孫湄 李西文 張露涵

【摘 要】 新形勢下，水利事業(yè)的長足發(fā)展迫切需要加強(qiáng)預(yù)算管理。科學(xué)實(shí)施預(yù)算管理是水利部門提高資金使用效益和效率的重要手段。從加強(qiáng)水利部門預(yù)算管理的重要性論述入手，對我國水利部門預(yù)算管理中存在的預(yù)算編制、流程、監(jiān)管、考核等問題進(jìn)行討論，并針對性地提出完善建議。

【關(guān)鍵詞】 水利部門； 預(yù)算管理； 預(yù)算編制； 預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號：F213 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）19-0013-03

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，預(yù)算管理在政府財政中，不僅有利于提高政府工作的透明度，而且還能提高政府部門的運(yùn)行效率（周珊輝，2012）。水利是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動脈，其建設(shè)的效率和效果與國計民生休戚相關(guān)，而水利部門的預(yù)算管理則直接關(guān)系到水利建設(shè)投資是否合理、高效以及是否滿足民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的目標(biāo)。因此，本文就水利部門預(yù)算管理問題展開討論。

一、水利部門預(yù)算管理的重要性

（一）水利部門預(yù)算管理的內(nèi)容和特征

預(yù)算管理是以數(shù)量化的方式來進(jìn)行管理工作，是對行動進(jìn)行度量并糾正偏差，屬于財務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)（王永智，2011）。水利部門預(yù)算管理工作包括預(yù)算目標(biāo)制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督考核等一系列過程。預(yù)算管理的整體質(zhì)量受到每一個預(yù)算管理環(huán)節(jié)運(yùn)行狀況的直接影響。在整個水利部門的預(yù)算管理過程中，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要組成部分，發(fā)揮著對預(yù)算目標(biāo)和監(jiān)督考核承上啟下的重要作用。其中，預(yù)算編制是整個水利部門預(yù)算管理的出發(fā)點(diǎn)，是預(yù)算管理目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的前提條件，并且直接影響到水利部門預(yù)算的執(zhí)行效果；而預(yù)算執(zhí)行則是水利部門預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障，是將預(yù)算目標(biāo)由計劃轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體實(shí)施過程。

水利部門預(yù)算通常涉及的資金數(shù)額較大、周期較長、內(nèi)容復(fù)雜多樣且不易監(jiān)管。也因如此，實(shí)際預(yù)算管理過程中仍然以財務(wù)部門為主線，將其視為財務(wù)部門的主要工作，其他部門的配合和協(xié)調(diào)相對較少。但依據(jù)全面預(yù)算管理理論，水利部門的預(yù)算管理并非僅是財務(wù)部門的事情，而應(yīng)該是水利管理各個職能部門均應(yīng)該積極參與的工作。同時，水利部門在實(shí)際執(zhí)行中一旦出了問題，往往很難追究責(zé)任，無法發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督的功能。由此造成的預(yù)算考核自然也無法真正發(fā)揮有力的激勵約束作用。

（二）新環(huán)境對水利部門加強(qiáng)預(yù)算管理提出了新要求

我國水利部在近幾年相繼出臺了《水利部預(yù)算執(zhí)行考核暫行辦法》、《水利部預(yù)算項(xiàng)目儲備管理暫行辦法》、《水利部預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》、《水利部關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見》等一系列法規(guī)文件來規(guī)范水利部門的預(yù)算管理。雖然這些法規(guī)文件的出臺在一定程度上發(fā)揮了重要的積極作用，但也不可否認(rèn)，傳統(tǒng)預(yù)算模式粗放式管理的影響在很多水利部門仍然存在，例如部分水利事業(yè)單位預(yù)算管理意識淡薄、預(yù)算編制流于形式、預(yù)算執(zhí)行缺乏有效約束等。

