文/吉林大學(xué)珠海學(xué)院 張進(jìn)

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政治行政二分法與新公共行政視角下的我國(guó)政府轉(zhuǎn)型

文/吉林大學(xué)珠海學(xué)院 張進(jìn)

【摘要】《政治與行政》所闡釋的政治行政二分法將政府（廣義）職能分為國(guó)家意志表達(dá)職能（政治）與國(guó)家意志執(zhí)行職能（行政）。著重于國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的區(qū)分與管理忽略了政治行政與社會(huì)民眾的關(guān)系；新公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性，將道德價(jià)值概念注入行政過(guò)程，將社會(huì)公平注入傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率目標(biāo)；強(qiáng)調(diào)政府公平，對(duì)公眾需要負(fù)責(zé)而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及公共項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)對(duì)決策和執(zhí)行負(fù)責(zé)。我國(guó)由最開(kāi)始的管理型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府到現(xiàn)代的公共服務(wù)型政府的不斷轉(zhuǎn)型與升級(jí)，說(shuō)明了我國(guó)政府職能重心由政治統(tǒng)治職能到社會(huì)管理職能，由全面社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦墓卜?wù)。說(shuō)明了政治行政二分法與新公共行政理論對(duì)我國(guó)政府轉(zhuǎn)型升級(jí)、職能進(jìn)步的重要影響，且不同時(shí)期影響的程度各不相同。

【關(guān)鍵詞】政治與行政;公共行政；政府轉(zhuǎn)型；政府職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)從成立之初至今共經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型，從統(tǒng)治型政府到經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府。它不僅體現(xiàn)了隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步對(duì)政府職能的逐步完善，也體現(xiàn)了我國(guó)行政研究的理論探索更加深入。

一、管理型政府與政治行政二分、新公共行政理論

管理型政府作為一種政府的基本形態(tài)，管理型政府的行政自覺(jué)意識(shí)主要來(lái)源于伍德羅·威爾遜和弗蘭克·J·古德諾的“政治行政二分”原則。威爾遜“行政管理的問(wèn)題并不是政治問(wèn)題，雖然行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩地去操縱行政管理機(jī)構(gòu)?！惫诺轮Z的“在所有的政府體制中都存在兩種主要的或基本的政府功能，即國(guó)家意志的表達(dá)與國(guó)家意志的執(zhí)行。”更是論證并明確了行政功能的定位。為行政功能從政治功能分化出來(lái)提供了依據(jù)。

(一)統(tǒng)治型政府。統(tǒng)治型政府主要處于我國(guó)改革開(kāi)放前的政府，黨和政府職能重點(diǎn)是統(tǒng)治職能與階級(jí)斗爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)方面，通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施說(shuō)明了我國(guó)全面控制著社會(huì)資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政治方面，官僚體制與官僚作風(fēng)明顯，上層領(lǐng)導(dǎo)意志的表達(dá)常被認(rèn)為是國(guó)家意志的表達(dá)，政府的職能主要集中在表達(dá)和執(zhí)行國(guó)家意志，且黨內(nèi)斗爭(zhēng)和權(quán)力的爭(zhēng)奪明顯。政府是全能的統(tǒng)治型政府。它忽略了政治與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系；忽略了人民政治生活的參與；忽略了社會(huì)矛盾。

(二)經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。近代以來(lái)，社會(huì)治理的主題始終是圍繞著政府與市場(chǎng)的關(guān)系展開(kāi)的，管理型政府的社會(huì)管理職能也是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而成長(zhǎng)和完善的。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的實(shí)行，將黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，我國(guó)的GDP不斷增長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸在我國(guó)建立，導(dǎo)致了社會(huì)管理職能從政治統(tǒng)治職能中分化出來(lái)并逐漸取得中心職能的地位，政治統(tǒng)治職能僅僅成為了維護(hù)社會(huì)管理職能的一個(gè)必要條件。我國(guó)的政府轉(zhuǎn)變成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府，政府的行為方式發(fā)生了較大變化，政府不再是事無(wú)巨細(xì)一攬子統(tǒng)管，而是強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控、微觀放開(kāi)，強(qiáng)調(diào)間接管理為主、直接管理為輔；最后，政府管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的手段也發(fā)生了變化，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理不再單純運(yùn)用行政手段，而是綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段，并且突出經(jīng)濟(jì)手段在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的重要作用。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府片面注重經(jīng)濟(jì)與效率的建設(shè)，忽略經(jīng)濟(jì)與社會(huì)全面的協(xié)調(diào)，忽略了社會(huì)的公平…

