呂欣

【摘 要】事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)因其在事業(yè)單位總體資產(chǎn)中所占的比重很小，一直被社會各界所忽視。由于管理制度的缺失和監(jiān)管的缺位，導(dǎo)致這部分國有資產(chǎn)經(jīng)營效率低下，大量的國有資產(chǎn)正在不斷流失。本文通過深入分析其經(jīng)營性資產(chǎn)的管理現(xiàn)狀，針對事業(yè)單位的特點(diǎn)，提出落實(shí)責(zé)任追究制度、加強(qiáng)對外投資全過程的規(guī)范與管理等具體的管理措施，促使事業(yè)單位有效管理經(jīng)營性資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；經(jīng)營性資產(chǎn)；管理控制

一、背景和意義

自20世紀(jì)80年代后期，隨著市場經(jīng)濟(jì)加速的發(fā)展以及政府開辦第三產(chǎn)業(yè)等政策的放寬，出現(xiàn)了大量的行政事業(yè)單位將非經(jīng)營性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，行政事業(yè)單位單位從而發(fā)展出大量的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，資產(chǎn)規(guī)模和范圍隨之迅速擴(kuò)大。這部分經(jīng)營性國有資產(chǎn)的存在是改革開放以來，從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象；是為了彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足和提高事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用效率，更好的促進(jìn)事業(yè)單位的發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中，由于內(nèi)控制度的缺失和監(jiān)管者的缺位，普遍存在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)被低估、被長期無償使用的現(xiàn)象，管理水平普遍不高，經(jīng)營效率低下。這部分資產(chǎn)的存在還為事業(yè)單位逃避“三公經(jīng)費(fèi)”治理提供了條件，成為滋生“小金庫”的溫床。

當(dāng)然，這部分資產(chǎn)的存在也有其積極的意義。通過興辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、出租、出借等形式把這些資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)，可以使其得到比較合理的利用，提高其使用效率，可以減少國有資產(chǎn)由于長期閑置而導(dǎo)致的無形流失。此外，事業(yè)單位興辦企業(yè)，從客觀上，還分流和安置了一些事業(yè)單位體制內(nèi)的富余人員，不僅減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有利于機(jī)構(gòu)改革。

事業(yè)單位是不以盈利為目的的，而經(jīng)營性的國有資產(chǎn)卻是以追求利潤最大化為主要目標(biāo)，并以此對資產(chǎn)的占有和使用進(jìn)行管理的。所以，從這一點(diǎn)來說，事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)營性資產(chǎn)的存在是矛盾的，但這樣的現(xiàn)狀將會在今后很長一段時(shí)期內(nèi)存在。目前我國事業(yè)單位改革正處于加快推進(jìn)階段，對于將要轉(zhuǎn)企改制的那部分事業(yè)單位，其現(xiàn)有的非經(jīng)營性資產(chǎn)全部要轉(zhuǎn)為經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行管理。加強(qiáng)對經(jīng)營性資產(chǎn)的研究對于事業(yè)單位建立完善的管理制度、防范國有資產(chǎn)流失、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值有著非常積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的概念

在實(shí)務(wù)工作中，普遍為大家接受的觀點(diǎn)是：行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)主要是指行政事業(yè)單位在不影響完成行政事業(yè)任務(wù)的前提下，按照國家有關(guān)政策規(guī)定，利用占有、使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)，通過出租、出借、合資、合作、投資或自辦經(jīng)營性實(shí)體等形式改變其用途，為獲取收入和利潤而用作經(jīng)營的資產(chǎn)。

三、事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理控制的現(xiàn)狀

長期以來，我國事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的管理一直沿襲“國家統(tǒng)一所有、各級政府分級監(jiān)管、單位分散占有和使用”的傳統(tǒng)模式，經(jīng)營管理水平普遍不高。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.內(nèi)控意識薄弱，管理制度缺失

由于事業(yè)單位的管理級別意識很強(qiáng)，內(nèi)部控制缺乏生存的土壤。組織內(nèi)部缺乏對內(nèi)部控制的基本認(rèn)知，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識不夠。