我國水利建設(shè)事業(yè)的迅猛發(fā)展，導(dǎo)致水利資金投入力度逐年增加，進(jìn)而對水利部門提高預(yù)算管理水平、提高資金使用效率提出新的要求。顯然，前面所述的預(yù)算管理問題與水利部門在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位和水利建設(shè)投資的重要影響是不相符的，也是與國家強(qiáng)化各部門預(yù)算管理能力不相稱的。因此，在新環(huán)境下，水利部門提高對預(yù)算管理工作的重視程度、加強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性迫在眉睫。換句話說，水利部門急需提高預(yù)算管理的戰(zhàn)略意識，不斷創(chuàng)新預(yù)算管理方法，提高預(yù)算管理水平，以促進(jìn)水利建設(shè)事業(yè)在新常態(tài)下的優(yōu)化發(fā)展。

二、水利部門預(yù)算管理存在的問題

近年來，隨著水利部門各項(xiàng)管理制度改革的深入，預(yù)算管理在部門管理中起到的作用越來越大，暴露的問題也越來越多，已經(jīng)成為制約水利部門實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的主要障礙。

（一）預(yù)算管理目標(biāo)與部門目標(biāo)脫節(jié)

預(yù)算管理目標(biāo)與部門目標(biāo)的脫節(jié)在水利部門預(yù)算管理的目標(biāo)制定過程中非常容易出現(xiàn)。水利部門的預(yù)算管理是聯(lián)系部門職責(zé)與社會效益的工具，通過預(yù)算管理發(fā)揮水利各部門共同服務(wù)社會的職能是水利部門預(yù)算管理的最終目標(biāo)?，F(xiàn)行預(yù)算管理缺乏對預(yù)算總目標(biāo)和部門目標(biāo)之間關(guān)系的明確認(rèn)識，例如有些人認(rèn)為預(yù)算是為上級部門控制下級部門服務(wù)的，同級部門之間是競爭關(guān)系而非合作等，結(jié)果往往是預(yù)算目標(biāo)制定過程中缺少必要的溝通和利益上的銜接，很多水利部門的基層管理人員只注重預(yù)算不超出既定的指標(biāo)，卻忽略了自己的首要職責(zé)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)整個水利部門的預(yù)算目標(biāo)，這就使得預(yù)算總目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略基礎(chǔ)，且與部門目標(biāo)脫節(jié)。

通常情況下，水利部門的總體預(yù)算編制及實(shí)施是由上級主管部門或者財政部門將預(yù)算目標(biāo)分解下達(dá)到各基層單位或者具體負(fù)責(zé)人，具體的預(yù)算編制則在上一年度或者基期實(shí)際發(fā)生數(shù)額的基礎(chǔ)上，通過加減預(yù)算期內(nèi)主要影響因素的預(yù)期影響數(shù)額而進(jìn)行測算。在此過程中，編制預(yù)算的人員并沒有認(rèn)識到部門戰(zhàn)略的重要性，甚至不明白什么是戰(zhàn)略目標(biāo)，注重對上級負(fù)責(zé)多于對部門自身發(fā)展負(fù)責(zé)，這使得部門戰(zhàn)略目標(biāo)在預(yù)算過程中難以得到體現(xiàn)和貫徹。預(yù)算管理人員在執(zhí)行預(yù)算的過程中容易因?yàn)槿狈?zhàn)略導(dǎo)向的預(yù)算目標(biāo)而消極地應(yīng)付差事，甚至有些人員不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，這就使得實(shí)際支出經(jīng)常偏離年度預(yù)算。長此以往，水利部門的預(yù)算相當(dāng)于紙上談兵，各執(zhí)行部門只關(guān)注短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而忽視長期目標(biāo)的作用，導(dǎo)致短期預(yù)算目標(biāo)與部門的長期戰(zhàn)略規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，不同期間部門編制的預(yù)算指標(biāo)缺乏必要的銜接，使預(yù)算管理難以達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）預(yù)算編制流程缺乏科學(xué)性

目前，水利部門的預(yù)算編制流程缺乏科學(xué)性。水利部門的預(yù)算編制依據(jù)是部門的預(yù)算總目標(biāo)和年度計劃，但預(yù)算總目標(biāo)的下達(dá)并不代表水利部門項(xiàng)目的選擇和各個環(huán)節(jié)預(yù)計發(fā)生的費(fèi)用支出便固定下來，還需要各管理和執(zhí)行部門綜合考慮各個部門的實(shí)際情況及未來可能受到的環(huán)境影響，權(quán)衡支出的范圍、額度以及風(fēng)險水平等因素。

