周春紅 陳曉玲 徐 鋼 郭愛萍 郭芳芳 張 煜

上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，上海，200136

上海市衛(wèi)生局《關(guān)于進一步加強本市衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的意見(試行)》規(guī)定，按照劃片設(shè)置、垂直管理的原則，管轄面積較大的區(qū)縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)，可參照“每3－5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)置一個”的原則設(shè)置若干個派出機構(gòu)(分所或執(zhí)法中隊)。派出機構(gòu)主要承擔(dān)日常巡查和技術(shù)難度相對較低的執(zhí)法任務(wù)以及區(qū)縣衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)交辦的其他執(zhí)法任務(wù)，使得衛(wèi)生監(jiān)督的觸角延伸到了基層，以完善鄉(xiāng)村、街道衛(wèi)生綜合監(jiān)督［1］。本文通過分析上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源配置情況、公平程度，為進一步優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

根據(jù)研究目的和要求，通過問卷分別對浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督的10個執(zhí)法中隊(派出機構(gòu))負(fù)責(zé)人與監(jiān)督員進行調(diào)查，共發(fā)放問卷56份，回收56份，收集到2011－2012年間各衛(wèi)生監(jiān)督員人數(shù)、工作量、管理相對人等的相關(guān)數(shù)據(jù)。管轄各街鎮(zhèn)人口數(shù)及面積，通過街鎮(zhèn)相關(guān)部門獲得。其中，人口數(shù)據(jù)為年末戶籍人口與外來人口數(shù)之和;監(jiān)督員數(shù)方面，由于專業(yè)科室監(jiān)督員負(fù)責(zé)全區(qū)層面的監(jiān)督執(zhí)法，因此僅統(tǒng)計執(zhí)法中隊的監(jiān)督員數(shù)，不考慮專業(yè)科室人員。

1.2 研究方法

1.2.1 Lorenz曲線。Lorenz曲線，縱軸表示收入差距或社會資源百分比，橫軸上將所有人口按照從低收入到高收入從左向右排列，將每一百分比的人口所擁有的社會資源的百分比積累起來，相應(yīng)的點連成的曲線。Lorenz曲線為向外凸的曲線，與橫坐標(biāo)成45度夾角時，稱為絕對均勻線。當(dāng)曲線距離絕對均勻線越近時，表示地區(qū)間收入差距越小，資源分配較為平等;反之則表示地區(qū)間收入差距越大，資源分配越不平等［2］。

1.2.2 Gini系數(shù)。Gini系數(shù)是衡量社會財富分配不公平程度的指標(biāo)，Gini系數(shù)介于0－1之間，愈接近0表示財富分配越公平。衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的Gini系數(shù)與配置公平性之間的關(guān)系是參照經(jīng)濟學(xué)中人群收入分配公平性的Gini系數(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在0.3以下為最佳的平均狀態(tài)，0.3 －0.4 為正常狀態(tài)，超過0.4 為警戒狀態(tài)，達到0.6以上則屬高度不公平的危險狀態(tài)［3］。

1.2.3 專家咨詢。邀請具有多年衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)驗的專家進行咨詢，專家平均工作年限為19.5年，其中83.33%為副所長、16.67%為科長。綜合各位專家的意見后，最終對每個執(zhí)法中隊的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)進行標(biāo)準(zhǔn)化。內(nèi)勤人員(非衛(wèi)生監(jiān)督員，不開展衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法活動，僅協(xié)助進行資料、文書的整理，檔案的制作等)的工作量按照0.63個衛(wèi)生監(jiān)督員計算，個別執(zhí)法中隊身患重病的人員，工作量按照0.53個衛(wèi)生監(jiān)督員計算。

不同管理對象的監(jiān)督檢查時間，即對轄區(qū)內(nèi)管理相對人1次監(jiān)督檢查的時間，包括檢查、檢測、現(xiàn)場檢查筆錄等文書制作過程所花費的平均時間，通過專家咨詢得出平均監(jiān)督檢查時間(表1)。

表1 不同管理對象的監(jiān)督檢查時間

2 結(jié)果

繼兩區(qū)合并后，浦東新區(qū)衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所擁有編制165個，承擔(dān)1400多平方公里、500多萬常住人口和2萬多戶管理相對人的監(jiān)督執(zhí)法工作任務(wù)。2010年4月，按照屬地化綜合監(jiān)督管理的原則，成立了10個執(zhí)法中隊即派出機構(gòu)，每個執(zhí)法中隊配置4－9名監(jiān)督員，管轄3－6個街鎮(zhèn)、40－200平方公里、管理相對人1000－4000戶，承擔(dān)小型機構(gòu)的公共衛(wèi)生和醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督管理職能，包括場所衛(wèi)生、學(xué)校衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生、傳染病防治、醫(yī)療執(zhí)業(yè)條線等監(jiān)督管理任務(wù)。

2.1 各執(zhí)法中隊監(jiān)督量、人口、面積的分布情況

2011－2012 年，各執(zhí)法中隊在管轄地區(qū)人口數(shù)、面積數(shù)、監(jiān)督量上變化不大。10個執(zhí)法中隊在管轄地區(qū)人口數(shù)、面積數(shù)、監(jiān)督量上的分布不完全相同。

