蔣清清

【摘要】 保障性住房建設(shè)是當(dāng)前解決住房民生問(wèn)題的重要辦法。以杭州市為例，由于土地財(cái)政等問(wèn)題影響，選址較偏遠(yuǎn)也造成了一定程度的居住分異傾向，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)矛盾。本文在梳理國(guó)內(nèi)外保障性住房建設(shè)的模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建議充分吸取“按中低收入人群建設(shè)”、“混和居住開(kāi)發(fā)”、“以公共交通為主居住”和“結(jié)合新城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)”等模式的優(yōu)勢(shì)，以科學(xué)發(fā)展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向，發(fā)揮國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)參建優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)集成管理和統(tǒng)籌管理，從而避免杭州市保障性住房的居住分異傾向。

【關(guān)鍵詞】 杭州市 保障性住房 居住分異理論

黨的十八大報(bào)告提出“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”，從而將保障性住房建設(shè)提升到國(guó)家住房政策著力點(diǎn)的重要位置。目前，地方政府為了降低開(kāi)發(fā)成本和發(fā)揮土地財(cái)政的作用，保障性住房的建設(shè)主要還是集中在區(qū)域位置比較偏僻和周邊配套設(shè)施不很完善的地塊，從而存在空間失配的問(wèn)題，進(jìn)而帶來(lái)社會(huì)群體的居住空間分異。居住空間分異（spatial mismatch）理論由美國(guó)哈佛大學(xué)學(xué)者John Kain于1968年首次提出，是指人口形成一定規(guī)模的居住小區(qū)在空間上的分化現(xiàn)象，典型的就是“窮人區(qū)”、“富人區(qū)”。隨著城市經(jīng)濟(jì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，城市中同一階層人群在居住空間上日益體現(xiàn)出同質(zhì)性，進(jìn)而形成城市空間的區(qū)位化分布所形成的社會(huì)問(wèn)題。國(guó)內(nèi)社會(huì)科學(xué)界從20世紀(jì)90年代中后期開(kāi)始關(guān)注“居住分異”問(wèn)題。大量宏觀分析和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，中國(guó)城市的居住空間構(gòu)成有分異的傾向。

一、杭州市保障性住房的居住分異傾向

保障性住房項(xiàng)目集中安排在地價(jià)較低的距城市稍遠(yuǎn)地區(qū)，其原因主要有兩個(gè)方面：一方面來(lái)自于宏觀層面，即國(guó)家在大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)時(shí)，對(duì)地方政府的保障性住房建設(shè)只提出了總量供給的指標(biāo)要求，缺少細(xì)節(jié)關(guān)注，特別是相關(guān)配套的制度規(guī)定，例如土地、建設(shè)資金上的配套，主要還是靠地方政府的重視程度；另一方面，就地方政府而言，以杭州為例，作為省會(huì)城市，其本身存在“級(jí)差地租”，土地出讓金又是其主要的財(cái)政來(lái)源，城市中心的優(yōu)質(zhì)地塊倘若用于“限價(jià)”、“微利”的保障性住房建設(shè)，將會(huì)影響政府的財(cái)政收入和城市整體的發(fā)展。

我國(guó)從1995年實(shí)行“安居工程”，1998年推出經(jīng)濟(jì)適用房，2007年啟動(dòng)保障房政策。2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》要求，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)積極參與保障性住房建設(shè)和棚戶區(qū)改造。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)下達(dá)了年度計(jì)劃及中央補(bǔ)助資金。地方人民政府切實(shí)落實(shí)土地供應(yīng)、資金投入和稅費(fèi)優(yōu)惠等政策，確保完成計(jì)劃任務(wù)。從2010年起杭州市的保障性住房項(xiàng)目逐漸開(kāi)工，多數(shù)采用集中建設(shè)模式，建設(shè)量一直處于較高水平。在逐步調(diào)整優(yōu)化保障性住房結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，逐步建立起動(dòng)拆安置房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房等多種保障房產(chǎn)品的供應(yīng)體系。