根據(jù)預(yù)算管理理論和相關(guān)規(guī)定，預(yù)算編制通常遵循下列流程（如圖1所示）：

（1）由部門領(lǐng)導(dǎo)提出整體預(yù)算思路和預(yù)算總目標(biāo)；

（2）在基層接收到上級指示后，根據(jù)預(yù)算總目標(biāo)結(jié)合自身實(shí)際情況草擬預(yù)算實(shí)施方案；

（3）由預(yù)算管理委員會或同類職能部門初審提交的上述預(yù)算方案；

（4）提交草案由管理委員會召集、由部門負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)分歧和權(quán)衡是否能夠執(zhí)行，各方達(dá)成一致后才能定案；

（5）將擬定的管理方案交由各基層作為內(nèi)部文件執(zhí)行。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分水利部門并沒有依照這個流程來進(jìn)行預(yù)算編制，而編制方法則依舊采用傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法。傳統(tǒng)預(yù)算通常具有模式化、單一化的特征。具體的，在預(yù)算編制時，只是以上一個會計期間的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，僅僅進(jìn)行簡單的調(diào)整就用來編制本期的預(yù)算數(shù)據(jù)，在編制過程中主觀性強(qiáng)，忽視了部門、人員、項(xiàng)目的實(shí)際情況；或者只關(guān)注于金額的確定，沒有對各個項(xiàng)目的實(shí)際需要進(jìn)行系統(tǒng)考慮并對部門工作整體規(guī)劃；在預(yù)算項(xiàng)目的詳細(xì)程度和支出的目的性上也存在很大的問題，導(dǎo)致預(yù)算難以保證準(zhǔn)確性。在這種模式下，一旦年度內(nèi)增加新的項(xiàng)目計劃或者開展其他計劃外的工作，資金就容易出現(xiàn)短缺的情況。

（三）預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的控制監(jiān)督

水利部門預(yù)算管理執(zhí)行過程中信息的分析和過程的控制缺乏有效性。從總體看，預(yù)算管理的實(shí)施過程中重編制、輕執(zhí)行的情況時有發(fā)生，部門領(lǐng)導(dǎo)在通過了基層的預(yù)算編制方案之后，往往無法做到對項(xiàng)目具體執(zhí)行情況的及時控制和監(jiān)督。例如，往往只對項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，缺乏有效的事前控制和過程控制。在水利部門實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時，各部門過分強(qiáng)調(diào)自身項(xiàng)目的特殊性，會以各種理由、借口來推翻先前所做預(yù)算，從而很難堅持起初的預(yù)算方案。在分析預(yù)算的執(zhí)行情況時，也只是將預(yù)算編制與執(zhí)行信息進(jìn)行簡單的差額和比例計算與通報，而不對具體差異進(jìn)行詳細(xì)的定量和定性分析，無法準(zhǔn)確及時地查找預(yù)算差異形成的主要原因，預(yù)算執(zhí)行情況與部門管理狀況、項(xiàng)目實(shí)施情況更加難以聯(lián)系起來。由此導(dǎo)致部分水利部門預(yù)算缺乏有效約束，甚至出現(xiàn)資金挪用、占用等情形，長此以往，成本控制難以達(dá)標(biāo)。

（四）績效考評和激勵機(jī)制不夠合理

水利部門的預(yù)算管理工作得以充分發(fā)揮作用的重要手段是績效評價和激勵制度。換句話說，只有依靠科學(xué)的評價和激勵體系，水利部門才能有效實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。實(shí)際操作過程中，水利部門預(yù)算管理的考核及評價體系不夠合理。水利部門的預(yù)算績效管理工作整體上處于起步階段，“重分配、輕管理，重使用、輕績效”的思想尚未根本改變（劉英和苑斌，2013）。預(yù)算管理考核體系不健全、考核程序不系統(tǒng)規(guī)范、評價指標(biāo)的制定不合理等削弱了各部門管理人員和工作人員的工作積極性，從而達(dá)不到預(yù)算管理的初衷。同時，由于缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，難以形成工作人員為實(shí)現(xiàn)部門的業(yè)績目標(biāo)而共同努力的氛圍，從而直接影響到預(yù)算管理的成效。

