張蕾

【摘要】 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是中國(guó)全面深化改革的重大問(wèn)題，落后的基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文結(jié)合湖北農(nóng)村現(xiàn)狀，分析基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中存在的普遍問(wèn)題，并從一事一議、“村民主導(dǎo)型”項(xiàng)目管理、PFI融資等方面，積極探索提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，促進(jìn)湖北城鄉(xiāng)全面發(fā)展的路徑。

【關(guān)鍵詞】 城鄉(xiāng)發(fā)展一體化 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 一事一議 PFI融資

一、湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

根據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，湖北農(nóng)村人口3398.61萬(wàn)，村莊用地面積532193公頃，擁有25216行政村和148265個(gè)自然村。2012年，全省農(nóng)村建設(shè)投入2718558萬(wàn)元，其中房屋、道路橋梁、防洪、園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生分別投資2135859萬(wàn)元、228703萬(wàn)元、28788萬(wàn)元、26834萬(wàn)元、40325萬(wàn)元，當(dāng)年新增供水管道、排水管道溝渠和鋪裝道路的長(zhǎng)度依次為3601.23公里、2061.61公里、5088.12公里。“十二五”規(guī)劃期間，在人均住宅面積、用水普及率、生活垃圾收集和處理等方面，湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善。

二、湖北農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題

1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在農(nóng)村建設(shè)投入中所占比重小

由于湖北農(nóng)民熱衷于新建或擴(kuò)建民房，將大量的積蓄投資在住宅上，相應(yīng)減少了道路橋梁、給排水、文化教育等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，造成湖北基礎(chǔ)設(shè)施投入比例較低、更新緩慢，進(jìn)而影響到農(nóng)村和城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、基礎(chǔ)設(shè)施結(jié)構(gòu)失衡，比例不協(xié)調(diào)

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村偏重于修路建橋、給水等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽視排水、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等綠色環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，湖北也不例外。湖北農(nóng)村建設(shè)資金用于供水、排水的比例較大，在中部地區(qū)位于前列，高于全國(guó)平均水平；在園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等綠色設(shè)施方面投入的資金比例落后于全國(guó)平均水平，有生活垃圾收集點(diǎn)的行政村比率、對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的行政村比率分別僅有43.1%、25.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)的47.4%、29.4%。

3、財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)率較大，家庭農(nóng)業(yè)支出相對(duì)較小

2000—2011年，國(guó)家用于農(nóng)業(yè)支出的費(fèi)用從最初1231.5億元/年增加到10497.7億元/年，支持農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)由766.9億元/年上漲到4089.7億元/年，兩項(xiàng)年平均增長(zhǎng)率在15%以上；農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用現(xiàn)金支出從286.5元/年追加到1116.1元/年，年增長(zhǎng)率在很多年份低于財(cái)政支出。尤其在2007—2010年，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村家庭用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用的增長(zhǎng)率，直至2011年才得到較好的改善。

4、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理水平低，農(nóng)民參與積極性不高

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施從設(shè)想選擇、評(píng)估決策到設(shè)計(jì)施工等項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，一般都由村委會(huì)決策商定，很少公開(kāi)征集村民想法。即使少數(shù)村莊征求村民意見(jiàn)，絕大數(shù)村民也因忙于家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或外出打工而無(wú)暇顧及，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性過(guò)低。在具體建設(shè)過(guò)程中，設(shè)施選址隨意性大，缺乏長(zhǎng)期戰(zhàn)略性規(guī)劃和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局；設(shè)計(jì)施工由無(wú)資質(zhì)的農(nóng)村業(yè)余施工隊(duì)伍包辦，未通過(guò)正常的招投標(biāo)程序公開(kāi)、公正、公平地選擇建筑公司或設(shè)計(jì)單位；村級(jí)行政監(jiān)督代替社會(huì)監(jiān)理單位的專(zhuān)業(yè)化監(jiān)督管理，過(guò)于追求成本小、進(jìn)度快，對(duì)質(zhì)量要求過(guò)低。同時(shí)，湖北某些農(nóng)村偏愛(ài)政治工程，修建不切實(shí)際的形象工程；采取蠶食手段違法圈地，立項(xiàng)很多環(huán)保不達(dá)標(biāo)、技術(shù)設(shè)備落后的中小型工業(yè)項(xiàng)目。