近年來(lái)，杭州市所建保障性住房的選址大都位于城市發(fā)展的郊區(qū)或邊緣區(qū)域，大部分地塊與市中心距離較遠(yuǎn)，多個(gè)主要的保障性住房集中區(qū)域基本都距市中心5km以上。杭州市現(xiàn)有保障性住房的房源分布較廣，將杭州市不同區(qū)域土地按地價(jià)不同分為八級(jí)，其中社會(huì)保障性住宅主要集中城市北面，基本處在五級(jí)及以外的區(qū)域，可以說(shuō)主要用地屬于城市較低端的土地。杭州市的大型保障性住房集中區(qū)域主要有三塘區(qū)塊、北景園、三墩、九堡、丁橋、下沙和長(zhǎng)睦，在空間上集聚特征較為明顯。保障性住房建設(shè)有較強(qiáng)的方向性，整體向北邊傾斜，區(qū)域并不均衡。

以丁橋居住區(qū)為例，保障性住房成片建設(shè)，項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大。丁橋大型居住區(qū)匯集了大唐苑、長(zhǎng)睦苑、后珠家苑、丁橋家苑、丁橋景園、農(nóng)港苑、陽(yáng)光逸城、北城銘苑等10多個(gè)保障性住房項(xiàng)目，有三個(gè)較顯著的特征，一是大規(guī)模集中建設(shè)、空間集聚、組團(tuán)建設(shè)；二是空間選址較偏僻；三是配套設(shè)施不完善。相對(duì)于北上廣深等特大型城市，杭州市整體城市規(guī)模尚小，居住分異所造成的影響尚在可控范圍內(nèi)，故只提出杭州市保障性住房具有居住分異傾向。

二、杭州市保障性住房居住分異傾向產(chǎn)生的影響

居住分異現(xiàn)象會(huì)使社會(huì)貧富差距逐漸顯現(xiàn)在城市的空間布局上，其直接后果是造成居住集聚與隔離，這種現(xiàn)象隱藏著諸多負(fù)面效應(yīng)?，F(xiàn)有研究表明，居住分異的加劇會(huì)使弱勢(shì)群體的人力資本積累速度、收入增長(zhǎng)速度以及公共品消費(fèi)水平降低。由于收入增速降低，收入差距將進(jìn)一步擴(kuò)大，社會(huì)流動(dòng)性也將進(jìn)一步降低，從而阻礙各階層代內(nèi)與代際之間的社會(huì)流動(dòng)。就杭州市而言，具體影響有以下方面。

1、城市空間失配

郊區(qū)化的保障性住房只能作為城市住房配置的一個(gè)補(bǔ)充，勉強(qiáng)滿足低收入群體的住房需求?？焖偻卣沟谋Ｕ闲宰》烤奂瘏^(qū)作為一種空間生產(chǎn)和再造，其前提條件并不成熟。最為關(guān)鍵的是，在郊區(qū)再造低收入群體的生存空間，實(shí)際上剝奪了其對(duì)城市中心空間的權(quán)益。就醫(yī)、求學(xué)、就業(yè)等需求仍然集中在城市中心地區(qū)，這就導(dǎo)致城市空間失配的問(wèn)題。以交通通勤問(wèn)題為例，雖然杭州市目前的交通較為發(fā)達(dá)，公共交通費(fèi)用較為低廉，但交通擁堵、道路堵塞的問(wèn)題十分嚴(yán)重，而保障性住房的郊區(qū)化會(huì)大大增加低收入人群的通勤時(shí)間成本，進(jìn)而降低其生活品質(zhì)，影響他們的總體福利水平。

