王偉兵　賀俊程

【摘要】 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地政策是推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，保障被征地農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要舉措。本文對(duì)蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，最后提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地有效利用開(kāi)發(fā)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 蘿崗區(qū) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地

一、蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地發(fā)展的現(xiàn)狀

截至2013年底，中新廣州知識(shí)城范圍內(nèi)征地共涉及18個(gè)村、1個(gè)社區(qū)，面積達(dá)到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達(dá)到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個(gè)，分別是鳳尾村、湯村、長(zhǎng)庚村和重崗村，征地面積分別達(dá)到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識(shí)城征地空間分布主要以2020年為時(shí)間分界點(diǎn)，2020年以前規(guī)劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規(guī)劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識(shí)城2020年以前征地占整個(gè)征地規(guī)劃的49.5%，而2020年以后征地占整個(gè)征地規(guī)劃的50.5%。

1、中新知識(shí)城留用地規(guī)模劃分

中新知識(shí)城留用地規(guī)模規(guī)劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠(yuǎn)期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區(qū)在征地的過(guò)程中，考慮到重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)集聚等多重因素，規(guī)定各批次的征地過(guò)程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識(shí)城規(guī)劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規(guī)劃建設(shè)用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內(nèi)的有153公頃。

2、中新廣州知識(shí)城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質(zhì)和留用地開(kāi)發(fā)。中新廣州知識(shí)城留用地性質(zhì)主要分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、商務(wù)用地和教育科研用地四種。一般而言，工業(yè)用地和商業(yè)用地規(guī)模較大。2020年留用地中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠(yuǎn)期留用地規(guī)劃中工業(yè)用地和商務(wù)用地分別達(dá)到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業(yè)和商業(yè)。

二、蘿崗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地利用存在的問(wèn)題

1、留用地產(chǎn)權(quán)不明確

我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》等文件中，對(duì)農(nóng)村集體土地收益、增值等方面的法律法規(guī)存在缺陷，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的集體土地行使權(quán)是不充分的。同時(shí)，地方性的文件規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)留用地不能以集體經(jīng)濟(jì)組織中的個(gè)人名義進(jìn)行登記管理，而要以被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義進(jìn)行登記管理，且不允許政府和集體經(jīng)濟(jì)組織把土地分配到集體組織中的個(gè)人。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》和《關(guān)于貫徹實(shí)施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒(méi)有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)用地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可以征收為國(guó)有土地。留用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或通過(guò)其他形式用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和工業(yè)用地，可以參照國(guó)有土地使用權(quán)公開(kāi)假意的程序和辦法，通過(guò)招拍掛土地市場(chǎng)方式進(jìn)行。

在政府實(shí)際操作層面，由于留用地產(chǎn)權(quán)不明確，致使村集體經(jīng)濟(jì)組織及村民個(gè)人在地方政府實(shí)際征地的過(guò)程中對(duì)留用地的地塊選址、留用地價(jià)值等方面只有簡(jiǎn)單的知情權(quán)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性參與土地估價(jià)、議價(jià)和定價(jià)的過(guò)程，農(nóng)民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規(guī)劃不詳細(xì)

廣州開(kāi)發(fā)區(qū)留用地規(guī)模只是根據(jù)征用地的10%進(jìn)行保留，但是，沒(méi)有對(duì)其用途、地塊的選址等進(jìn)行合理的規(guī)劃。沒(méi)有對(duì)留用地的規(guī)模進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。從《廣州市蘿崗區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）》中可以清楚看出，在土地規(guī)劃中，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張規(guī)模，保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地需求，大力推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地集中布局和產(chǎn)業(yè)集聚，總體上形成中新知識(shí)城與七個(gè)城區(qū)共同發(fā)展的土地利用空間格局。到2020年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?443公頃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模控制在10373公頃，城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為8900公頃；而全區(qū)耕地保有量為5150公頃，基本農(nóng)田保護(hù)面積為4500公頃。而對(duì)經(jīng)濟(jì)留用地沒(méi)有進(jìn)行總體的規(guī)劃和控制。

3、留用地政策不夠細(xì)化

首先，國(guó)家層面的關(guān)于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國(guó)土地法（第二次修訂）》（簡(jiǎn)稱《土地法》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地土地管理的決定》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，及全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，但是沒(méi)有進(jìn)一步將集體土地在征收的過(guò)程中進(jìn)一步細(xì)分為留用地和非留用地，留用地的土地性質(zhì)、土地用途、開(kāi)發(fā)性質(zhì)等都沒(méi)有相關(guān)的解釋，從而會(huì)引起留用地在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)實(shí)際操作過(guò)程中較多的問(wèn)題?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理”中規(guī)定“利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計(jì)劃，并依法審批。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止‘以租代征將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中規(guī)定“對(duì)有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”。以上的文件均沒(méi)有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地征用過(guò)程中的留用地問(wèn)題，留用地如何儲(chǔ)備、如何評(píng)估、如何入股、留用地開(kāi)發(fā)、留用地項(xiàng)目處置、留用地項(xiàng)目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問(wèn)題均未涉及。

其次，廣東省關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織留用地方面的政策法規(guī)主要有《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》、《關(guān)于貫徹實(shí)施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。以上的文件雖然對(duì)廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的留用規(guī)模、選址、補(bǔ)償方案、開(kāi)發(fā)模式等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)范，但是對(duì)于留用的性質(zhì)仍然沒(méi)有完全界定清楚。《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第六條規(guī)定，“留用地應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。留用地原則上保留集體土地性質(zhì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可征收為國(guó)有土地”。這雖然在一定的程度上規(guī)定了留用的性質(zhì)問(wèn)題，但是還比較含糊，在實(shí)際操開(kāi)發(fā)過(guò)程中，地方政府和開(kāi)發(fā)商都不敢輕易開(kāi)發(fā)留用地。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地有效利用開(kāi)發(fā)的政策建議