5、配套法律法規(guī)不完善，制約基礎(chǔ)設(shè)施均衡發(fā)展

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》、《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》等相關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律法規(guī)和政策文件，堅(jiān)持把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為2011—2015年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)工作，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展和農(nóng)民收入倍增，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城市平等共享公共資源。在相關(guān)文件中，強(qiáng)調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施方面，稅收、信貸、貼息等優(yōu)惠政策集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，涉及生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等非常規(guī)基礎(chǔ)設(shè)施的政策比較少，原則規(guī)定多于具體細(xì)則。比如在湖北農(nóng)村，除了生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施外，職業(yè)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)圖書(shū)館等公共服務(wù)設(shè)施稀缺，沒(méi)有滿(mǎn)足農(nóng)民多樣化、多層次的精神衛(wèi)生需要。同時(shí)，在目前已頒布的法律法規(guī)中，有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)投融資的非常少，政府部門(mén)的各種政策也缺乏整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)性差，前后變化頻率高，增加了民間組織投資農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)，降低了投資建設(shè)的積極性。

三、探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)健康發(fā)展的思路

1、健全“一事一議”機(jī)制，推行“村民主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理

“一事一議”在湖北省各級(jí)村鎮(zhèn)得到廣泛的開(kāi)展，獲得政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民的認(rèn)可，在一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村的繁榮發(fā)展。為了更好地貫徹“一事一議籌資籌勞”精神，應(yīng)改變現(xiàn)有的15元/人、10工作日/人的“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平、農(nóng)民家庭收入和生產(chǎn)費(fèi)用支出，適宜提高籌資籌勞的上限額度，允許一定程度的上浮或下調(diào)。同時(shí)，拓寬“一事一議財(cái)政補(bǔ)貼”的覆蓋范圍，從現(xiàn)有的修路修橋、水利灌溉擴(kuò)大到環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、排水、燃?xì)獾壬鐣?huì)公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同步協(xié)調(diào)發(fā)展。最后，“一事一議”機(jī)制組織運(yùn)作體系要做到議事形式靈活、申報(bào)程序規(guī)范、驗(yàn)收工作嚴(yán)格、獎(jiǎng)補(bǔ)資金要及時(shí)到位。比如在時(shí)間方面，就可以選取五一、十一等大多數(shù)村民在家的時(shí)段，將村民集中在一起，對(duì)未來(lái)村莊擬建的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行民意討論，將匯集民意的總結(jié)上交給項(xiàng)目決策者，供其作決策參考；對(duì)于投資較大的項(xiàng)目可以采取多次分組討論，逐步協(xié)調(diào)村民意見(jiàn)，最終達(dá)到集中民意的目的。

改變大多數(shù)村民不愿意參事議事的現(xiàn)狀，積極引導(dǎo)農(nóng)民關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，鼓勵(lì)村民參與村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管理，逐步推行“村民主導(dǎo)型”的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理模式。由于部分農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模小、資金投入少、利潤(rùn)率低，很多專(zhuān)業(yè)的施工單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)事務(wù)所和監(jiān)理公司不愿意承攬工程，村委會(huì)只能選擇農(nóng)村業(yè)余施工隊(duì)伍。在此情況下，各級(jí)政府可以組織專(zhuān)業(yè)人員對(duì)有意從事工程建設(shè)的村民進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步培養(yǎng)一大批技術(shù)嫻熟的農(nóng)村工匠，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。對(duì)于投資額超過(guò)一定限額的基礎(chǔ)設(shè)施工程，在決策、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工和監(jiān)理等環(huán)節(jié)中，必須有一定數(shù)量的村民代表參加，加強(qiáng)農(nóng)民的主體地位，減少工程腐敗、資金利用率低、豆腐渣項(xiàng)目等現(xiàn)象的發(fā)生。