2、居民就業(yè)困難

政府提供的保障性住房，其供給目標(biāo)群體非常明確，即為城鎮(zhèn)低收入或中低收入住房困難家庭，其中還包括了外來(lái)務(wù)工人員和新杭州人。在對(duì)各大型保障性住房社區(qū)進(jìn)行走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，保障性住房的居住群體年齡偏大，文化程度總體較低，多數(shù)為初中、小學(xué)及以下學(xué)歷。相應(yīng)地，由于自身的教育水平和就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)的限制，其就業(yè)面比較狹窄，就業(yè)類(lèi)型也比較單一，主要是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，多為服務(wù)業(yè)和制造業(yè)。從杭州市目前保障性住房的分布來(lái)看，地理位置偏遠(yuǎn)，周邊可供該群體就業(yè)的機(jī)會(huì)偏少，尤其是經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的培訓(xùn)就可以就業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)并不集中。另一個(gè)明顯的現(xiàn)象就是單個(gè)保障性住房項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大，并且多個(gè)項(xiàng)目組團(tuán)集中建設(shè)，形成了大片低收入群體居住區(qū)，不利于提供互補(bǔ)性的就業(yè)機(jī)會(huì)。

3、公共設(shè)施配套不完善

與城市中心地區(qū)相比較，城市邊緣地區(qū)各項(xiàng)配套服務(wù)設(shè)施不完善，屬于質(zhì)量較差的城市空間資源，對(duì)于中低收入群體而言，無(wú)異于使其本已處于弱勢(shì)地位的社會(huì)資源占有量進(jìn)一步下降。由于在保障性住房開(kāi)發(fā)時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的建設(shè)成本高，在政府補(bǔ)貼有限的情況下，建成的小區(qū)往往存在配套設(shè)施滯后的現(xiàn)象。居民入住后，許多規(guī)劃設(shè)計(jì)中的公共設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)設(shè)施等配套仍未建成。即使已建成并交付的醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施，其本身的師資和床位資源也不能完全滿足居民的需求。此外，道路等市政設(shè)施的建設(shè)也相對(duì)滯后，這極大地造成了居民生活和交通的不便。

4、治安管理不到位

由于低收入群體聚居，生活成本較低，社區(qū)化管理不完善，導(dǎo)致了盲目流入無(wú)正當(dāng)工作、到處流動(dòng)的“三無(wú)”閑散人員和少數(shù)不法分子集中，這部分人流動(dòng)性大，成分復(fù)雜，跟蹤管理難度大。而新建保障性住房多處于郊區(qū)、郊界，責(zé)任劃定不清晰，治安管理難以到位，刑事案件高發(fā)。同時(shí)，直接面對(duì)他們的服務(wù)更是寥寥無(wú)幾，辦理戶政服務(wù)仍要到城市中心地區(qū)，造成大部分外來(lái)人口特別是新杭州人對(duì)城市缺乏歸屬感和認(rèn)同感，既不利于城市化的發(fā)展，也不利于體現(xiàn)社會(huì)公平與合理。

三、保障性住房建設(shè)的模式研究

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和眾多研究結(jié)果來(lái)看，保障性住房建設(shè)關(guān)系到中低收入階層在城市中的分布，是形成居住分異傾向的重要原因。西方各國(guó)普遍經(jīng)歷了保障性住房的集中建設(shè)模式向配套建設(shè)、分散建設(shè)的逐步過(guò)渡和轉(zhuǎn)變。本文針對(duì)杭州市保障房建設(shè)居住分異傾向，重新梳理保障性住房建設(shè)的四種模式，在具體建設(shè)過(guò)程中綜合選用以下模式的優(yōu)勢(shì)，盡量避免保障房建設(shè)的居住分異傾，以期為杭州市城市建設(shè)提供政策參考，充分提高杭州市保障性住房建設(shè)的整體水平。

1、按中低收入人群需求的建設(shè)模式

保障性住房的建設(shè)目標(biāo)是解決中低收入人群住房問(wèn)題，作為重大民生工程所投入的人力、財(cái)力和物力不可謂不大。在項(xiàng)目規(guī)劃和可行性論證階段，居民對(duì)住房位置、戶型和配套設(shè)施的要求，需要進(jìn)一步細(xì)化，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性將直接影響項(xiàng)目受益群體的使用感受。規(guī)劃工作除需考慮一般性工程所需考慮的基本因素外，更應(yīng)將中低收入群體自我提升的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)納入其中，充分結(jié)合低收入人群的分布狀況、就業(yè)范圍、教育、醫(yī)療、交通出行、人口素質(zhì)、生活習(xí)慣等狀況制定規(guī)劃。同時(shí)，應(yīng)盡量避免大規(guī)模集中建設(shè)，減少中低收入人群聚集而產(chǎn)生居住空間分異的可能性。

