要害部位和人員管理與控制。強化庫房庫款、槍支彈藥安全、會計財務、國庫、信息技術(shù)安全、機要工作管理與控制；堅持開展要害崗位人員定期檢查和員工行為排查制度。二是突出抓好業(yè)務操作的重要環(huán)節(jié)（會計對賬、授權(quán)管理、記錄確認、交接手續(xù)、重要事項審批程序、系統(tǒng)訪問口令、票據(jù)清算環(huán)節(jié)等）的管理與控制，提升業(yè)務管理水平。三是關(guān)鍵物件（人身、庫款、門禁、槍彈、密鑰、印章、重要空白憑證、密件、CA證書、現(xiàn)金、應急設(shè)備等）實物資產(chǎn)保護與控制，確保資金財產(chǎn)安全。四是開展業(yè)務風險排查。全面識別風險事項，進行風險評估和風險等級劃分，科學制訂應對措施，及時消除安全隱患和業(yè)務風險。五是加強監(jiān)督管理和責任追究。進一步落實內(nèi)控責任，實行業(yè)務無差錯獎勵和內(nèi)控違規(guī)行為責任追究與處罰制度，把查防風險與追究責任統(tǒng)一起來，有效提升內(nèi)控執(zhí)行能力。

（四）著力長治久安強化金融管理和金融檢查監(jiān)督

一是加強執(zhí)法人員隊伍建設(shè)。定期開展行政執(zhí)法業(yè)務培訓，提高依法行政水平。二是嚴格行政許可審批。規(guī)范法律文書使用及送達回證管理，完善記錄控制，不斷提高依法行政的工作水平。三是加強金融監(jiān)管。強化對支付結(jié)算、貨幣金銀、經(jīng)理國庫、外匯管理、征信管理及反洗錢行政執(zhí)法監(jiān)督，嚴格行政執(zhí)法管理和執(zhí)法程序，提高金融行政執(zhí)法的效果，營造一個有序、健康和良好的金融生態(tài)環(huán)境，防范和化解轄區(qū)金融風險，維護金融業(yè)穩(wěn)定健康持續(xù)發(fā)展，增強人民銀行縣支行社會聲譽、社會價值、人本價值、可持續(xù)發(fā)展能力。

（五）發(fā)揮內(nèi)審職能幫助實現(xiàn)內(nèi)部控制目標和完善組織治理功能

一是積極開展內(nèi)部控制專項審計。通過內(nèi)審對被審計對象管理機制、方法的審核，對內(nèi)部控制整體狀況進行客觀評價，揭示管理過程中的問題，興利除弊，以協(xié)助組織維持有效的控制能力和實現(xiàn)控制目標。二是確立以風險為向?qū)У膬?nèi)部控制審計重點。以風險引導審計，審計關(guān)注風險，從組織戰(zhàn)略目標出發(fā)，觀察影響組織目標實現(xiàn)的各種風險，致力于評估和改善組織治理過程，在風險上找問題，確保風險有效控制。三是發(fā)揮內(nèi)審服務治理和風險管理的作用。以完善內(nèi)控審計成果轉(zhuǎn)化運用機制和強化督查落實內(nèi)審意見為手段，建立審計成果信息共享機制、內(nèi)審整改臺賬管理制度，后續(xù)審計制度等制度、將內(nèi)審問責融入到人力資源管理和績效綜合工作考核中，促使發(fā)揮審計成果轉(zhuǎn)化運用的最大效能，提升內(nèi)部控制水平和推動內(nèi)審工作全面轉(zhuǎn)型與提質(zhì)。

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作者簡介：裴曉鳳，湖南鳳凰人，大學本科學歷，注冊會計師，高級會計師，中級審計師，現(xiàn)就職于中國人民銀行武漢分行湘西州中心支行內(nèi)審科。研究方向：內(nèi)部審計轉(zhuǎn)型。