直至2012年底，財(cái)政部才頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但全篇只有第四十五條涉及對外投資的管理，并未出臺具體的相關(guān)指引。而且，目前事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)仍十分滯后，一些事業(yè)單位在制定內(nèi)控制度時(shí)，要么照搬照抄，不切實(shí)際；要么根據(jù)工作實(shí)際，隨高就低，安于現(xiàn)狀，內(nèi)控制度根本發(fā)揮不了實(shí)際作用。

2.財(cái)務(wù)管理混亂，會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱

在競爭意識淡薄的事業(yè)單位，財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)普遍不高，財(cái)務(wù)管理水平較低。由于編制原因，一人多崗的現(xiàn)象也比較普遍，崗位之間不能相互牽制、相互監(jiān)督。對外投資資產(chǎn)未經(jīng)評估作價(jià)，有時(shí)只憑領(lǐng)導(dǎo)的一句話，便將資產(chǎn)隨意劃撥給所辦企業(yè)使用，賬面也不做記錄，為經(jīng)營性資產(chǎn)日后的管理埋下了隱患。對外投資業(yè)務(wù)的處理不規(guī)范，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)未經(jīng)審批，會計(jì)核算資料不全，致使經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清，賬實(shí)不符。

3.監(jiān)管缺位，缺乏必要的考核機(jī)制

事業(yè)單位對下屬企業(yè)缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致下屬企業(yè)財(cái)務(wù)管理混亂，“三高一低”，即工資高、費(fèi)用高、成本高、效益低，致使國有資產(chǎn)流失。內(nèi)部管理混亂還為事業(yè)單位逃避“三公經(jīng)費(fèi)”治理提供了條件，成為滋生“小金庫”的溫床。事業(yè)單位對所辦企業(yè)缺乏必要、科學(xué)的考核機(jī)制，會計(jì)信息失真，發(fā)生內(nèi)部人控制現(xiàn)象。

4.內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性

內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè)，缺乏發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，缺乏必要的跟蹤考核。有些事業(yè)單位的內(nèi)審工作甚至是在紀(jì)檢監(jiān)察或財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)之下，獨(dú)立性和權(quán)威性不夠，無法充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)有的作用。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的措施

1.完善內(nèi)部管理制度，落實(shí)責(zé)任追究制度

加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)管理的當(dāng)務(wù)之急是落實(shí)責(zé)任追究制度。事業(yè)單位非經(jīng)營資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)時(shí)，首先必須明確投資者與資產(chǎn)經(jīng)營者之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。落實(shí)監(jiān)管責(zé)任人，明確“誰出資、誰負(fù)責(zé)”，由出資者代為行使股東權(quán)利，切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的職責(zé)，減少因所有者缺位導(dǎo)致這塊資產(chǎn)的經(jīng)營效率低下和資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。完善經(jīng)營性資產(chǎn)的管理制度，梳理內(nèi)部管理流程，明確責(zé)任，通過責(zé)任追究制度將內(nèi)部控制落到實(shí)處。

局辦企業(yè)的共性問題是資產(chǎn)經(jīng)營效率低下，長期不分紅，缺乏獲利能力。要改變這樣的局面必須將責(zé)任落實(shí)到對外投資管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)具體的經(jīng)辦人。局方各職能部門必須梳理內(nèi)部管理流程，明確自己在對下屬企業(yè)日常監(jiān)督中的管理職責(zé)，明確局方對經(jīng)營性資產(chǎn)享有的收益權(quán)，落實(shí)收取投資收益，落實(shí)責(zé)任追究制度，以確保各自的職責(zé)切實(shí)得到履行。徹底改變重投輕管，監(jiān)管不力的現(xiàn)象。

2.加強(qiáng)對外投資全過程的管理

加強(qiáng)事業(yè)單位對外投資決策事前、事中、事后全過程的規(guī)范與管理，實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)部控制，科學(xué)、系統(tǒng)、嚴(yán)密地把握住投資業(yè)務(wù)流程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，是保證投資決策質(zhì)量，提高對外投資經(jīng)濟(jì)效益，預(yù)防舞弊，防范投資風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。

