摘 要：社會治理相比較社會管理更強調(diào)政府、社會以及公民之間的良性互動，因此創(chuàng)新社會治理體制的重心必須落實到城鄉(xiāng)社區(qū)。同時社會體制創(chuàng)新也更強調(diào)法治建設(shè)的作用，因此建立完善的社區(qū)法律服務(wù)體制對社會治理的創(chuàng)新也有著重要的意義。本文從社區(qū)法律服務(wù)的界定問題入手，分析了社區(qū)法律服務(wù)對創(chuàng)新社會治理體制的意義以及我國當(dāng)前社區(qū)法律服務(wù)存在的問題，繼而提出了社會治理創(chuàng)新背景下完善社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)的相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：社會治理；社區(qū)法律服務(wù)；制度建設(shè)

一、社區(qū)法律服務(wù)的界定

（一）社區(qū)法律服務(wù)的歷史沿革

“社區(qū)”一詞在我國最早由費孝通先生在20世紀(jì)30年代翻譯德國社會學(xué)家滕尼斯著作中的“Community”得來。而我國官方正式開展社區(qū)服務(wù)工作直到20世紀(jì)80年代才開始，進入九十年代后，我國在城市和農(nóng)村建立了較為廣泛的標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)組織，也配備了相應(yīng)的工作人員，這些組織及其工作人員在長期的實踐中積累了豐富的社區(qū)問題處置經(jīng)驗，能夠在一定程度上依法解決民生問題，形成了社區(qū)法律服務(wù)的組織基礎(chǔ)。另一方面，地方政府和各類機構(gòu)廣泛開展以法律援助、基層法律服務(wù)為主要形式的法律服務(wù)工作，往往也依托社區(qū)實施，在實踐中形成了社區(qū)法律服務(wù)的基本形式框架。[1]我國正式的社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)起初于2002年中央文明辦、中央綜治辦、司法部等9個部門聯(lián)合開展的科教、文體、法律和衛(wèi)生“四進社區(qū)”活動，在這次活動中，許多社區(qū)開始建立專門的法律服務(wù)機構(gòu)，為廣大社區(qū)居民提供各種法律服務(wù)。

（二）社區(qū)法律服務(wù)的概念和特點

社區(qū)法律服務(wù)具體來說是指社區(qū)專門法律機構(gòu)和及其工作人員，依據(jù)社區(qū)民眾的法律需求和社區(qū)治理的需要，以社區(qū)為依托來解決民眾的各類法律糾紛，從而增進社區(qū)福祉，促進社區(qū)和諧發(fā)展。社區(qū)法律服務(wù)相比較一般的社會法律服務(wù)而言，其特點主要體現(xiàn)在以下方面：

1.服務(wù)范圍的地域性

社區(qū)法律服務(wù)是以社區(qū)這一具有地域劃分的單位為基礎(chǔ)的，不同社區(qū)情況有所不同，不同社區(qū)民眾的法律需求也不盡相同，這與律師事務(wù)所等法律專門機構(gòu)提供的法律服務(wù)沒有地域限制這一點有著根本的差別。

2.服務(wù)內(nèi)容的廣泛性

社區(qū)法律服務(wù)的主要目的是為了解化解社區(qū)矛盾糾紛和滿足社會治理的需要，因此社區(qū)法律服務(wù)的內(nèi)容較律師事務(wù)所的法律服務(wù)而言其內(nèi)容會更加廣泛，它除了包括法律問題咨詢、法律文書代寫和法律援助這些法律服務(wù)機構(gòu)共有的內(nèi)容之外，還涵蓋社區(qū)矯正、糾紛調(diào)解和社區(qū)的普法宣傳教育等領(lǐng)域。

3.服務(wù)性質(zhì)的公益性

社區(qū)法律服務(wù)追求的是保證社區(qū)的民眾能夠在權(quán)益受到侵害的時候能夠平等地得到法律的保護。但在社區(qū)中，有些居民由于經(jīng)濟水平有限，沒有能力去獲得律師事務(wù)所的專業(yè)幫助，社區(qū)法律服務(wù)則可以給這部分人群提供平等的法律保護，社區(qū)矯正、社區(qū)糾紛調(diào)解和普法宣傳的公益性則更為突出。

