陳光慧

(暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

一、引 言

從我國政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查系統(tǒng)來看，一個(gè)健康、高效的組織管理體系能夠使統(tǒng)計(jì)調(diào)查部門處理和協(xié)調(diào)好與統(tǒng)計(jì)調(diào)查相關(guān)的各種矛盾和關(guān)系，充分發(fā)揮統(tǒng)計(jì)調(diào)查自身具備的各種優(yōu)勢，確保取得高質(zhì)量的調(diào)查數(shù)據(jù)。因此，科學(xué)、合理的調(diào)查組織管理體系是整個(gè)調(diào)查活動(dòng)得以順利開展的根本保證。目前，國家統(tǒng)計(jì)局直屬各級調(diào)查隊(duì)是我國專業(yè)從事政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查的組織機(jī)構(gòu)，承擔(dān)了越來越多的調(diào)查工作，逐漸成為我國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的主要生產(chǎn)者。因此，為了使得調(diào)查工作能夠更加有效地開展，提高調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量，首當(dāng)其沖的便是要改革現(xiàn)行的直屬調(diào)查隊(duì)管理體制。

本文通過分析我國政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織管理體制的演變歷程，總結(jié)出調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、職權(quán)范圍和內(nèi)部工作關(guān)系等方面存在的矛盾和問題，然后有針對性地從國家直屬各級調(diào)查隊(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、局隊(duì)關(guān)系、內(nèi)部部門設(shè)置、基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊(duì)伍建設(shè)以及調(diào)查經(jīng)費(fèi)和資源分配等方面提出相應(yīng)的改革措施，最終目標(biāo)是構(gòu)建一套適應(yīng)我國政府管理要求的直屬調(diào)查隊(duì)管理體制，從而為統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

二、我國政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織管理體制的演變歷程

我國政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織管理方式伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷得以完善，這是全國統(tǒng)計(jì)調(diào)查內(nèi)容不斷擴(kuò)展的客觀要求，也是政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織體系與時(shí)俱進(jìn)，不斷完善的表現(xiàn)。

(一)新中國成立后至改革開放前

新中國成立后至改革開放前的30 年，我國統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)從成立到取消再到恢復(fù)，經(jīng)歷了曲折的成長過程。1952 年8 月，中央人民政府委員會(huì)第17 次會(huì)議決定成立國家統(tǒng)計(jì)局，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)全國統(tǒng)計(jì)工作。20 世紀(jì)50 年代后期的“大躍進(jìn)”“共產(chǎn)風(fēng)”，使農(nóng)村統(tǒng)計(jì)工作受到干擾，特別是糧食產(chǎn)量等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重失真，影響到國家決策的科學(xué)制定。1962 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)同意成立全國農(nóng)產(chǎn)量調(diào)查隊(duì)，負(fù)責(zé)全國糧食產(chǎn)量的調(diào)查工作，這是我國第一支專業(yè)調(diào)查隊(duì)伍，其對于解決當(dāng)時(shí)我國糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)不實(shí)的問題，發(fā)揮了重要作用。

在“文革”期間，我國的統(tǒng)計(jì)工作和其他工作一樣，受到林彪、江青反革命集團(tuán)的嚴(yán)重干擾破壞。在1967、1968、1969 年的三年中，國家一級綜合統(tǒng)計(jì)工作幾乎完全停頓，農(nóng)調(diào)隊(duì)被迫取消，國家統(tǒng)計(jì)局的大部分干部被下放勞動(dòng)或調(diào)走。直到1975 年，鄧小平同志主持中央工作之后，統(tǒng)計(jì)工作又逐漸有了起色。

(二)改革開放后至20 世紀(jì)90 年代初

改革開放后，隨著全國社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，統(tǒng)計(jì)調(diào)查的內(nèi)容和方式也隨之在變化，這些都在不斷促使著統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織管理體制向著更好地服務(wù)于全國統(tǒng)計(jì)工作的方向轉(zhuǎn)變，但也存在一些固有的體制問題。

首先，調(diào)查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍不斷得到壯大。1981 年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)同意國家統(tǒng)計(jì)局組建農(nóng)村調(diào)查隊(duì)，編制1600 人，開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查、農(nóng)民家計(jì)調(diào)查和農(nóng)產(chǎn)量調(diào)查。1983 年，編制擴(kuò)大到6100 人，正式成為國家統(tǒng)計(jì)局的直屬事業(yè)單位。1984 年，國家統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合其他幾個(gè)部委發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村和城市兩支抽樣調(diào)查隊(duì)組建工作的通知》，各地開始著手組建農(nóng)調(diào)隊(duì)和城調(diào)隊(duì)。為適應(yīng)新形勢需要，1986年農(nóng)村調(diào)查隊(duì)編制擴(kuò)大到8250 人，國家抽樣調(diào)查縣也擴(kuò)大到857 個(gè)。