（1）投資決策風(fēng)險(xiǎn)控制

事業(yè)單位的主業(yè)不是經(jīng)營，所以對其“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的處理必須慎之又慎。對外投資決策的全過程是指對投資項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查、分析、規(guī)劃、論證并做出是否投資的決定的過程。對投資的決策過程進(jìn)行分析，內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)至少應(yīng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：投資建議的提出、可行性研究、投資立項(xiàng)以及決策。投資建議由發(fā)現(xiàn)投資機(jī)會的部門提出，編制投資建議書，這時(shí)只是初步的、對機(jī)會的可行性研究。按照不相容職務(wù)相分離的原則，另行成立專門的小組對投資建議進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析和評估。對投資項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的小組由單位相關(guān)職能部門、專業(yè)技術(shù)人員、外聘財(cái)稅、法律專家等具備專業(yè)能力且代表不同立場的各類人員共同組成。綜合考慮投資項(xiàng)目的市場前景、機(jī)會成本、存在的風(fēng)險(xiǎn)、投資回報(bào)率、編制事前項(xiàng)目預(yù)算等各種因素，經(jīng)各方全面論證、評估后，將結(jié)果提交最高管理層。最后，投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)、民主、程序化的原則由最高決策層集體決策，并實(shí)行投資決策集體審議聯(lián)簽責(zé)任制度，嚴(yán)格控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

投資決策控制的關(guān)鍵在于必須建立事后評價(jià)和責(zé)任的追究制度，這是對外投資業(yè)務(wù)流程中至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。調(diào)查分析、可行性論證、投資立項(xiàng)、決策各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)分別由經(jīng)授權(quán)的不同部門、人員執(zhí)行，各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)人簽署意見，將責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)經(jīng)辦人。

（2）建立全面的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制

事業(yè)單位應(yīng)該建立以股權(quán)管理為核心的財(cái)務(wù)管理體制，健全對局辦企業(yè)財(cái)務(wù)管理的相關(guān)工作流程和制度，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)財(cái)務(wù)工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、控制與考核。

①實(shí)施全面預(yù)算管理。推行全面預(yù)算管理，實(shí)施出資人財(cái)務(wù)預(yù)算核準(zhǔn)制度。財(cái)務(wù)預(yù)算管理是為了確保組織戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而采取的一種必要的控制手段，實(shí)施財(cái)務(wù)預(yù)算管理是控制局辦企業(yè)成本費(fèi)用開支、實(shí)施國有資本經(jīng)營預(yù)算的重要基礎(chǔ)工作。通過預(yù)算控制，可以對資金、業(yè)務(wù)、信息的整合，對一定時(shí)期的現(xiàn)金流進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而達(dá)到控制企業(yè)各種經(jīng)濟(jì)行為的目的。嚴(yán)格對預(yù)算外項(xiàng)目審批，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，嚴(yán)肅預(yù)算管理，控制預(yù)算外費(fèi)用的發(fā)生。

同時(shí)建立預(yù)算考核機(jī)制，將預(yù)算的執(zhí)行情況與企業(yè)管理者個(gè)人的晉升、獎(jiǎng)罰結(jié)合起來，保證預(yù)算控制的約束效力，使各成員企業(yè)能夠深入挖潛，達(dá)成預(yù)算目標(biāo)，防止出現(xiàn)預(yù)算管理流于形式的現(xiàn)象。逐步建立財(cái)務(wù)預(yù)算審核、分析、批復(fù)和監(jiān)控工作的規(guī)范，跟蹤監(jiān)測財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并控制企業(yè)經(jīng)營成果、成本費(fèi)用及重大資本性支出和規(guī)劃目標(biāo)的完成情況，從而進(jìn)一步提高管理水平。

