張雪菲　陳麗琴　黃生邦

摘 要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國在城市化發(fā)展的進(jìn)程中對土地資源配置優(yōu)化的一項必然選擇，落后的自然流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為社會發(fā)展的需要，在我國現(xiàn)行法規(guī)中并未對其做出明確的規(guī)定，土地實踐中也存在很多模糊不明的認(rèn)識，農(nóng)民的土地使用權(quán)不能被公平對待，我國相關(guān)法律制度不健全。因此，要想順應(yīng)社會發(fā)展的需要，必須提高我國土地流轉(zhuǎn)效率，建立健全的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；法律制度；構(gòu)建

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概述

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。初次流轉(zhuǎn)指經(jīng)合法審批將原本用來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地轉(zhuǎn)為從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的首次分離；再次流轉(zhuǎn)指集體建設(shè)用地的使用權(quán)人將使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他人的行為。但就目前我國對集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)立法來看，并沒有對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的定義做出明確解釋，導(dǎo)致在實踐過程中出現(xiàn)了許多問題。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！笨梢娫摿鬓D(zhuǎn)行為看似不可能，而但書實則是在為流轉(zhuǎn)留出更多空間，也就為如今的“轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資或入股、合作或聯(lián)營、破產(chǎn)、兼并六種流轉(zhuǎn)方式找到了理論依據(jù)。

二、我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

（一）憲法對土地建設(shè)用地的規(guī)定。1982年的憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！彼?，所有使用土地的人應(yīng)發(fā)揮其職能，以國家利益為出發(fā)點時可以征用土地。除國家以外的他人、組織都不可強(qiáng)占、交易或者以規(guī)定外的方式不合法的轉(zhuǎn)讓土地。在符合法律規(guī)定的前提條件下，土地使用權(quán)能夠完成流轉(zhuǎn)，以公共的利益為出發(fā)點，征收和征用在附加補(bǔ)償?shù)那闆r下并不違反法律法規(guī)的要求。

（二）《土地管理法》對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?3條第1款規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！?第五章對于“建設(shè)用地”這一規(guī)定，我們可以看到作用是提綱挈領(lǐng)。在此條規(guī)定中，明確了國有土地是進(jìn)行建設(shè)使用的土地，除非有特殊情況，才能使用符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)民集體土地。從根本上說，法律禁止將農(nóng)民集體土地用于建設(shè)領(lǐng)域，但條款中的轉(zhuǎn)折又特殊擬定了三種農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)，不過都明確規(guī)定了使用目的和流程。

（三）地方政府對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。在實際生產(chǎn)生活中，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象普遍存在，但是由于缺乏國家統(tǒng)一的法律條文規(guī)定，沒有規(guī)范的市場行為，造成市場上土地流轉(zhuǎn)十分混亂，因此許多地方政府都出臺了地方性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，如湖北省、無錫市等地方政府都發(fā)布了相關(guān)的條文規(guī)定，這在保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益方面發(fā)揮了一定的作用。廣東省在2005年10月出臺的名為“管理辦法”的集體建設(shè)用地使用權(quán)文件，是我國第一部關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，這對加快我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)速度有重大推動意義。

三、我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有明確的定義。目前，我國法律只對“建設(shè)用地”作出了單獨解釋，而關(guān)于“農(nóng)村集體建設(shè)用地”卻依舊缺乏明確的解釋。雖然1986年《土地管理法》規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”，但并未對“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地”作出規(guī)定。可見“農(nóng)村集體建設(shè)用地”只是口語化用語，建立相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)之一就是對關(guān)鍵詞語的明確定義。

（二）現(xiàn)行法律確定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能殘缺。集體土地所有權(quán)的權(quán)能殘缺主要體現(xiàn)在對土地進(jìn)行處分的權(quán)利以及對收益進(jìn)行分配的權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)得知，國有土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓于城市，但對于農(nóng)村集體土地，我國法律規(guī)定禁止以轉(zhuǎn)移集體土地使用權(quán)的形式來謀取利益。只有將集體所有用地變?yōu)閲型恋氐男再|(zhì)，才能出讓、轉(zhuǎn)讓，這意味著其所有權(quán)人喪失對土地處分的權(quán)利，且包含本不應(yīng)被繳入國庫的由集體土地所帶來的收益。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利，具體是什么，應(yīng)在立法中作出具體規(guī)定的形式。