2、繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道，探索PFI融資模式

針對(duì)湖北農(nóng)村“以財(cái)政投入為主、村民投入為輔”的融資現(xiàn)狀，應(yīng)繼續(xù)鞏固中央、省級(jí)和地方等國(guó)家財(cái)政投入的帶頭作用，吸引大量的民間企業(yè)或個(gè)人投資基礎(chǔ)設(shè)施，形成“規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、主體多元化”的資金池，帶動(dòng)農(nóng)村基本建設(shè)的快速發(fā)展。突破傳統(tǒng)的BOT、BT融資模式，嘗試使用私人主動(dòng)融資（PFI）籌集資金，鼓勵(lì)私人營(yíng)建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如鄉(xiāng)村圖書(shū)館、中小型醫(yī)院等。在PFI融資中，政府提出擬建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的意圖、規(guī)模和功能等工程概況，通過(guò)招投標(biāo)方式選擇承建單位，并與私人部門(mén)協(xié)商利潤(rùn)率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和年限，對(duì)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前控制。在建設(shè)過(guò)程中，政府指定專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目管理公司對(duì)PFI項(xiàng)目進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督管理，對(duì)私人部門(mén)采取激勵(lì)措施，降低項(xiàng)目失敗的可能性，避免建成后的項(xiàng)目閑置。PFI融資模式應(yīng)在未來(lái)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中得到大力推廣，成為農(nóng)村建設(shè)資金來(lái)源的主要方式。

費(fèi)用支出主體是影響PFI項(xiàng)目利用率的關(guān)鍵因素，決定村民對(duì)項(xiàng)目、項(xiàng)目發(fā)起人的滿(mǎn)意度，因此應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、當(dāng)?shù)卮迕裣M(fèi)水平和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力，因地制宜地選擇政府買(mǎi)單、村民支付或二者結(jié)合支付等付費(fèi)形式。在城市郊區(qū)比較發(fā)達(dá)的村莊，村民對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施要求高、消費(fèi)意愿大并且支付能力強(qiáng)，可以選擇由村民買(mǎi)單的支付方式；如果村民對(duì)項(xiàng)目滿(mǎn)意度高、使用次數(shù)多，當(dāng)?shù)卣梢詫?duì)PFI項(xiàng)目進(jìn)行稅收減免或者貸款優(yōu)惠鼓勵(lì)其擴(kuò)建，支持項(xiàng)目發(fā)展壯大。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的村莊，村民迫于收入低而不愿意自己付費(fèi)使用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)采取由政府買(mǎi)單的支付方式，調(diào)動(dòng)老百姓使用積極性，尤其是農(nóng)村青少年、創(chuàng)業(yè)的村民。因地制宜地選擇付費(fèi)主體，既可緩解財(cái)政投入壓力或村民消費(fèi)支出壓力，又可以加快農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)速度，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3、完善相關(guān)法律法規(guī)文件，支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡發(fā)展

為了擴(kuò)大資金來(lái)源，增加建設(shè)投入總量，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的投融資法律法規(guī)，保障私人投資農(nóng)村基本建設(shè)的合法權(quán)益，避免政策不清晰、銜接性差、變化大等因素影響投資積極性。目前，高房?jī)r(jià)吸引大量的資金涌入中國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)，進(jìn)一步推高房地產(chǎn)的價(jià)格，在一定程度上影響到實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府可以出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，兼顧財(cái)政、貨幣政策，驅(qū)使資金流出房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)而流入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在制定相關(guān)投融資政策時(shí)，政府應(yīng)側(cè)重宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整和行政監(jiān)督，減少直接干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)，淡化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目政治色彩。同時(shí)，強(qiáng)化民主監(jiān)督，保障農(nóng)民基本權(quán)益不受侵害和減少集體財(cái)產(chǎn)流失。

除了制定投融資法律法規(guī)外，還要出臺(tái)政策帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡發(fā)展。在過(guò)去幾十年里，國(guó)家、省級(jí)和地方財(cái)政主要投入生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投入幾乎沒(méi)有，造成農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生差、能源使用效率低。要想更快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使農(nóng)村和城市居民共享公共資源，就必須在未來(lái)加大生態(tài)、社會(huì)發(fā)展等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，提高建設(shè)資金投入比例。

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）