其次，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國政府事無巨細(xì)地對每一家企業(yè)、每一個(gè)農(nóng)村生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)經(jīng)營情況進(jìn)行計(jì)劃和管理，因而這一時(shí)期的政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)一般都是層層設(shè)置即在每一級政府中都設(shè)置相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和調(diào)查隊(duì)伍，層層開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查。

最后，新中國成立后一直實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)的統(tǒng)計(jì)管理體制，上一級統(tǒng)計(jì)部門對下一級統(tǒng)計(jì)部門只管業(yè)務(wù)不管人事，只撥少量的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。大量的人員經(jīng)費(fèi)、固定資產(chǎn)投入和更新經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)都要靠本級地方政府解決，這在一定程度上必然使得地方調(diào)查部門難以獨(dú)立、客觀地開展各類調(diào)查活動(dòng)。

(三)20 世紀(jì)90 年代初至今

從20 世紀(jì)90 年代起，我國開始探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，政府職能也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^制定和頒布各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策來對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。因此，政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查不再需要層層開展，而只需要由掌握著宏觀經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定權(quán)的中央及各省組織實(shí)施即可。為了更好地適應(yīng)政府職能的上述轉(zhuǎn)變，近十多年來，我國對政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍進(jìn)行了相應(yīng)的組織管理體制改革。

最近一次的改革是在2005 年底，國家統(tǒng)計(jì)局對當(dāng)時(shí)的組織管理體制進(jìn)行了初步改革，組建了直屬調(diào)查隊(duì)系統(tǒng)，實(shí)行垂直化管理。國家統(tǒng)計(jì)局撤銷了原有的三支調(diào)查隊(duì)伍，新成立農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司和服務(wù)業(yè)調(diào)查中心，在全國設(shè)立31 個(gè)省級調(diào)查總隊(duì)，15 個(gè)副省級城市調(diào)查隊(duì)，318 個(gè)市級調(diào)查隊(duì)，887 個(gè)縣級調(diào)查隊(duì)。

三、現(xiàn)行直屬調(diào)查隊(duì)管理體制存在的問題分析

2005 年底，我國在統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織體系方面進(jìn)行的這次改革，整合了調(diào)查資源，減少了地方政府對調(diào)查數(shù)據(jù)的干擾，從而在一定程度上保證了調(diào)查數(shù)據(jù)的真實(shí)、準(zhǔn)確。但是，這次改革并沒有從根本上解決組織體系內(nèi)部存在的諸多問題，現(xiàn)行的直屬調(diào)查隊(duì)管理體制仍然存在需要改革和完善之處，主要問題可歸納如下:

(一)各級調(diào)查隊(duì)的設(shè)置及其管理不盡合理

從縱向上看，直屬調(diào)查隊(duì)的各級機(jī)構(gòu)設(shè)置及其管理方面存在不合理之處，具體表現(xiàn)在如下幾方面:

第一，國家統(tǒng)計(jì)局各專業(yè)司與省級調(diào)查總隊(duì)之間存在矛盾。在2005 年的這次改革之前，原有的三支調(diào)查隊(duì)伍分別由國家統(tǒng)計(jì)局三總隊(duì)直接對口管理，在人、財(cái)、事及調(diào)查任務(wù)等方面基本上由三總隊(duì)統(tǒng)籌安排。但是，改革之后，直屬調(diào)查隊(duì)地位得到提升，特別是省級調(diào)查總隊(duì)提升為正廳級單位，但其人、財(cái)、事卻分別由國家統(tǒng)計(jì)局內(nèi)不同的專業(yè)司指揮，尤其是在統(tǒng)計(jì)調(diào)查業(yè)務(wù)領(lǐng)域，各司都可直接向直屬調(diào)查隊(duì)下達(dá)任務(wù)。長期以來，國家統(tǒng)計(jì)局內(nèi)部經(jīng)常是專業(yè)司各自為戰(zhàn)，且沒有一個(gè)專職的權(quán)威機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)，這樣時(shí)常造成在同一個(gè)時(shí)期(時(shí)點(diǎn))幾項(xiàng)相近的調(diào)查任務(wù)由不同專業(yè)司同時(shí)下達(dá)，造成各級調(diào)查隊(duì)?wèi)?yīng)接不暇。