2.1.1 監(jiān)督量。由于管理對象的性質(zhì)不同，為了更加公平地衡量衛(wèi)生監(jiān)督工作量，不僅要考慮管理對象的戶數(shù)，還要考慮監(jiān)督員對于不同管理對象的監(jiān)督檢查時間和監(jiān)督頻次。

其中，監(jiān)督頻次按公共場所2年1次，學(xué)校和托幼機構(gòu)按1年2次，其余均按1年1次計算;不同管理對象的監(jiān)督檢查時間按照表1的結(jié)果計算;由于核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的限制，監(jiān)督戶數(shù)僅包括公共場所、控?zé)?、二次供水、醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校和托幼機構(gòu)數(shù)據(jù)(表2)，包括衛(wèi)生監(jiān)督的大部分內(nèi)容但并非全部內(nèi)容。將監(jiān)督戶數(shù)、監(jiān)督頻數(shù)、每戶監(jiān)督檢查時間三者相乘，得出每年每個執(zhí)法中隊管轄區(qū)域的標(biāo)化監(jiān)督量(表3)。以2012年為例，管轄區(qū)域監(jiān)督量最多的是第三執(zhí)法中隊，達到約2017戶·時，而第十執(zhí)法中隊約為608戶·時，前者約后者的3.3倍。

2.1.2 人口、面積。在管轄地區(qū)人口數(shù)上，以2012年為例(表4)，轄區(qū)人口數(shù)量最多的是第五執(zhí)法中隊，2012年總?cè)丝谶_到100萬人，而第十執(zhí)法中隊2012年總?cè)丝诩s29萬人，前者約為后者的3.4倍;在面積數(shù)上，轄區(qū)面積最大的是第十執(zhí)法中隊，2012年管轄區(qū)域面積達到340平方公里，而第三執(zhí)法中隊管轄區(qū)域面積僅為42.77平方公里，前者約為后者的8倍。

表22011年至2012年執(zhí)法中隊管理相對人構(gòu)成

表3 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督各執(zhí)法中隊監(jiān)督量

表4 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中隊轄區(qū)人口與面積分布情況

表52011－2012年浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源分布情況

2.2 派出機構(gòu)監(jiān)督員數(shù)在管轄區(qū)域人口、地理、監(jiān)督量分布上的配置情況

2011－2012 年，浦東10個派出機構(gòu)的人員總數(shù)從約53人增加至約57人，超出《上海市衛(wèi)生監(jiān)督工作績效考核實施辦法(試行)》中“每個派出機構(gòu)不少于3人”的規(guī)定。但在每萬人口的監(jiān)督員數(shù)、每平方公里的監(jiān)督員數(shù)上，各執(zhí)法中隊相差較大。以2012年底為例，第九執(zhí)法中隊每萬人口監(jiān)督員數(shù)為最高，達到0.17人，而第五執(zhí)法中隊每萬人口監(jiān)督員數(shù)僅為0.07人;第三執(zhí)法中隊每平方公里監(jiān)督員數(shù)為最高，達到0.16人，而第十執(zhí)法中隊每平方公里監(jiān)督員數(shù)僅為0.01人;第八執(zhí)法中隊每戶·時的監(jiān)督員數(shù)最多，為0.009人，而第二、三執(zhí)法中隊每戶·時的監(jiān)督員數(shù)最少，約0.003人。由表5可以看出，每萬人口監(jiān)督員數(shù)最低的3個執(zhí)法中隊區(qū)域性質(zhì)以城市為主，每平方公里監(jiān)督員數(shù)最少的3個執(zhí)法中隊區(qū)域性質(zhì)以城鄉(xiāng)結(jié)合與農(nóng)村為主，每戶·時的監(jiān)督員數(shù)最少的3個執(zhí)法中隊以城市為主，這與城市人口較為密集、監(jiān)督量較大，而農(nóng)村相對地廣人稀有較大的關(guān)系。

3 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源配置公平性分析

3.1 人口配置公平性

將執(zhí)法中隊管轄的10個不同區(qū)域按每萬人口擁有的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)從小到大排序，以調(diào)查區(qū)域累計人口百分比為橫坐標(biāo)，調(diào)查區(qū)域衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)累計百分比為縱坐標(biāo)，用excel 2003繪制出衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)按人口分布的Lorenz曲線圖(圖1)。同時用excel 2003計算得出衛(wèi)生監(jiān)督人員總數(shù)按人口分布的 Gini系數(shù)［4］，2011 年為 0.198，2012 年為0.178，資源分布為最佳的平均狀態(tài)，并且2012年的公平性略有提高。

