龐林源

摘要：政府績效評估是指運用科學(xué)的方法和程序，對政府的業(yè)績和工作成果做出客觀評估的過程。作為一種行之有效的政府管理方法，政府績效評估有助于行政行為的規(guī)范及公共服務(wù)能力的強化，促進政府績效科學(xué)性和有效性的提升。本文在深入剖析我國政府績效評估現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，對其中存在的問題進行了歸納和分析，進而有針對性地提出了建立健全法制化、規(guī)范化的政府績效評估體系的策略；構(gòu)建多元化的評估主體，改善我國政府績效評估運作的大環(huán)境。在經(jīng)濟全球化背景下，不斷轉(zhuǎn)換政府管理理念，提升行政效率，促進我國政府競爭能力的提升，以應(yīng)對政府管理能力的激烈競爭。

關(guān)鍵詞：政府績效評估 現(xiàn)狀 對策分析

一、政府績效評估的理論概述

（一）政府績效評估的含義

“績效”詞包含有效益和業(yè)績的意思，從管理學(xué)的層面看，是指組織對其目標(biāo)實現(xiàn)程度的衡量。而政府績效，是指政府在社會經(jīng)濟管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力，它包含了政治績效、經(jīng)濟績效、文化績效、社會績效四個方面。其中，經(jīng)濟績效是績效體系的主要內(nèi)涵和核心，社會績效是績效體系的價值目標(biāo)，政治績效是政府績效體系的中樞，實現(xiàn)經(jīng)濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。西方國家根據(jù)政府績效管理運動多年的研究和實踐經(jīng)驗，提出了政府績效管理的3E指標(biāo)，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness）。一般意義上來講，政府績效評估指運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和方法對政府部門這行為主體在行政管理活動中的業(yè)績、整體效能和最終結(jié)果進行量化性考核，并做出準(zhǔn)確客觀的評價，以衡量政府活動的有效性，診斷政府組織中現(xiàn)存的問題，從而推動政府執(zhí)政能力和服務(wù)質(zhì)量的提高。

（二）政府績效評估的意義

二十世紀(jì)七八十年代以來，西方發(fā)達國家為應(yīng)對全球化形勢和日益激烈的國際競爭，普遍采用了以解決政府部門管理難題和化解公眾對政府的信任危機為目標(biāo)的政府績效評估制度。這項制度的實施在一定程度上帶來了西方發(fā)達國家行政效率提高、政府服務(wù)能力增強、政府與公眾關(guān)系改善，這也使得政府績效評估成為一種世界潮流?，F(xiàn)如今，將政府績效評估作為政府治理和政府評價的重要手段在世界各國得到普遍認同，作為

項行之有效的管理工具，政府績效評估在幾十年的實踐歷程中得到了不斷完善。我國于二十世紀(jì)九十年代引入政府績效評估制度，并開展了不同形式的政府績效評估研究和實踐活動。作為一項新的公共管理工具，政府績效評估制度在中國被愈加廣泛的使用。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，政府績效評估的作用日益凸顯，對我國政府職能的轉(zhuǎn)變、政府管理理念的轉(zhuǎn)換以及政府形象的改善起了重要作用。

二、我國政府績效評估的現(xiàn)狀與問題

我國政府績效評估制度起步較晚，經(jīng)過近些年的發(fā)展，取得了一些成果，在評估制度的建設(shè)、指標(biāo)體系設(shè)計及評估結(jié)果的運用方面均取得了明顯的進展，在實際工作中也積累了不少經(jīng)驗。但是，由于目前我國市場經(jīng)濟體制發(fā)展不完善，政府績效評估體系在實踐過程中暴露出來了諸多弊端。客觀地講，我國政府績效評估在理論和實踐兩方面都還不夠成熟，處于起步探索階段。就當(dāng)前來說，還存在著以下幾個方面的問題，制約著我國政府績效評估的發(fā)展及完善。

（一）政府績效評估體系科學(xué)化程度不高

目前，我國還沒有形成較規(guī)范的政府績效評估運行原則或指導(dǎo)準(zhǔn)則，客觀性、準(zhǔn)確性欠佳，科學(xué)化程度有待提高。由于受傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，政府績效評估的主體主要是上級行政機關(guān)，主要考察下級政府對上一級政府下達的各項指標(biāo)的完成情況；同時，根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，我國政府職能主要表現(xiàn)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和國有資產(chǎn)管理上。然而，現(xiàn)實中的部分地方政府績效評估過度強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，圍繞GDP進行考核，考核范圍未完全覆蓋到政府其他方面職能的績效，從而不能對政府職能的履行起到監(jiān)督作用，政府績效評估的功能也未完全發(fā)揮。