第二，我國各級調(diào)查隊(duì)基本上是均勻設(shè)隊(duì)，造成調(diào)查資源分配不合理。比如，我國東部沿海地區(qū)，通常經(jīng)濟(jì)總量和調(diào)查總體規(guī)模都較大，調(diào)查任務(wù)十分繁重，但在調(diào)查機(jī)構(gòu)和人員編制上并沒有很好的體現(xiàn)。例如，廣東珠三角9 個(gè)地市經(jīng)濟(jì)總量占全省GDP 總量的80%多，常住人口占50%多，但中央編辦分配給廣東21 個(gè)地市的人員編制數(shù)卻基本相同。這種不合理的人員配置進(jìn)一步造成了調(diào)查經(jīng)費(fèi)的分配也是均勻平攤的，從而造成一些人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量大的地區(qū)存在人員和經(jīng)費(fèi)特別短缺的現(xiàn)象，最終從統(tǒng)計(jì)投入的角度影響到調(diào)查數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。雖然說，按照抽樣的基本原理，調(diào)查樣本量及調(diào)查資源無須按經(jīng)濟(jì)總量和總體規(guī)模大小成比例分配，但是各地實(shí)際調(diào)查工作量的大小還是要適當(dāng)考慮的。

第三，887 個(gè)國家抽樣調(diào)查縣對全國農(nóng)村總體的代表程度逐漸降低。按照現(xiàn)行的調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置，我國僅在887 個(gè)國家抽樣調(diào)查縣設(shè)立縣級調(diào)查隊(duì)，開展農(nóng)產(chǎn)量和農(nóng)村住戶等方面的調(diào)查。30 多年來，國家抽樣調(diào)查縣基本沒有變化。但是，隨著農(nóng)村地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化與發(fā)展，各地農(nóng)村的發(fā)展快慢程度及其結(jié)構(gòu)變化并不一致，且相對差距越來越大，導(dǎo)致887 個(gè)縣對農(nóng)村總體的代表程度逐漸降低，從而造成對全國農(nóng)村總體的抽樣估計(jì)、推斷難以準(zhǔn)確。

(二)局、隊(duì)關(guān)系還未完全理順

從橫向上看，我國政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)在國家統(tǒng)計(jì)局以下采用局、隊(duì)分家的管理模式。地方各級統(tǒng)計(jì)局既對地方政府負(fù)責(zé)，又接受上級統(tǒng)計(jì)局的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo);而各級調(diào)查隊(duì)直接隸屬于國家統(tǒng)計(jì)局，只對國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。這種組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的初衷在于維護(hù)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的獨(dú)立性，提高調(diào)查效率，出發(fā)點(diǎn)是好的。但是，兩者的關(guān)系還未完全理順，即國家統(tǒng)計(jì)局直屬的省、市、縣三級調(diào)查隊(duì)與同級的地方統(tǒng)計(jì)局存在機(jī)構(gòu)層疊，在事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)等的制度安排與機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在不少問題，很多環(huán)節(jié)還沒有理順。

首先，局、隊(duì)在事權(quán)安排上不合理，業(yè)務(wù)職能劃分不明晰，很多調(diào)查業(yè)務(wù)未能科學(xué)劃分。一方面，地方統(tǒng)計(jì)局保留了大量國家年報(bào)、季報(bào)以及規(guī)上、限上、資質(zhì)以上企業(yè)的調(diào)查任務(wù)，還要承擔(dān)普查和地方政府需要的專項(xiàng)調(diào)查任務(wù)，從而造成地方統(tǒng)計(jì)局主要從事日益繁雜，但又只是局部資料的搜集匯總上，而本該承擔(dān)的統(tǒng)計(jì)行政管理及統(tǒng)計(jì)分析、咨詢和監(jiān)督的職能卻不能得到有效發(fā)揮。另一方面，從事專業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的各級調(diào)查隊(duì)卻只承擔(dān)了規(guī)下、限下、資質(zhì)以下企業(yè)和城鄉(xiāng)住戶、農(nóng)產(chǎn)量等局部和少量的調(diào)查任務(wù)。顯然，在這種條塊分割的事權(quán)安排下，誰都不可能單獨(dú)完成國家和地方的調(diào)查任務(wù)，且容易造成同一指標(biāo)，國家與省、省與市的數(shù)據(jù)不一致，相互“打架”的現(xiàn)象。

其次，在上述事權(quán)安排不合理的情況下，各級統(tǒng)計(jì)局和調(diào)查隊(duì)都要同時(shí)完成國家和地方的調(diào)查任務(wù)，這就難免在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、調(diào)查項(xiàng)目、調(diào)查內(nèi)容等方面出現(xiàn)重復(fù)、交叉，進(jìn)而可能出現(xiàn)工作上的摩擦、矛盾和沖突，最終造成調(diào)查資源的浪費(fèi)。