②加強(qiáng)重大事項(xiàng)控制。建立重大事項(xiàng)報(bào)告制度，對重大事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)管和控制。如局辦企業(yè)對外投資、融資、擔(dān)保抵押不當(dāng)，會造成不可挽回的經(jīng)濟(jì)損失，而且風(fēng)險(xiǎn)會傳導(dǎo)至事業(yè)單位。所以，局辦企業(yè)的重大事項(xiàng)必須向局方報(bào)批，以保障國有資產(chǎn)的安全、完整。重大事項(xiàng)是指企業(yè)以資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保、投融資、產(chǎn)（股）權(quán)變動(dòng)、資產(chǎn)重組、企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人變動(dòng)、資本經(jīng)營預(yù)算、決算、收益分配以及其他對出資人或控制人權(quán)益有重大影響的事項(xiàng)。所有重大事項(xiàng)均由事業(yè)單位最高管理層核準(zhǔn)，根據(jù)企業(yè)的實(shí)際情況和重要性原則，對于局辦企業(yè)對外擔(dān)保和對外融投資的項(xiàng)目審批要格外關(guān)注。

為了保證國有資產(chǎn)的安全、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，原則上不允許局辦企業(yè)對外擔(dān)保，特殊情況需要對外擔(dān)保的，要由局方?jīng)Q定，按照國家《擔(dān)保法》及有關(guān)法規(guī)的要求，建立健全對外擔(dān)保制度是否合法、合規(guī)、完善、合理。明確擔(dān)保決策、執(zhí)行、監(jiān)督的部門及其職責(zé)，確定擔(dān)保的數(shù)額、權(quán)限和業(yè)務(wù)范圍，明確規(guī)定擔(dān)保申請、審核、決策、執(zhí)行的工作程序以及擔(dān)保的信息披露和檢查規(guī)則，對違反制度和造成損失的進(jìn)行責(zé)任追究與經(jīng)濟(jì)追償。

（3）嚴(yán)把資產(chǎn)處置的關(guān)口

事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的處置是指收回、轉(zhuǎn)讓或中止及核銷投資形成的資產(chǎn)，將經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)回非經(jīng)營性資產(chǎn)的過程。例如：根據(jù)組織的戰(zhàn)略規(guī)劃對投資項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，更有效地配置資源。對于經(jīng)營管理不善造成長期虧損且無市場前景的經(jīng)營性企業(yè)，經(jīng)過評估后，應(yīng)予以關(guān)閉注銷，以防止國有資產(chǎn)的進(jìn)一步流失。對實(shí)際發(fā)生的損失，經(jīng)決策機(jī)構(gòu)審批后核銷。

投資處置是對外投資的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，與投資決策的過程非常相似。投資決策的很多控制方法與手段可以用于投資處置決策的控制。投資處置的控制措施包括制定投資處置的審批流程和審批權(quán)限，保證投資項(xiàng)目在處置前都經(jīng)過相關(guān)機(jī)構(gòu)的論證；制定投資處置原則及標(biāo)準(zhǔn)；建立投資處置的集體決策制度，重大投資處置項(xiàng)目決策實(shí)行集體審議聯(lián)簽、制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任與追究制度等。

嚴(yán)把資產(chǎn)處置關(guān)口，在事業(yè)單位改革的背景下，顯得尤為重要。加強(qiáng)對投資處置實(shí)施的控制，尤其是加強(qiáng)對處置資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行控制，避免國有資產(chǎn)通過這一環(huán)節(jié)流失，如低價(jià)出售、私下無償轉(zhuǎn)讓或占有等。為保證資產(chǎn)作價(jià)合法合理，可采用不相容崗位分離、財(cái)產(chǎn)保全控制、審計(jì)控制等方法。

五、結(jié)論

要加強(qiáng)事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的管理，必須從實(shí)際出發(fā)，探索適合這部分資產(chǎn)的管理模式和制度。建立起貫穿對外投資全過程的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控力度，配合實(shí)行全面預(yù)算、財(cái)務(wù)分析、績效考核等控制活動(dòng)將風(fēng)險(xiǎn)控制貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。從根源上規(guī)范事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的管理，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，堵住管理漏洞，預(yù)防國有資產(chǎn)流失。

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