3.2 地理面積配置公平性

將執(zhí)法中隊管轄的10個不同區(qū)域按每平方公里擁有的衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)從小到大排序，以調(diào)查區(qū)域累計地理面積數(shù)量百分比為橫坐標(biāo)，衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)累計百分比為縱坐標(biāo)，用excel 2003繪制出衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)按地理面積分布Lorenz曲線圖(圖2)，并計算得出衛(wèi)生監(jiān)督人員總數(shù)按地理面積分布的基尼系數(shù)［4］，2011 年為 0.322，2012 年為 0.347，資源分布在較為合理的范圍內(nèi)。但是按區(qū)域面積配置的公平程度要低于按人口配置的情況，并且2012年按區(qū)域面積配置的公平性較2011年略有下降。

3.3 監(jiān)督量配置公平性

將執(zhí)法中隊管轄的10個不同區(qū)域按監(jiān)督量從小到大排序，以調(diào)查區(qū)域累計監(jiān)督量百分比為橫坐標(biāo)，以衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)累計百分比為縱坐標(biāo)，用excel 2003繪制出衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)按監(jiān)督量分布的Lorenz曲線圖(圖3)，并計算得出衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)按監(jiān)督量分布的基尼系數(shù)［4］，2011 年為 0.257，2012 年為0.184，資源分布都處于最佳的平均狀態(tài)，并且2012年按工作量配置的公平性較2011年有較大提高。

圖1 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源按人口分布的Lorenz曲線

圖2 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源按面積分布的Lorenz曲線

圖3 浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源按監(jiān)督量分布的Lorenz曲線

4 建議

增加衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人數(shù)。2011－2012年，浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人員數(shù)量略有增加，且2012年按人口分布的公平性略有提高，這是因為2012年增加了新職工，分擔(dān)了部分工作，個別執(zhí)法中隊配置了內(nèi)勤人員，但派出機構(gòu)人員數(shù)仍然與整個浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)。尤其是以城市為主的執(zhí)法中隊，人口密集，監(jiān)督量大，按人口、監(jiān)督量分布的公平性相對較低。《上海市公共衛(wèi)生體系建設(shè)三年行動計劃(2003－2005)》要求，衛(wèi)生監(jiān)督人員的配置水平應(yīng)達到每萬人口0.9－1.1人，如按2012年底的常住人口計算，浦東新區(qū)應(yīng)配備衛(wèi)生監(jiān)督員458－559人。因此，浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人員總數(shù)需要進一步予以增加。

提高衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的地理可及性。人力資源地理分布的公平性對衛(wèi)生監(jiān)督人才隊伍建設(shè)和衛(wèi)生執(zhí)法事業(yè)在各地區(qū)的均衡發(fā)展，保證衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)提供的公平性方面起著重要作用［5］。結(jié)果數(shù)據(jù)顯示，浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)人力資源按面積分布的可及性低于按人口、監(jiān)督量配置的情況，尤其是以城鄉(xiāng)結(jié)合、農(nóng)村為主的執(zhí)法中隊，由于管轄面積相對較廣、管理對象比較分散，衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)的地理可及性相對較低。因此，衛(wèi)生監(jiān)督人力資源的配置應(yīng)考慮到服務(wù)半徑的大小，提高地理可及性?？紤]管理對象對衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的影響。衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)的立足點是各類管理對象，管理對象數(shù)量直接影響到工作量，因此各類管理對象數(shù)量是衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置的重要參考因素。雖然在標(biāo)準(zhǔn)化后的監(jiān)督量的配置上，10個執(zhí)法中隊衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)的分布相對均衡，但是各執(zhí)法中隊的監(jiān)督量差異較大，管理對象的差異有著重要影響，包括管理對象的數(shù)量、不同管理對象的監(jiān)督檢查時間、監(jiān)督頻次等。因此，在進行人力資源配置的時候，應(yīng)充分考慮管理對象的情況，合理調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督員的數(shù)量、專業(yè)，為人力資源配置均等化提供依據(jù)。

提高衛(wèi)生監(jiān)督員專業(yè)素質(zhì)。衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)要在積極爭取人員編制的同時，根據(jù)有關(guān)要求，制定出切合實際需要的人員入標(biāo)準(zhǔn)和條件，實行定編定員和考試招聘上崗，把好“入門關(guān)”，增強衛(wèi)生監(jiān)督隊伍綜合素質(zhì)，進一步提高衛(wèi)生監(jiān)督工作效率。

［1］崔欣，于慶華，胡蕊，等.全國縣級衛(wèi)生監(jiān)督派出機構(gòu)及派出人員數(shù)量現(xiàn)狀分析［J］.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2011，18(6):519－522.

［2］王春曉，馬林，何磅礴，等.廣州地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督人力資源公平性分析［J］.中國公共衛(wèi)生管理，2009，25(3):236 －238.

［3］李謹(jǐn)邑，章烈輝，孫奕.Gini系數(shù)的SAS編程計算［J］.中國衛(wèi)生統(tǒng)計雜志，2005，22(2):108 －109.

［4］高技.EXCEL下基尼系數(shù)的計算研究［J］.浙江統(tǒng)計，2008(6):41－43.

［5］李健，王義，王本進，等.北京市消毒產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)督人力資源配置狀況及公平性研究［J］.中國消毒學(xué)雜志，2013，30(9):822 －825.