最后，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算和撥付上，也存在諸多問題。一方面，各級統(tǒng)計(jì)局和調(diào)查隊(duì)都在抱怨業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不夠，抱怨國家撥付的經(jīng)費(fèi)與布置的統(tǒng)計(jì)任務(wù)不匹配;另一方面，又存在著由于大量業(yè)務(wù)重復(fù)造成經(jīng)費(fèi)的巨大浪費(fèi);而且由于國家在下?lián)芙?jīng)費(fèi)時(shí)并沒有充分考慮各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和承擔(dān)調(diào)查任務(wù)的不同，從而造成很多地方的調(diào)查隊(duì)經(jīng)費(fèi)不足，需要地方財(cái)政彌補(bǔ)，這就使得各級調(diào)查隊(duì)難免與地方政府存在某種利益關(guān)系，進(jìn)而難以做到獨(dú)立開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查且只對國家統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)。

(三)調(diào)查隊(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)

從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，直屬各級調(diào)查隊(duì)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠科學(xué)。目前，調(diào)查隊(duì)系統(tǒng)基本上還是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按專業(yè)設(shè)置機(jī)構(gòu)的做法，其內(nèi)部各專業(yè)部門都是從自身管理出發(fā)，設(shè)置本專業(yè)的調(diào)查項(xiàng)目、調(diào)查方案、指標(biāo)體系，然后分項(xiàng)目獨(dú)立開展統(tǒng)計(jì)調(diào)查采集數(shù)據(jù)的。不同的專業(yè)部門根據(jù)各自負(fù)責(zé)的調(diào)查項(xiàng)目，構(gòu)建各自的調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和抽樣框，實(shí)施各項(xiàng)調(diào)查工作，調(diào)查數(shù)據(jù)處理、分析也采用不同的程序。

這種專業(yè)割據(jù)、各自為政的現(xiàn)象在省級調(diào)查總隊(duì)這一級別表現(xiàn)得尤為突出。根據(jù)國統(tǒng)字〔2006〕43 號(hào)文件《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于印發(fā)廣東調(diào)查總隊(duì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，廣東調(diào)查總隊(duì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要有:農(nóng)業(yè)調(diào)查處、農(nóng)村住戶調(diào)查處、城鎮(zhèn)住戶調(diào)查處、工業(yè)調(diào)查處、服務(wù)業(yè)調(diào)查處、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測處、生產(chǎn)投資價(jià)格調(diào)查處、消費(fèi)價(jià)格調(diào)查處、商業(yè)和投資建筑業(yè)調(diào)查處以及專項(xiàng)調(diào)查處等。比如，農(nóng)業(yè)調(diào)查處和農(nóng)村住戶調(diào)查處開展的各自范圍內(nèi)的調(diào)查在調(diào)查網(wǎng)絡(luò)、抽樣框、基層調(diào)查力量及數(shù)據(jù)處理、分析、開發(fā)及其結(jié)論等方面必然存在眾多重疊之處，難以嚴(yán)格分開;再比如城鎮(zhèn)住戶調(diào)查處與消費(fèi)價(jià)格調(diào)查處，工業(yè)調(diào)查處與生產(chǎn)投資價(jià)格調(diào)查處等也均有重疊。內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)，至少在統(tǒng)計(jì)調(diào)查投入與產(chǎn)出兩方面造成不利影響:

第一，目前我國整個(gè)政府統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人力資源并不充裕，但大量的經(jīng)費(fèi)和人力卻因統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)而被浪費(fèi)在重復(fù)調(diào)查上了，結(jié)果用了大量的統(tǒng)計(jì)投入?yún)s只獲得了有限的統(tǒng)計(jì)產(chǎn)出。而在數(shù)據(jù)庫建設(shè)、統(tǒng)計(jì)資料深度分析開發(fā)、統(tǒng)計(jì)執(zhí)法檢查、研究新的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)等方面卻嚴(yán)重缺乏人力和經(jīng)費(fèi)，沒有產(chǎn)生足夠的成果。

第二，各專業(yè)部門專業(yè)割據(jù)、各自為政的現(xiàn)象最終也會(huì)造成調(diào)查數(shù)據(jù)相互割據(jù)，調(diào)查分析成果難以在各部門之間交叉共享，進(jìn)而難以得到充分的開發(fā)和利用。調(diào)查隊(duì)系統(tǒng)內(nèi)部尚且不能合理有效地開發(fā)和利用自身的數(shù)據(jù)資源，那更談不上很好地滿足外界的需求了。

(四)基層調(diào)查力量薄弱

當(dāng)前，調(diào)查資源的整體配置，呈現(xiàn)明顯的倒“金字塔”特征，越是基層，人均占有的調(diào)查資源就越少?；鶎诱{(diào)查力量較為薄弱，而調(diào)查任務(wù)卻相當(dāng)繁重。同時(shí)，基層調(diào)查隊(duì)伍還存在人員老化、文化水平和專業(yè)素質(zhì)偏低等問題，真正懂統(tǒng)計(jì)、會(huì)調(diào)研、能分析的人員較少。目前，對基層基礎(chǔ)性調(diào)查工作的要求越來越高，職業(yè)素質(zhì)與基層工作要求不相適應(yīng)的矛盾越來越突出，從而使得基層的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量難以得到保障。