三、完善水利部門預(yù)算管理的建議

（一）實(shí)行戰(zhàn)略預(yù)算，將戰(zhàn)略目標(biāo)有效轉(zhuǎn)化為預(yù)算目標(biāo)

從長期來看，水利部門預(yù)算管理一定要堅持以戰(zhàn)略為根本出發(fā)點(diǎn)。具體講，水利部門應(yīng)在對水利建設(shè)的內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行科學(xué)分析和嚴(yán)謹(jǐn)論證后制定出戰(zhàn)略規(guī)劃，切忌盲目申報熱點(diǎn)項(xiàng)目、追逐短期利益，否則會從根本上削弱預(yù)算管理的作用，從而導(dǎo)致資金分配不合理、部門資源被濫用等低效率現(xiàn)象。戰(zhàn)略預(yù)算要求水利部門以戰(zhàn)略目標(biāo)為起點(diǎn)，通過綜合平衡水利部門資源和發(fā)展要求來制定和分解預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)的制定要符合部門發(fā)展的實(shí)際、與部門戰(zhàn)略協(xié)調(diào)一致。特別是水利部門在編制各個項(xiàng)目的分預(yù)算時，要明確各個項(xiàng)目的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)以及預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的績效目標(biāo)。按照當(dāng)前績效預(yù)算管理的要求，預(yù)期績效目標(biāo)應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩部分，且具有現(xiàn)實(shí)可操作性和針對性。

此外，戰(zhàn)略預(yù)算指標(biāo)的選取也要遵循一定的規(guī)律，以保證戰(zhàn)略目標(biāo)向預(yù)算目標(biāo)的有效過渡。首先，戰(zhàn)略預(yù)算的指標(biāo)要與部門的發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，使部門各期預(yù)算能相互銜接，還要與部門所處的外部環(huán)境相適應(yīng)，經(jīng)得起社會的考驗(yàn)。同時，戰(zhàn)略預(yù)算指標(biāo)也要符合部門內(nèi)部經(jīng)營的客觀實(shí)際，與部門的建設(shè)發(fā)展能力、項(xiàng)目技術(shù)水平和工作人員素質(zhì)相適應(yīng)。其次，戰(zhàn)略預(yù)算的各個分目標(biāo)應(yīng)該形成一個有機(jī)的體系，使分目標(biāo)有效支撐總體目標(biāo)，且各分部門的目標(biāo)要相互協(xié)調(diào)、相輔相成，使之既便于對總體預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，也便于對不同部門責(zé)任進(jìn)行獨(dú)立評價。

（二）增強(qiáng)預(yù)算管理流程的科學(xué)性

前面分析表明，水利部門傳統(tǒng)的預(yù)算管理體系確實(shí)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前水利部門管理的實(shí)際需要。新形勢下，水利部門在結(jié)合國家和地方政府有關(guān)政策對預(yù)算管理工作要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快引入新的預(yù)算管理理念和方法，科學(xué)合理地推行預(yù)算管理工作。為此，建議水利部門盡快推行內(nèi)部控制建設(shè)，科學(xué)設(shè)計預(yù)算管理流程，使其納入科學(xué)規(guī)范管理的制度體系下。同時，科學(xué)的預(yù)算管理還要做到充分準(zhǔn)備、實(shí)時改進(jìn)。首先，財務(wù)部門在牽頭編制預(yù)算時，需要充分收集與總體預(yù)算、分預(yù)算相關(guān)的各項(xiàng)材料，廣泛聽取各職能部門和預(yù)算執(zhí)行者的建議和意見，并充分做好預(yù)算編制前的統(tǒng)計和論證分析工作。這就要求水利部門的財務(wù)人員在具體編制預(yù)算前應(yīng)與各職能部門及時溝通，綜合分析前期的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和差異，依據(jù)整個部門的財務(wù)收支和業(yè)務(wù)狀況的變化，找出形成預(yù)算差異的關(guān)鍵影響因素，客觀分析部門發(fā)展對預(yù)算管理的各項(xiàng)要求。其次，在預(yù)算編制完成后，財務(wù)部門還要實(shí)時關(guān)注預(yù)算環(huán)境的變化，在符合規(guī)定的前提下適當(dāng)修改和完善預(yù)算編制工作，使其在始終保持與戰(zhàn)略目標(biāo)一致性的前提下有效保證水利建設(shè)工作的順利開展。一句話，水利部門的預(yù)算管理要摒棄傳統(tǒng)預(yù)算管理的滯后性和片面性，使預(yù)算管理做到全員參與、持續(xù)動態(tài)和科學(xué)發(fā)展。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度