（二）政府績效評估法律體系不健全

政府績效評估旨在通過科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和程序，激勵政府提高公共管理和公共服務(wù)能力。由于我國尚未將績效評估納入立法程序，也沒有明確的績效評估制度或完善的評估機構(gòu)，未建立適合中國國情的績效評估理論、方法和實踐體系，也缺乏績效評估實體規(guī)定或具體操作細則，因此部分地方政府的績效評估公眾處于自發(fā)自覺狀態(tài)，隨意性比較大，有些地方政府甚至出現(xiàn)了向下級收受禮品和收受賄賂的現(xiàn)象。現(xiàn)如今，中國處于社會結(jié)構(gòu)和社會形態(tài)均發(fā)生明顯變化的社會轉(zhuǎn)型期，在吸取西方國家政府管理和績效評價經(jīng)驗的同時，探索建立遵循國際慣例又符合中國本土政治、經(jīng)濟環(huán)境的績效評估制度和法律體系對我國政府績效的提升尤為重要。

（三）評估形式和指標(biāo)體系設(shè)置過于單

我國現(xiàn)行政府績效評估的主體是政府，評估形式為政府主導(dǎo)型。政府績效評估以上級對下級的評估為主，政府部門的自評為輔。政府行政人員在傳統(tǒng)行政思維的影響下，更多地注重獲得上級部門的認可，忽視了社會公眾的利益，與建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)要求背道而馳。社會組織或公眾對評估參與程度不高，并未成為評估主體，包含社會公眾和專家參與在內(nèi)的第三方評估發(fā)展不成熟，外界對評估過程的監(jiān)督較少，缺乏開放性和透明性，不利于促進政府績效的改善與提高，也容易引發(fā)社會公眾對政府績效評估客觀性、準(zhǔn)確性、權(quán)威性的質(zhì)疑。

（四）政府績效評估信息不準(zhǔn)確

“績效評估信息的真實，是政府績效評估的生命”。準(zhǔn)確、客觀的績效評估信息是持續(xù)改進和提高政府部門績效的依據(jù)基礎(chǔ)。然而，長期以來我國地方政府績效評估信息的現(xiàn)狀不容樂觀，其中存在的信息失真、數(shù)據(jù)造假等問題嚴(yán)重影響了評估結(jié)果的真實性和有效性，制約了政府的公共管理能力的提升。上級政府關(guān)于民眾的利益、需求的信息來源是下級政府提供，而下級政府又是為上級服務(wù)，這就導(dǎo)致其中或多或少會存在報喜不報憂、揚長避短等現(xiàn)象。主客觀各因素造成的政府績效信息的虛假和滯后使政府績效評估的真實性和準(zhǔn)確性大打折扣，損害了政府的形象，給政府管理增加了成本，也給社會公眾帶來了損失。

三、健全科學(xué)合理的政府績效評估制度的對策建議

（一）設(shè)置更科學(xué)的評估指標(biāo)體系

當(dāng)前我國地方政府績效評估體系中，過多地強調(diào)了GDP增長量的要求，對政府部門公共活動社會效益的評估較少。許多地方政府在此種指標(biāo)體系的指引下，僅僅關(guān)注經(jīng)濟活動，在社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了缺位的情況?？冃гu估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府部門的職責(zé)范圍來設(shè)定，將定性評價與定量評價相結(jié)合。評估指標(biāo)要涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會等多個方面，覆蓋面廣，體現(xiàn)多個評估維度。要增加評估指標(biāo)的復(fù)雜性和完整性，結(jié)合西方發(fā)達國家績效管理經(jīng)驗和中國具體國情進行指標(biāo)體系建設(shè)，把經(jīng)濟增長率、公共服務(wù)水平、民眾滿意度及廉政情況等作為評估的重要指標(biāo)，體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會的要求，并根據(jù)不同時期的具體情況及經(jīng)濟和社會發(fā)展的特點進行調(diào)整和創(chuàng)新。

同時，要科學(xué)地運用績效評估結(jié)果，完善反饋機制，分析政府公共管理中存在的問題及原因，總結(jié)成功經(jīng)驗并加以推廣；將政府績效評估結(jié)果與獎懲制度結(jié)合，建立獎懲兌現(xiàn)的激勵與約束機制。通過評估結(jié)果的在政府內(nèi)部的有效運用來促使政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（二）建立健全政府績效評估法律制度體系

加快政府績效管理立法對于促進政府績效管理改革和政府績效權(quán)威性的提升具有重要而深遠的意義。要通過法律、法規(guī)來保障政府績效評估工作的順利進行，將績效管理措施與評估方法納入到法治化的軌道，并幫助政府部門樹立正確的政績觀，政務(wù)活動以提升公共服務(wù)水平為最根本目標(biāo)，本著公正公開、科學(xué)規(guī)范、公眾滿意等原則確定立法的宗旨，對地方政府績效評估的基本原則、主體、程序及評估結(jié)果的運用進行法律上的明確規(guī)定。