綜上所述，直屬調(diào)查隊(duì)管理體制存在的上述問題會(huì)直接影響到隨后的調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)、抽樣技術(shù)方法應(yīng)用、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、調(diào)查技術(shù)手段、法律支撐以及后勤保障等各個(gè)環(huán)節(jié)，從而最終影響和制約我國統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量的提高。

四、改革和完善直屬調(diào)查隊(duì)管理體制的建議

綜上所述，我國現(xiàn)行調(diào)查隊(duì)管理體制仍然需要不斷改革。本文提出后續(xù)改革的基本思路為:按照統(tǒng)計(jì)調(diào)查(特別是抽樣調(diào)查)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生機(jī)制，整合現(xiàn)有的調(diào)查資源，強(qiáng)化國家統(tǒng)計(jì)局直屬調(diào)查隊(duì)建設(shè)，逐步擺脫國家統(tǒng)計(jì)局對地方統(tǒng)計(jì)局的單一依賴關(guān)系，同時(shí)理順局隊(duì)關(guān)系、部門關(guān)系，明確職責(zé)分工，在此基礎(chǔ)上合理調(diào)配統(tǒng)計(jì)力量，提高統(tǒng)計(jì)整體功能。當(dāng)前，改革的重點(diǎn)是加強(qiáng)兩頭(即加強(qiáng)國家統(tǒng)計(jì)局和基層調(diào)查網(wǎng)點(diǎn)力量，使基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)更加獨(dú)立、客觀)，精壯主干(即建立健全精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的省、市兩級調(diào)查隊(duì))。從我國當(dāng)前的實(shí)際情況來看，可重點(diǎn)從如下幾方面進(jìn)行改革。

(一)組建“國家—省(區(qū)、市)—市(地、州、盟)”三級直屬調(diào)查隊(duì)體系

第一，組建國家調(diào)查隊(duì)。國家統(tǒng)計(jì)局可整合已有的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司、城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司和服務(wù)業(yè)調(diào)查中心等相關(guān)專業(yè)司，組建國家調(diào)查隊(duì)，并由一名國家統(tǒng)計(jì)局副局長專職領(lǐng)導(dǎo)。作為國家級政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查的專門機(jī)構(gòu)，國家調(diào)查隊(duì)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國各省(區(qū)、市)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，特別是能夠有效協(xié)調(diào)各專業(yè)司與省級調(diào)查隊(duì)之間的矛盾和沖突，同時(shí)還負(fù)責(zé)匯總?cè)珖{(diào)查資料，以及推斷全國及各省(區(qū)、市)的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)。

第二，充實(shí)加強(qiáng)市級調(diào)查隊(duì)，取消縣級調(diào)查隊(duì)。由于我國地市一級行政區(qū)域都是以中心城市為核心并連接周邊地區(qū)而形成的，中心城市在該地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。這表明，應(yīng)該充實(shí)加強(qiáng)市級調(diào)查隊(duì)，以保證能夠取得各省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)地市的城市和鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r數(shù)據(jù)，滿足各地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。另一方面，取消縣級調(diào)查隊(duì)后，各地區(qū)的調(diào)查機(jī)構(gòu)居于該地區(qū)的中心城市，與本地區(qū)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的距離相對適中，隨著農(nóng)村地區(qū)“村村通公路”工程的完成，調(diào)查實(shí)施相對便利，費(fèi)用也不會(huì)太高。因此，各市級調(diào)查隊(duì)在實(shí)施各項(xiàng)農(nóng)村調(diào)查時(shí)，可委派調(diào)查隊(duì)伍深入本轄區(qū)內(nèi)各行政村樣本點(diǎn)開展調(diào)查工作，對于某些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)可聯(lián)合當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計(jì)部門協(xié)助開展調(diào)查工作。當(dāng)然，如有必要，還可與縣級統(tǒng)計(jì)局合作組建臨時(shí)調(diào)查隊(duì)伍，或聘請一批調(diào)查人員完成各縣的調(diào)查工作。

按照上述三級直屬調(diào)查隊(duì)的組織體系實(shí)施全國范圍的調(diào)查工作，至少具有以下幾方面優(yōu)勢:

首先，成立國家級的政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)——國家調(diào)查隊(duì)，有助于樹立國家統(tǒng)計(jì)調(diào)查的權(quán)威性，并能夠有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)各專業(yè)司與省級調(diào)查隊(duì)之間的調(diào)查任務(wù)分配，協(xié)調(diào)其內(nèi)部之間存在的矛盾和沖突。