（三）收益分配不合理。在流轉(zhuǎn)的過程中，土地的功能發(fā)生重大改變，已經(jīng)從傳統(tǒng)的“生產(chǎn)”功能轉(zhuǎn)為“資產(chǎn)”功能，因而造成土地利益沖突更加明顯。為了避免復(fù)雜的征地程序和約束，開發(fā)商寧愿從集體手中獲得土地，但地方政府以分配“公權(quán)”為借口，直接參與土地流轉(zhuǎn)收入的土地出讓，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)增值的大部分收益被地方政府獲得，農(nóng)民卻只得到了小部分收益?？梢姡胤秸谕恋亓鬓D(zhuǎn)中成為了最大收益者，政府與農(nóng)民之間的矛盾日益顯現(xiàn)。

農(nóng)民作為土地的所有者與使用者，在流轉(zhuǎn)中所收益與擁有的土地權(quán)能并不對稱，因不能造成對集體土地管理者的約束，自身在流轉(zhuǎn)中的權(quán)益幾乎無法實現(xiàn)，因此，農(nóng)民作為集體的一份子，收益很難獲得保障。

四、完善我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

（一）完善土地流轉(zhuǎn)立法機(jī)制，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地定義。農(nóng)村集體建設(shè)用地有著比農(nóng)用地更高的經(jīng)濟(jì)效益，為避免大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，有關(guān)立法部門必須盡早完善集體建設(shè)用地法律體系，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地定義，結(jié)合實際情況，多次實地調(diào)研考察，確立使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件，如明確土地所有者和使用者、訂立合同、遵循平等和自愿的基本原則等。對違反規(guī)定強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓土地的相關(guān)人員，國家應(yīng)該制定更為嚴(yán)厲的懲罰制度，同時相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)該嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，實現(xiàn)政府和社會的共同監(jiān)督。從而使我國土地流轉(zhuǎn)機(jī)制更好地運行，市場秩序更加合理有序。

（二）明確土地所有者的土地權(quán)利，完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。改革開放以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了重大變革，但農(nóng)民對于土地的處分權(quán)一直缺乏很好的保護(hù)，這也是阻礙加快我國土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的原因之一。因此，明確并維護(hù)農(nóng)民的土地處分權(quán)有著至關(guān)重要的作用。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)該在立法中明確農(nóng)民對土地的處分權(quán)，有關(guān)政府工作人員應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（三）建立合理的利益分配機(jī)制。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的首要條件是提升發(fā)展能力和收支水平。農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，不僅加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的速度，同時還引進(jìn)更多資金投入，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，農(nóng)民可以得到更多的財富。其次，在加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，應(yīng)重視并正確處理在招商引資的過程中潛入的剩余資本，這些剩余資本不僅會強(qiáng)行占有農(nóng)村土地的社會資源，而且還會阻礙農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)程，阻礙農(nóng)民收益的提高程度。只有以工商企業(yè)和租賃相融合，作價入股進(jìn)行基本建設(shè)，才能保證農(nóng)民土地收益穩(wěn)定長久。最后，應(yīng)重視有償使用農(nóng)村集體建設(shè)用地對于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要作用。農(nóng)村公共設(shè)施和公益性事業(yè)一直停滯不前，這與農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中受到不公平對待有很大關(guān)系。因此，必須正確處理二者關(guān)系。（作者單位：河北金融學(xué)院法律系）

課題來源：河北省社會科學(xué)基金項目，課題名稱：河北省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場法律研究，課題號：HB14FX035

參考文獻(xiàn)：

[1] 黃祥芳，陳建成，陳訓(xùn)波.地方政府土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策分析及完善措施[J].西北農(nóng)業(yè)科技大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2014（2）