為進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，同時(shí)滿足重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求，使蘿崗區(qū)成為“知識(shí)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市樣板區(qū)、宜業(yè)宜居生態(tài)區(qū)”，要切實(shí)做好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，極大限度地利用開(kāi)發(fā)好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地，使之既能有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護(hù)好耕地資源集約節(jié)約可利用，保證經(jīng)濟(jì)留用地合理開(kāi)發(fā)，又能確保國(guó)家、省乃至市縣等重點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，促使環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、進(jìn)一步明確留用地產(chǎn)權(quán)

首先，要進(jìn)一步明確留用地在國(guó)家征用的過(guò)程中產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變問(wèn)題，即由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐倪^(guò)程中，應(yīng)該享有國(guó)有土地在市場(chǎng)上同等的待遇，不應(yīng)該進(jìn)一步區(qū)分為集體留用地和非集體留用地，應(yīng)統(tǒng)一視為國(guó)有土地，按照市場(chǎng)價(jià)格統(tǒng)一在市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。其次，明確留用地項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，主要指留用地開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)分割問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)分割問(wèn)題又進(jìn)一步涉及到房地產(chǎn)前期購(gòu)買問(wèn)題和后期轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。

2、加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地的規(guī)劃管理

對(duì)經(jīng)濟(jì)留用地要嚴(yán)格按照可建設(shè)征地（符合“兩規(guī)”）的10%返還留用地，同時(shí)結(jié)合中新知識(shí)城開(kāi)發(fā)建設(shè)實(shí)際情況，采取“貨幣補(bǔ)償、物業(yè)置換、實(shí)地返還”等多種方式，確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障。應(yīng)按照中新廣州知識(shí)城當(dāng)前征地和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需要，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行總量控制，并結(jié)合蘿崗區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，在發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也能保障國(guó)家建設(shè)用地需求。結(jié)合知識(shí)城發(fā)展的階段和規(guī)劃，按照“服從規(guī)劃、同一部劇、合理安排、節(jié)約集約使用”的原則，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地的選址進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)一安排。由蘿崗區(qū)政府、廣州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和中新廣州知識(shí)城會(huì)同國(guó)土規(guī)劃局等單位進(jìn)行規(guī)劃，鼓勵(lì)各個(gè)村之間實(shí)現(xiàn)跨村選址、集中連片區(qū)留地。

3、加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體組織留用地的開(kāi)發(fā)管理

首先，要按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)展規(guī)劃等要求，對(duì)留用地進(jìn)行有序開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)公益性項(xiàng)目，限制環(huán)境污染項(xiàng)目。其次，在對(duì)農(nóng)村留用地的開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中，應(yīng)該根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目引進(jìn)計(jì)劃等，將中新知識(shí)城合理劃分為核心區(qū)、一般區(qū)和邊緣區(qū)，分類對(duì)留用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。對(duì)核心區(qū)應(yīng)該遵循城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、建設(shè)，從而提高城市規(guī)劃和建設(shè)檔次和品味。再次，對(duì)留用地要采取規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和監(jiān)管并重措施，有效盤(pán)活留用地，加快中心城區(qū)發(fā)展，同時(shí)有效壯大集體經(jīng)濟(jì)，在征地的過(guò)程中，要全面考慮留用地政策的適應(yīng)范圍、留用地指標(biāo)核發(fā)、留用地指標(biāo)管理、留用地指標(biāo)使用等，從而能夠合理對(duì)留用地的位置、規(guī)模等進(jìn)行科學(xué)布局。最后，進(jìn)一步完善留用地項(xiàng)目開(kāi)發(fā)方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓開(kāi)發(fā)應(yīng)該由村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況自行選擇。集體經(jīng)濟(jì)組織可以選擇自主開(kāi)發(fā)、留用地貨幣化、合作開(kāi)發(fā)等模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可在充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)留用地進(jìn)行自主開(kāi)發(fā)。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留用地項(xiàng)目可以根據(jù)新建項(xiàng)目用地實(shí)際需求出發(fā)，參照國(guó)有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場(chǎng)上進(jìn)行公開(kāi)出讓。為進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓，可以先通過(guò)土地儲(chǔ)備中心備案，通過(guò)土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)留用地進(jìn)行客觀評(píng)估，交易過(guò)程公正公平合理，使集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人的利益最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)自身實(shí)力和合作方的需要，共同開(kāi)發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地。

4、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督及土地監(jiān)管

以土地出讓收支為切入點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)留用地規(guī)劃、供應(yīng)、開(kāi)發(fā)、融資等環(huán)節(jié)的審計(jì)監(jiān)督，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)土地的監(jiān)管。主要在以下幾個(gè)方面展開(kāi)審計(jì)：對(duì)土地儲(chǔ)備管理進(jìn)行審計(jì)，以了解土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)；依法加強(qiáng)土地出資金審計(jì)，追蹤資金的來(lái)龍去脈；加強(qiáng)土地違法行為的責(zé)任追究；加強(qiáng)征地補(bǔ)償金等方面審計(jì)，切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 李一川、薛東：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)留用地開(kāi)發(fā)模式與開(kāi)發(fā)方案的研究[J].學(xué)理論，2010（15）.

[2] 杜茂華、湯鵬主：農(nóng)村征地留用地模式分析及政策建議[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（3）.

[3] 何紅霞：留用地制度的地方實(shí)踐及其改進(jìn)[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（3）.

（責(zé)任編輯：胡婉君）