其次，取消了原有887 個(gè)國家抽樣調(diào)查縣的調(diào)查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，一方面精簡了調(diào)查機(jī)構(gòu)，減少了行政運(yùn)行成本;另一方面，可以保證各類統(tǒng)計(jì)調(diào)查，特別是關(guān)于三農(nóng)方面的調(diào)查，其調(diào)查樣本可從全國所有縣(市、區(qū)、旗)中隨機(jī)抽取樣本，也可從各省(區(qū)、市)轄區(qū)內(nèi)所有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或行政村中隨機(jī)抽取樣本，并定期進(jìn)行各種形式的樣本輪換，最終提高各期輪換樣本對全國或各省(區(qū)、市)總體的代表性，從而從根本上改變國家抽樣調(diào)查縣一經(jīng)確定幾十年不變的現(xiàn)狀，避免了樣本的老化。

(二)根據(jù)各地調(diào)查隊(duì)實(shí)際工作量大小合理分配人員編制和調(diào)查經(jīng)費(fèi)

國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)根據(jù)各地調(diào)查隊(duì)的實(shí)際調(diào)查工作量大小，充分考慮其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)總量、企業(yè)數(shù)量等調(diào)查總體的規(guī)模大小，通過科學(xué)測算與分析，給出科學(xué)合理的人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，使得不同地區(qū)的調(diào)查隊(duì)所擁有的人力及經(jīng)費(fèi)能夠穩(wěn)定和充足地保證各項(xiàng)調(diào)查工作的正常開展。具體來分析，包括如下幾方面:

首先，應(yīng)依據(jù)各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量和主要調(diào)查總體的規(guī)模大體估算調(diào)查工作量的大小，在此基礎(chǔ)上確定調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員編制數(shù)，且中央下?lián)芨鞯氐恼{(diào)查經(jīng)費(fèi)應(yīng)與各地調(diào)查的工作量大小成比例，并盡量保證各地調(diào)查隊(duì)編制人員的工資福利與同級的地方統(tǒng)計(jì)局工作人員基本一致。

其次，對于各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查經(jīng)費(fèi)的核定，國家統(tǒng)計(jì)局應(yīng)對各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查的任務(wù)輕重、工作量大小等進(jìn)行多角度、全方位分析，提出經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算，并明確各級政府應(yīng)負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目、范圍和比例。

最后，在調(diào)查經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定上還應(yīng)充分考慮各地的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地理狀況、人口、土地面積、基本單位總數(shù)等基本情況，合理確定各地的調(diào)查經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢變化及時(shí)做出調(diào)整。

(三)處理好局隊(duì)關(guān)系，做到分工明確，各司其職

各級統(tǒng)計(jì)局和直屬調(diào)查隊(duì)都是為滿足國家對國民經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控管理的信息需求而設(shè)置的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)。直屬調(diào)查隊(duì)目前只承擔(dān)了部分統(tǒng)計(jì)信息的調(diào)查、搜集職能，另一部分統(tǒng)計(jì)信息的調(diào)查、搜集職能仍由各級統(tǒng)計(jì)局完成。目前，局、隊(duì)之間不同的隸屬關(guān)系和管理體制顯然不利于各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)職能和統(tǒng)計(jì)總體功能的發(fā)揮。

從近期來看，各級調(diào)查隊(duì)?wèi)?yīng)與同級的統(tǒng)計(jì)局明確分工，做到互不重疊、相互配合并相互制約，實(shí)現(xiàn)信息共享，不得重復(fù)建設(shè)和重復(fù)調(diào)查。國家統(tǒng)計(jì)局在各省(區(qū)、市)設(shè)立的直屬調(diào)查總隊(duì)是各省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)本省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)各地市的統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，并負(fù)責(zé)匯總本省(區(qū)、市)區(qū)域內(nèi)各地市的統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料，推斷出本省(區(qū)、市)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及其變化信息;而市級調(diào)查隊(duì)隸屬于省級調(diào)查總隊(duì)，獨(dú)立行使調(diào)查職權(quán)，開展各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作，及時(shí)、準(zhǔn)確地向省級調(diào)查總隊(duì)上報(bào)本區(qū)域內(nèi)的調(diào)查數(shù)據(jù)。各級地方統(tǒng)計(jì)局主要負(fù)責(zé)管理、貫徹及組織領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)計(jì)和國民經(jīng)濟(jì)核算工作;監(jiān)督檢查當(dāng)?shù)睾拖录壗y(tǒng)計(jì)部門的統(tǒng)計(jì)法律、法規(guī)的貫徹實(shí)施情況;負(fù)責(zé)統(tǒng)一核定、管理、公布基本統(tǒng)計(jì)資料，定期向社會(huì)發(fā)布國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況的統(tǒng)計(jì)信息，并對國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、預(yù)測及監(jiān)督;負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。