2、采用混合居住的開(kāi)發(fā)模式

混合居住主要有兩種模式：一種是分散模式，就是把待建的保障性住房在已有的中高檔小區(qū)中分散，形成一種“大雜居，小聚居”的居住模式；另一種是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，把保障性住房計(jì)劃與以盈利為目的其他房地產(chǎn)項(xiàng)目相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)各個(gè)階層群體的真正居住融合。由于我國(guó)過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)物福利分房制度，城市居住空間以單位制為基礎(chǔ)，在住房分配上重視公平性，加上目前的居住空間分異現(xiàn)象還不是特別嚴(yán)重，這為混合居住模式的存在提供了賴以生存的社會(huì)土壤。

3、發(fā)展以公共交通為主的居住模式

與其他社會(huì)階層家庭相比，低收入家庭對(duì)價(jià)格低廉的公共交通設(shè)施和公益性公共服務(wù)設(shè)施的依賴性更強(qiáng)。從整個(gè)城市來(lái)看，以公共交通走廊為紐帶，公共交通導(dǎo)向的綜合用地組團(tuán)為節(jié)點(diǎn)的布局方式是較為有效的土地利用模式。商業(yè)或住宅區(qū)依附于交通走廊，從而提高了整個(gè)城市的運(yùn)行效率。杭州市人多地少，在軌道交通沿線以及配套支撐的新城安排適量的保障性住房，符合杭州市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，可有效促進(jìn)中心區(qū)城市功能的調(diào)整和優(yōu)化，引導(dǎo)人口在城市范圍內(nèi)合理分布。保障性住房可以在地鐵沿線或公交線路距離站點(diǎn)步行l(wèi)0～15min的地段選址，建設(shè)高層的居住區(qū)，在兼顧地價(jià)的條件下，方便居民通行，降低生活成本。

4、結(jié)合新城區(qū)開(kāi)發(fā)的建設(shè)模式

新城區(qū)雖然距離市中心較遠(yuǎn)，但地價(jià)便宜，基礎(chǔ)設(shè)施配套較為完善，有利于提高保障性住房的使用效益。同時(shí)，保障性住房的建設(shè)又會(huì)給新城區(qū)帶來(lái)人氣，促進(jìn)新城區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，從而有利于城市形成多核心結(jié)構(gòu)，緩解老城區(qū)人口、交通和就業(yè)等壓力。用新城區(qū)完善的基礎(chǔ)設(shè)施配套和優(yōu)質(zhì)的環(huán)境，帶動(dòng)周?chē)恋厣?，吸引投資，進(jìn)而在周邊逐步布局城市辦公區(qū)和高檔住宅區(qū)，形成良性的循環(huán)，也能避免新城區(qū)變成“臥城”或“空城”。此外，投資增加會(huì)增大低收入群體就近就業(yè)的機(jī)會(huì)，使高收入群體與低收入群體形成良性的融合。

四、國(guó)有企業(yè)參與保障性住房建設(shè)的思考

當(dāng)前，政府為確保社會(huì)民生，深入開(kāi)展房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，不斷加大對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等保障性住房的建設(shè)投入力度，但保障性住房“微利事多”，對(duì)以盈利為目的的房地產(chǎn)公司來(lái)說(shuō)吸引力不大。國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，積極參與保障性住房建設(shè)，是響應(yīng)中央和地方政府號(hào)召，確保保障性住房整體建設(shè)質(zhì)量的關(guān)鍵。圍繞杭州市保障性住房存在的居住分異傾向，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)要加強(qiáng)以下三個(gè)方面的工作。