20世紀(jì)80年代以來，部分西方國家為應(yīng)對全球化和國際競爭等問題，普遍建立了政府績效評估制度。我國績效評估立法可以借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，例如美國的《政府績效與成果法案》、英國的《地方政府法》和日本的《政府政策評估法》等都以法律形式管理政府績效評估。要進行符合中國國情的績效評估理論研究，并以《中華人民共和國立法法》為依據(jù)，對政府績效評估的方法加以科學(xué)界定。必須從法律上來保障政府績效評估活動的有效運行，規(guī)范評估主體的行為，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生?？冃гu估立法的模式有統(tǒng)一立法和分散立法兩種模式，在這

問題上，鑒于我國特殊的國情和地方政府績效評估存在的多種形式，應(yīng)根據(jù)不同領(lǐng)域和不同的評估主體進行統(tǒng)立法。政府績效評估應(yīng)是公眾利益和意志的體現(xiàn)，它來自于國家立法。將政府績效評估納入法律制度的體系框架之內(nèi)，是構(gòu)建服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會的必然選擇。

（三）構(gòu)建多元化的政府績效評估主體

政府績效評估應(yīng)由內(nèi)部評估和外部評估兩個方面構(gòu)成，內(nèi)部評估指的是政府自身上級對下級的評估或評估委員會的評估，外部評估指的是社會公眾、第三方評估機構(gòu)等對政府的評估。評估主體的多元化可以提升評估結(jié)果的公允性。不同的評估主體在政府績效評估中扮演著不同的角色，它們的互補和協(xié)調(diào)可以促進政府績效評估效率的提升。當(dāng)前，政府績效評估多由上級部門完成，為單的內(nèi)部評估，這使得評估處于種相對封閉的狀態(tài)。針對目前的現(xiàn)狀，我們應(yīng)采取如下措施促使政府績效評估主體由一元化向多元化轉(zhuǎn)變：首先，要完善政府內(nèi)部的評估，提升內(nèi)部評估的科學(xué)性和有效性，根據(jù)政府職能要求和不斷變化的政治、經(jīng)濟環(huán)境來制定科學(xué)合理的政府績效評估目標(biāo)和體系。其次，要充分發(fā)揮公民的評估主體作用。當(dāng)前，我國公眾政治參與熱情日益高漲，要想充分發(fā)揮公民的評估主體作用，政府應(yīng)主動進行政務(wù)信息的公開，維護公眾的知情權(quán)；同時對公眾評估的結(jié)果進行合理分析和認真對待。應(yīng)不斷拓寬公眾參與政府績效考評的渠道，把公眾利益放在政府工作的第位，建立“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的服務(wù)性政府。最后，要加強“第三方評估”的主體地位。“第三方評估”，是指獨立于政府之外的專業(yè)調(diào)查或研究機構(gòu)，接受政府委托或?qū)φ〞r期的業(yè)績表現(xiàn)進行自主評估。第三方評估的具有豐富的評估專業(yè)知識和相對獨立性，有利于我國政府績效評估力度的加深和專業(yè)性的增強。目前，已有些地方政府部門引入獨立的民意調(diào)查機構(gòu)和研究單位參與到績效評估中來。例如，甘肅省政府2004年聘請?zhí)m州大學(xué)中國地方政府績效評價中心來評價政府績效，一些研究機構(gòu)也成立了專門評估政府績效的研究中心?？梢哉f，第三方機構(gòu)評估績效已經(jīng)成為政府績效評估發(fā)展的個重要方向。未來，政府可以通過對多元化績效評估體系的完善，構(gòu)建各個評估主體間的良性互動模式。

（四）推進政府績效評估信息系統(tǒng)的建設(shè)

我國地方政府需要有效規(guī)避政府績效信息失真，減輕給政府合理治理帶來的危害，提升政府績效信息公信力。建立信息系統(tǒng)是保障政府績效評估制度運行的基礎(chǔ)工程，政府部門要建立種適應(yīng)政府績效評估需要的信息溝通體系，運用現(xiàn)代信息技術(shù)和信息處理手段，實現(xiàn)政府績效評估信息的資源共享。需要構(gòu)建基于電子政務(wù)的政府績效評估系統(tǒng)，組建專門的工作團隊，搜集社會公眾、企業(yè)對績效評估的數(shù)據(jù)和信息，并基于各種資料匯集成數(shù)據(jù)庫，使績效評估信息化；采用評估系統(tǒng)是政府績效評估在形式、方法和內(nèi)容上的創(chuàng)新，可以增強評估的透明性和公正性，系統(tǒng)按照特定的程序和規(guī)則運轉(zhuǎn)，較少受到人為因素影響。政府績效評估信息系統(tǒng)以計算機和信息技術(shù)作為支撐，簡化了信息搜集、處理和反饋的過程，打破了政府部門對政務(wù)信息的壟斷，可以有效規(guī)避政府績效信息的虛假、滯后或缺失，促進政府績效評估環(huán)境的優(yōu)化。