但是，統(tǒng)計(jì)信息的調(diào)查、搜集僅僅是統(tǒng)計(jì)三大職能之一，統(tǒng)計(jì)還具有咨詢和監(jiān)督的職能。因此，從長遠(yuǎn)來看，本文提出如下改革思路:

第一，各級地方統(tǒng)計(jì)局應(yīng)脫離地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。統(tǒng)計(jì)具有監(jiān)督的職能，目前各級統(tǒng)計(jì)局隸屬同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重削弱了統(tǒng)計(jì)對各級地方政府的監(jiān)督職能，降低了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)抗干擾的能力。因此，各級地方統(tǒng)計(jì)局脫離同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，直接由國家統(tǒng)計(jì)局實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，只對上級統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)，各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一由中央財(cái)政直接撥付。

第二，局、隊(duì)合并。各級統(tǒng)計(jì)局和調(diào)查隊(duì)本是一體，調(diào)查隊(duì)承擔(dān)的統(tǒng)計(jì)信息的調(diào)查、搜集任務(wù)只是統(tǒng)計(jì)職能的一部分，各級調(diào)查隊(duì)?wèi)?yīng)回歸統(tǒng)計(jì)局，這樣更加便于各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)職能的協(xié)調(diào)配合，以及統(tǒng)計(jì)總體功能的發(fā)揮。因此，各級地方統(tǒng)計(jì)局在脫離地方政府的領(lǐng)導(dǎo)之后，應(yīng)考慮如何更好地統(tǒng)籌各級地方的局、隊(duì)工作，這樣既有利于統(tǒng)計(jì)總體功能的發(fā)揮，又能夠有效地避免調(diào)查數(shù)據(jù)受地方政府的干擾。

(四)各級調(diào)查隊(duì)內(nèi)部應(yīng)按照統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基本流程設(shè)置專業(yè)機(jī)構(gòu)

國家統(tǒng)計(jì)局要有決心和魄力進(jìn)行相應(yīng)的改革，取消各級調(diào)查隊(duì)按照專業(yè)設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)做法，徹底打破內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)各自為政的格局，應(yīng)根據(jù)直屬調(diào)查隊(duì)的職能定位及內(nèi)部工作的基本流程來重新設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。

具體來說，直屬調(diào)查隊(duì)?wèi)?yīng)按照統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基本流程及行業(yè)差別設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。統(tǒng)計(jì)調(diào)查的基本流程包括方案設(shè)計(jì)、各類名錄及地域數(shù)據(jù)庫建設(shè)、抽樣框建設(shè)與維護(hù)、調(diào)查樣本抽取及各期樣本輪換、實(shí)地調(diào)查及數(shù)據(jù)錄入、調(diào)查數(shù)據(jù)匯總及抽樣估計(jì)與分析、調(diào)查監(jiān)督、調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量評估及事后調(diào)整等步驟。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照上述流程來設(shè)置相應(yīng)的部門以配合完成整個(gè)調(diào)查工作，比如應(yīng)專門設(shè)立數(shù)據(jù)庫與抽樣框建設(shè)及維護(hù)機(jī)構(gòu)，以及由精通抽樣技術(shù)的人員組成一個(gè)部門專門設(shè)計(jì)各類抽樣方案抽取隨機(jī)樣本，并實(shí)施科學(xué)的樣本輪換，這些在以前的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中都沒有得到很好地重視。對于工作量較大的部門，如調(diào)查數(shù)據(jù)匯總、抽樣估計(jì)與分析的部門，可根據(jù)行業(yè)差別再拆分為幾個(gè)部門，如專門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)匯總、估計(jì)與分析的部門，專門負(fù)責(zé)企業(yè)數(shù)據(jù)匯總、估計(jì)與分析的部門。

按照上述方案設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不僅可以避免各部門之間的工作重疊、責(zé)任不到位的現(xiàn)象，還可以從專業(yè)化的角度科學(xué)合理地調(diào)配人才資源和隊(duì)伍，另外還能更好地監(jiān)督、檢查各部門的工作效果，統(tǒng)計(jì)調(diào)查的哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題就直接找對應(yīng)的部門負(fù)責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)分工明確、責(zé)任到位。在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的工作中，還有必要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以下兩方面:

第一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)該是省級調(diào)查隊(duì)內(nèi)部的各處室單位，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)調(diào)查大都是以省(區(qū)、市)為總體獨(dú)立抽取樣本開展調(diào)查的，其主要工作流程基本包含了整個(gè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查過程，因而應(yīng)重點(diǎn)加以調(diào)整。