二、社區(qū)法律服務(wù)對創(chuàng)新社會治理體制的意義

（一）廣大社區(qū)民眾需要法律服務(wù)

社會治理體制創(chuàng)新涉及廣大人民群眾的根本利益，這就要求我們堅持以人民群眾的利益放在首位，在社會治理中充分體現(xiàn)公共服務(wù)的核心。隨著我國經(jīng)濟水平的提高，人民群眾的需求逐步向更高層次發(fā)展，對法律、秩序、公正、道義等的追求開始日益上升，其主體意識、權(quán)利意識、公民意識越來越強烈，民主參與、訴求表達、利益維護、尊重、發(fā)展和價值實現(xiàn)等方面的需求越來越突出，[2]社區(qū)民眾對便利、高效、專業(yè)的法律服務(wù)需要也越來越多。通過加強社區(qū)法律服務(wù)，將包括法律宣傳教育、法律咨詢和法律援助等專業(yè)的法律服務(wù)送到每一位社區(qū)居民身邊，實實在在地為社區(qū)民眾解決各類法律問題。

（二）社會穩(wěn)定需要法律服務(wù)

創(chuàng)新社會治理體系的前提基礎(chǔ)是有穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境作為保障。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民群眾的物質(zhì)生活水平和精神文化生活水平都有了較大幅度的提高。與此同時涉及范圍廣、紛繁復(fù)雜的社會矛盾和糾紛也日益凸顯，而社區(qū)這一社會治理的最小單元作為不同群體的聚居點，也成為各種利益和各種社會矛盾的聚居點，社區(qū)治理的任務(wù)不斷加重，化解社會矛盾的難度加大，傳統(tǒng)的治理模式難以有效地發(fā)揮作用，因此建立健全社區(qū)法律服務(wù)體系，將法律服務(wù)送到社區(qū)這一社會的最小單元，有效協(xié)調(diào)各類社會關(guān)系、化解社會矛盾，讓所有矛盾和糾紛在法治的范圍內(nèi)加以解決，有效地維護社區(qū)穩(wěn)定，為社會治理創(chuàng)新奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）基層民主法治建設(shè)需要更多的法律服務(wù)支持

創(chuàng)新社會治理體現(xiàn)的源頭是不斷提升我國的基層民主法治建設(shè)水平。近年來我國的基層民主法治建設(shè)取得了驕人的成績，但隨著人民群眾法治意識的提升，對基層民主法治建設(shè)提出了更高更新的要求。而基層民主法治建設(shè)離不開社區(qū)居民自治水平的提高和參與社會管理能力的提升。通過建立社區(qū)法律服務(wù)機制，為社區(qū)居民提供形式多樣的法律服務(wù)，可以增強居民的法治觀念，調(diào)動廣大居民積極參與社區(qū)事務(wù)管理、行使民主權(quán)利的積極性；可以為社區(qū)管理組織當(dāng)好法律顧問，為依法管理社區(qū)起到參謀助手作用，不斷提高社區(qū)法治化管理水平，更好地促進我國基層民主法治建設(shè)。[3]

三、我國社區(qū)法律服務(wù)存在的問題

自2002年“四進社區(qū)”之后，社區(qū)法律服務(wù)機制在全國范圍內(nèi)逐步建立，之后在北京、天津、廣東等地出現(xiàn)了大量社區(qū)法律服務(wù)機制建設(shè)典型代表。隨著我國法治進程的不斷推進，社區(qū)法律服務(wù)取得了累累碩果，但同時我們也應(yīng)該看到社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)還面臨許多困難和挑戰(zhàn)。

（一）民眾對社區(qū)法律服務(wù)的認(rèn)同感和參與度不夠

社區(qū)居民作為我國基層民主政治和法治建設(shè)的主體和利益的分享者，其必須充分地認(rèn)同包括法律服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)服務(wù)建設(shè)，并積極參與其中，基層民主政治和法治建設(shè)才能達到預(yù)期的目的和效果。從我們調(diào)查的情況來看，目前我國社區(qū)廣大民眾對社區(qū)法律服務(wù)能夠給他們提供什么樣的幫助，能否幫助其解決什么樣的問題都不夠了解，對社區(qū)法律服務(wù)的效果也還存有懷疑。即使有不少居民參與到社區(qū)法律服務(wù)中，主動參與的情形也很少；從參與社區(qū)法律服務(wù)的主體來看以老年人居多，而社區(qū)的中堅力量青壯年參與較少，這些情況都導(dǎo)致社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)推進較為緩慢，效果不顯著。