水利部門預(yù)算監(jiān)督體系的真正建立不僅需要提高預(yù)算編制的質(zhì)量，保證預(yù)算執(zhí)行的力度同樣是重中之重?？茖W(xué)的預(yù)算監(jiān)督體系，不僅應(yīng)該做到在部門內(nèi)容的事前、事中、事后控制的有效性，還要有外部監(jiān)督的有效保障。首先，水利部門自身要加強(qiáng)監(jiān)督，保證監(jiān)督活動貫穿于整個預(yù)算管理的全過程。預(yù)算編報前有關(guān)信息的調(diào)研以及對數(shù)據(jù)的收集和分析工作亟需加強(qiáng)管理，以確保預(yù)算的完整性和真實(shí)性，加強(qiáng)事前控制；要杜絕擅自擴(kuò)大開支范圍的現(xiàn)象，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算指標(biāo)，保持預(yù)算指標(biāo)的平衡，資金的數(shù)額和用途按照預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行，加強(qiáng)過程控制，即事中控制；要對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行通報，并配以嚴(yán)格的獎懲，強(qiáng)化事后控制。其次，財政部門和上級主管部門要加大預(yù)算監(jiān)督管理力度，在預(yù)算執(zhí)行中實(shí)施多環(huán)節(jié)、不定期的多樣化監(jiān)督，從而建立一個寬松透明的預(yù)算監(jiān)督環(huán)境，使工作人員互相監(jiān)督，充分發(fā)揮資金的使用效率，提升資金的使用效益（張振洋，2011）。

（四）建立合理的預(yù)算管理績效考核體系和激勵機(jī)制

整個預(yù)算管理過程中的考評工作是重要環(huán)節(jié)，預(yù)算管理需要全員參與，預(yù)算管理的效果直接受到部門員工的積極性和創(chuàng)造性的影響。因此，水利部門考核和評價工作的高效執(zhí)行，需要從兩個方面著手：首先，建立合理的預(yù)算管理績效考核體系，規(guī)范預(yù)算考核程序。按照重要性原則，水利部門制定預(yù)算考核的各項(xiàng)指標(biāo)時應(yīng)該做到公開、公正、透明、合理。例如，水利部門可以對領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)部門、人力部門等管理部門使用效率、費(fèi)用否決制，對水利項(xiàng)目建設(shè)部門實(shí)施工程成本支出否決制，對采購部門則推行采購成本和質(zhì)量否決制。同時，還要制定公正、合理的預(yù)算考核工作程序，避免預(yù)算執(zhí)行單位的工作受到考核不公的影響，不能違背預(yù)算管理的初衷。其次，水利部門還應(yīng)建立良好的激勵機(jī)制。激勵機(jī)制的建立需要融匯科學(xué)的激勵理論，如雙因素理論、層次需求理論、強(qiáng)化理論等。同時，還要求水利部門針對水利建設(shè)項(xiàng)目的特征，針對不同的激勵對象和激勵時機(jī)，分別選擇不同的激勵方式組合，以更好地實(shí)現(xiàn)有效激勵的目的，從而助推預(yù)算管理目標(biāo)乃至戰(zhàn)略目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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