1、以科學(xué)發(fā)展的眼光看待杭州市保障性住房的居住分異傾向

杭州市本身的城市規(guī)模較小，“一江一湖一河”的地理格局對(duì)于城市居民住房開(kāi)發(fā)存在著不可避免的客觀困難，考慮到原有的歷史文化資源保護(hù)和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的成本，所能提供給保障性住房建設(shè)的用地不可能是核心區(qū)域的地塊，只能從大杭州的視角去解決用地選址較偏的問(wèn)題。與此同時(shí)，杭州市正處于公共交通大建設(shè)的時(shí)期，可類(lèi)比于上海浦東、武漢三鎮(zhèn)的城市建設(shè)。上世紀(jì)80年代，上海曾流傳“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”的輿論，但城市交通建設(shè)發(fā)展后，浦東也成了炙手可熱的地方。對(duì)于杭州而言，以地鐵、輕軌為代表的軌道交通的發(fā)展，將會(huì)不斷縮小杭州市本身的空間和時(shí)間成本，全面提高保障性住房的居住效益，而原來(lái)的居住分異傾向也將會(huì)得到有效的抑制。所以，結(jié)合以公共交通為主的居住模式，就需要加強(qiáng)交通規(guī)劃和保障性住房規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)就在促進(jìn)協(xié)調(diào)上下功夫。

2、進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目的集成管理

國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)參與保障性住房建設(shè)具有“總集成”的優(yōu)勢(shì)，能夠帶著豐厚的資金從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整理做起，協(xié)助政府調(diào)整土地利用規(guī)劃、進(jìn)行征地動(dòng)拆遷、編制市政規(guī)劃、進(jìn)行保障房和配套公建、市政道路、管線等項(xiàng)目建設(shè)。這種集成優(yōu)勢(shì)不僅可以延伸到項(xiàng)目前期投資機(jī)會(huì)和可行性研究階段，而且可以延伸到后期項(xiàng)目建成后維護(hù)修繕、協(xié)助運(yùn)營(yíng)或者物業(yè)管理。所以，發(fā)揮集成優(yōu)勢(shì)，就是要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制與項(xiàng)目實(shí)施的協(xié)調(diào)互動(dòng)。保障性住房項(xiàng)目的實(shí)施，有較強(qiáng)的時(shí)效性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性要求，需要規(guī)劃編制與項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程、主體和內(nèi)容等方面要高度協(xié)調(diào)、密切互動(dòng)，結(jié)合中低收入群體需求的建設(shè)模式，深入細(xì)致地調(diào)查研究群體的需求，并反饋到項(xiàng)目規(guī)中、協(xié)調(diào)到項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程里，從而確保規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，降低居住分異傾向影響。

3、進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理

保障性住房建設(shè)具有參建單位資質(zhì)審核復(fù)雜、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高、協(xié)調(diào)難度大等特殊性，成本和工期控制難度大。國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)參建保障性住房的優(yōu)勢(shì)在于更注重對(duì)社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)，但也要考慮到建設(shè)周期和成本問(wèn)題。對(duì)于大型保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)相較于其他企業(yè)具有更強(qiáng)的總承包優(yōu)勢(shì)，可以以工程總承包方式，進(jìn)一步控制造價(jià)，加快進(jìn)度，提高質(zhì)量，合理利用和節(jié)約社會(huì)資源。而要充分發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)，就必須加強(qiáng)項(xiàng)目的統(tǒng)籌管理，發(fā)揮國(guó)有房地產(chǎn)企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)管理能力，特別是加強(qiáng)與政府行政審批單位的協(xié)調(diào)配合，建立起重大保障性住房項(xiàng)目的審批驗(yàn)收綠色通道，節(jié)省保障性住房建設(shè)的時(shí)間資金成本，以有效地減輕中低收入群體在解決住房問(wèn)題上的壓力，降低居住分異傾向的影響。

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（責(zé)任編輯：劉冰冰）