（二）政府和社會相關(guān)人員對社區(qū)法律服務(wù)的重視程度欠缺

目前，我國社區(qū)法律服務(wù)模式以政府主導(dǎo)為主，基層政府在其中發(fā)揮著重要的作用。但從實踐來看，基層政府對社區(qū)法律服務(wù)的重要性認(rèn)識不足，沒有給予應(yīng)有的重視。具體表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的社區(qū)法律服務(wù)形式化較為嚴(yán)重，對社區(qū)民眾的法律需求不足，而且提供的法律服務(wù)形式較為單一，內(nèi)容過于簡單，也缺乏連續(xù)性。在社區(qū)法律服務(wù)中除了政府和社區(qū)民眾之外，還有專業(yè)的律師和法律工作者，由于我國社區(qū)法律服務(wù)機制的不成熟，這些專業(yè)的法律從業(yè)人員參與社區(qū)法律的熱情不高，投入的精力不足，這在一定程度也影響了社區(qū)法律服務(wù)質(zhì)量和效果。

（三）社區(qū)法律服務(wù)的制度保障缺失

由于我國社區(qū)法律服務(wù)工作起步較晚，相關(guān)制度保障均沒有跟上民眾對法律服務(wù)的需求。首先，社區(qū)法律服務(wù)的資金保障不足。要建立長效的社區(qū)法律服務(wù)機制，辦公設(shè)備和場所以及工作人員的酬勞等需要一定的資金支持。但我國現(xiàn)有的社區(qū)法律服務(wù)資金投入有限，有些連最基本的辦公場所和設(shè)備都難以保障，更別說配備固定和專業(yè)的工作人員了；其次，社區(qū)法律服務(wù)的法律規(guī)范保障缺失。目前我國社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)都是摸著石頭過河，無章可循，這也降低了社區(qū)法律服務(wù)的專業(yè)性和長效性。

四、社會治理創(chuàng)新背景下完善社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)的措施

社區(qū)作為社會治理的細胞單元，包括社區(qū)法律服務(wù)在內(nèi)的社區(qū)法治建設(shè)直接影響到我國社會的穩(wěn)定和社會治理創(chuàng)新的實現(xiàn)，因此，我們必須采取多種措施從各個方面完善我國的社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)，擴大基層民主，維護社會穩(wěn)定。

（一）多措并舉讓社區(qū)民眾積極參與到社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)中

要讓社區(qū)民眾主動參與社區(qū)法律服務(wù)需要從參與的內(nèi)在動力和外部環(huán)境這兩個方面努力。在內(nèi)在動力方面我們可以在加強和創(chuàng)新對社區(qū)居民參與的宣傳和教育，加深社區(qū)居民對社區(qū)的了解，增強其對社區(qū)的歸屬感，提升其參與社區(qū)法律服務(wù)的能力和水平；同時我們還應(yīng)通過為民眾提供高效、專業(yè)的多元化服務(wù)，有針對性地為社區(qū)不同人群提供不同的法律服務(wù)，讓其充分感受到社區(qū)法律服務(wù)所帶來的利益，進而能夠積極主動地參與社區(qū)法律服務(wù)，并帶動其他的鄰居和親朋好友也參與到社區(qū)法律服務(wù)中來。在社區(qū)民眾參與的外部環(huán)境建設(shè)方面，我們可以通過暢通社區(qū)居民參與法律服務(wù)的渠道，明確社區(qū)法律服務(wù)的內(nèi)容、方式方法，簡化參與的程序，建立起社區(qū)居民參與法律服務(wù)的長效機制，確保社區(qū)民眾能夠時時刻刻在家門口就能享受到高質(zhì)量的法律服務(wù)。與此同時，我們還應(yīng)積極培育參與社區(qū)法律服務(wù)的社會組織，充分發(fā)揮它們在社區(qū)治理中的有效載體作用，為社區(qū)法律服務(wù)的完善提供良好的參與環(huán)境環(huán)境和組織支撐。