第二，應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的變化及調(diào)查手段的不斷改進(jìn)及時(shí)調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。比如，目前消費(fèi)價(jià)格問題是社會(huì)各界比較關(guān)心的問題，在調(diào)查手段方面，即將要推行的“企業(yè)一套表”布置采集數(shù)據(jù)的模式以及與“企業(yè)一套表”相配套的網(wǎng)上直報(bào)系統(tǒng)，這些變化都應(yīng)及時(shí)影響到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整及不同部門工作重點(diǎn)的變化。

(五)整合、完善直屬調(diào)查隊(duì)基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊(duì)伍

直屬調(diào)查隊(duì)在新的組織管理體制確立后，其調(diào)查網(wǎng)絡(luò)要按照新的項(xiàng)目管理方式重新整合為農(nóng)村調(diào)查網(wǎng)絡(luò)、城鎮(zhèn)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)及第一產(chǎn)業(yè)之外的各產(chǎn)業(yè)調(diào)查網(wǎng)絡(luò)等三套網(wǎng)絡(luò)體系，并及時(shí)對其維護(hù)和更新。在基層調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)方面，由于取消了縣級調(diào)查隊(duì)，本文建議由市級調(diào)查隊(duì)派駐抽中社區(qū)和鄉(xiāng)村的調(diào)查指導(dǎo)員及聯(lián)絡(luò)員(可由當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門的人員兼任)，并由其負(fù)責(zé)聘任和培訓(xùn)臨時(shí)調(diào)查人員(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)助理、村會(huì)計(jì)、社區(qū)干部等人員)負(fù)責(zé)基層現(xiàn)場調(diào)查，從而使得直屬調(diào)查隊(duì)伍能夠成為一支覆蓋全國、機(jī)動(dòng)靈活、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的調(diào)查隊(duì)伍。

在基層調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)過程中，還應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾方面工作:

第一，強(qiáng)化基層調(diào)查隊(duì)伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)建設(shè)。加強(qiáng)基層隊(duì)伍的思想政治工作，提高政治覺悟，培養(yǎng)調(diào)查指導(dǎo)員、聯(lián)絡(luò)員和臨時(shí)調(diào)查人員的良好工作作風(fēng)和職業(yè)道德是統(tǒng)計(jì)調(diào)查基層工作有效開展的必然要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)上述人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，定期開展培訓(xùn)工作。

第二，適時(shí)提高基層調(diào)查人員的待遇標(biāo)準(zhǔn)。市級以下組建的這支基層調(diào)查隊(duì)伍是松散的，分布在最基層，工作在第一線。為了提高其積極性和主動(dòng)性，必須按照市場價(jià)值規(guī)律來經(jīng)營這支基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊(duì)伍，適時(shí)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)。由于取消了縣級調(diào)查隊(duì)，能夠節(jié)省出一大筆業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，從而基本上能夠滿足基層調(diào)查網(wǎng)絡(luò)和隊(duì)伍適時(shí)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)的要求。

第三，按照統(tǒng)計(jì)調(diào)查的職責(zé)和任務(wù)，制定相應(yīng)的崗位責(zé)任制和與之配套的考評獎(jiǎng)懲制度、責(zé)任追究制度。市級調(diào)查隊(duì)?wèi)?yīng)建立專門的基層數(shù)據(jù)質(zhì)量評估小組，定期對基層調(diào)查數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行評估，并根據(jù)評估結(jié)果做出獎(jiǎng)懲決定，并追究責(zé)任，做到賞罰分明，以更好地促進(jìn)工作積極性和主動(dòng)性。

五、結(jié) 語

本文從我國政府統(tǒng)計(jì)管理體制的實(shí)際情況出發(fā)，針對直屬調(diào)查隊(duì)橫向、縱向方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及內(nèi)部、外部方面的工作關(guān)系等存在的問題，進(jìn)行全方位的改革，從而協(xié)調(diào)和解決好各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面存在的矛盾、關(guān)系，在節(jié)省調(diào)查資源和經(jīng)費(fèi)的情況下，提高了統(tǒng)計(jì)調(diào)查組織管理效率，為各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作的順利開展以及準(zhǔn)確、及時(shí)地產(chǎn)生各類統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)提供了切實(shí)可靠的組織保障。

這套新型的組織管理體制不僅考慮到統(tǒng)計(jì)調(diào)查，特別是抽樣調(diào)查理論的適用性，還考慮到我國現(xiàn)行政府管理體制和統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的特殊性，其不僅能夠解決現(xiàn)行組織管理過程中存在的各類矛盾和問題，提高統(tǒng)計(jì)調(diào)查效率，而且還大致勾畫出我國未來統(tǒng)計(jì)調(diào)查管理體系改革的整體框架和思路，更為重要的是，還能夠?yàn)楹罄m(xù)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度、方法體系等多方面改革的順利推進(jìn)鋪平道路。