（二）強化政府、社區(qū)管理者等的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用為社區(qū)法律服務(wù)奠定堅實基礎(chǔ)

首先，社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)工作紛繁復(fù)雜，也缺乏現(xiàn)成的經(jīng)驗可供借鑒，因此需要政府和社區(qū)管理者發(fā)揮引導(dǎo)作用，建章立制，規(guī)范管理工作，確立社區(qū)法律服務(wù)的基本方向和基本原則，加大社區(qū)法律服務(wù)工作的宣傳，對出現(xiàn)的社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)工作的優(yōu)秀典型采用激勵措施，以點帶面地促進社區(qū)法律服務(wù)工作的不斷深入。其次，由于社區(qū)法律服務(wù)涉及多個部門、多個主體，工作難度較大，這就需要政府積極協(xié)調(diào)各部門，讓各職能部門增進溝通交流，互相配合，提高工作效率。而作為社區(qū)管理者則需要做好政府、各職能部門、社區(qū)民眾和社會組織之間的協(xié)調(diào)工作，順暢社區(qū)民眾參與法律服務(wù)的各個路徑，為社區(qū)法律服務(wù)工作保駕護航。

（三）加強制度建設(shè)為社區(qū)法律服務(wù)確保社區(qū)法律服務(wù)的長效性

由于制度本身具有明確的規(guī)范、強制和保障作用，所以制度建設(shè)是任何一項工作長期順利有效開展的重要保證，社區(qū)法律服務(wù)建設(shè)工作也不例外。首先，社區(qū)法律服務(wù)工作需要建立基本的保障制度，具體來說包括相應(yīng)的資金保障和人員保障制度。對于資金保障，我們應(yīng)該將社區(qū)法律服務(wù)工作納入到基層政府的專向經(jīng)費預(yù)算，由政府財政負(fù)擔(dān)主要的部分。而對于人員保障方面，我們可以在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上整合各方法律服務(wù)隊伍，發(fā)揮社區(qū)法律服務(wù)工作者、律師、法官、檢察官、公證員以及法學(xué)教師和學(xué)生等法律專業(yè)人員各自在社區(qū)法律服務(wù)中的作用，使之成為既有固定社區(qū)法律服務(wù)工作者，也有其他法律專業(yè)人員不定期補充的專業(yè)化的隊伍，為社區(qū)民眾提供方便專業(yè)的法律服務(wù)；其次，社區(qū)法律服務(wù)工作需要有規(guī)范化的管理制度。社區(qū)法律服務(wù)管理制度主要包括服務(wù)機構(gòu)的管理和服務(wù)程序的規(guī)范。法律服務(wù)機構(gòu)日常工作的情況直接關(guān)系到社區(qū)法律服務(wù)的效果和社區(qū)民眾對該項工作的認(rèn)可與否，因此建立科學(xué)規(guī)范的日常管理制度十分必要。我們可以通過建立健全的值班接待制度、請示報告制度、考核評比制度和責(zé)任追究制度等一系列規(guī)定。[4]而在社區(qū)法律服務(wù)程序則需要從民眾法律事務(wù)的受理、辦理、轉(zhuǎn)接、結(jié)案、案件信息反饋和案件的歸檔等環(huán)節(jié)建章立制，不斷強化制度建設(shè)，規(guī)范社區(qū)法律服務(wù)。

參考文獻：

[1]呂濤，李曉霞.政府主導(dǎo)的社區(qū)法律服務(wù)機制探索，云南行政學(xué)院學(xué)報，2013（2）：125

[2]康偉，學(xué)習(xí)時報，2013-07-21

[3]郭俊寶，吳雪芳，社區(qū)法律服務(wù)機制在豐臺的實踐研究，中國司法，2007（6）：37

[4]郭俊寶，吳雪芳，社區(qū)法律服務(wù)機制在豐臺的實踐研究，中國司法，2007（6）：40

作者簡介：

姜飛燕（1980～），女，唐山學(xué)院文法系副教授，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

基金項目：河北省社科聯(lián)民生調(diào)研課題“社會治理創(chuàng)新背景下社區(qū)法律服務(wù)問題研究”（編號：201501406）。