我國(guó)政府與“政治行政二分”的相同點(diǎn)：第一，我國(guó)前兩類(lèi)政府說(shuō)明我國(guó)做到了“政治行政二分”中的“行政應(yīng)適度集權(quán)”。第二，前兩類(lèi)政府顯然把黨和政府處于權(quán)力支配地位，與威爾遜的“在任何政府中都有一個(gè)占支配地位的權(quán)力中心”相符。

其不同點(diǎn)是：第一，我國(guó)雖確立了全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家意志的表達(dá)機(jī)關(guān)，政府（狹義）和司法機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，但我國(guó)政府在現(xiàn)實(shí)的政務(wù)活動(dòng)中并未將政治與行政功能分清，就談不上“政治行政二分法”中政治對(duì)行政的適當(dāng)控制。第二，“政治行政二分”中“要想使政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)…因此只能在政府體制之外的法外制度尋找…可以在政黨內(nèi)找出這種方法…”我國(guó)的執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨并不是政府體制外的法外制度。

我國(guó)政府與新公共行政的相同點(diǎn)：我國(guó)政府將政治與行政并未完全分化說(shuō)明了新公共行政中“政治與行政具有連續(xù)性”。不同點(diǎn)：我國(guó)以前管理型政府忽略了社會(huì)公平，忽略了人民政治生活的參與。

二、新公共行政對(duì)服務(wù)型政府的影響

我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期。經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展，而社會(huì)矛盾卻也在不斷加?。O端事件頻發(fā)。在這個(gè)特殊的時(shí)期下，人們與社會(huì)追求的不僅僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加渴望的是公共物品與公共服務(wù)的滿足和社會(huì)的公平正義。隨之，政府的改革也進(jìn)入“深水區(qū)”碰到“硬骨頭”，在除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)之外如何管理完善公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共行政管理現(xiàn)代化，如何緩和化解突出的社會(huì)矛盾等重大問(wèn)題上，新公共行政在一定程度上為我國(guó)政府行政體制改革指明了方向。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，我國(guó)政府的宗旨是為人民服務(wù)。然而我國(guó)國(guó)家與政府在行動(dòng)上經(jīng)常是偏管理

而輕服務(wù)的。新公共行政對(duì)“公共”的強(qiáng)調(diào)，提高了公眾意志的地位，闡釋了按公眾意志組建的為公眾服務(wù)負(fù)責(zé)的政府。它提醒了我國(guó)國(guó)家與政府在實(shí)際行動(dòng)中應(yīng)符合其性質(zhì)與宗旨，促進(jìn)了我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)與發(fā)展。

新公共行政“對(duì)公眾需要負(fù)責(zé)而不是對(duì)公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。政府主要是做市場(chǎng)和個(gè)人不能做、不愿做或做不好的事情。以公正立場(chǎng)提供維護(hù)性的公共服務(wù)和社會(huì)性的公共服務(wù)。維護(hù)性的公共服務(wù)主要包括維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和公民權(quán)利、保衛(wèi)國(guó)家安全和社會(huì)安全，這是服務(wù)型政府的基石；社會(huì)性的公共服務(wù)主要是指完善的社會(huì)福利體系和健全的社會(huì)保障制度，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共事業(yè)和社會(huì)保障等，社會(huì)性公共服務(wù)是服務(wù)型政府的主要體現(xiàn)。”

三、總論

我國(guó)的政府雖然未采用“政治與行政二分”，但卻對(duì)我國(guó)政府未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)型有著借鑒意義。第一，我國(guó)未來(lái)應(yīng)逐步完善人民代表大會(huì)制度，使它真正成為反應(yīng)群眾意愿，表達(dá)國(guó)際意志的機(jī)關(guān)（立法），現(xiàn)代的一些人代會(huì)多流于形式，不能很好地反映群眾意愿。第二，政府（狹義）作為行政機(jī)關(guān)掌握國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)關(guān)不越權(quán)，有利于防止政府濫用職權(quán)，防止腐敗。第三，政治與行政中，司法行政與政府（狹義）政府的分開(kāi)有利于我國(guó)的司法獨(dú)立與公正。

新公共行政提出政府所追求的除了經(jīng)濟(jì)與效率之外，還要并重社會(huì)的公平正義。正如有些政治家所說(shuō)“國(guó)家的職責(zé)不是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不是強(qiáng)大軍事，而是維護(hù)社會(huì)的公平與正義，保障社會(huì)弱勢(shì)群體不被淘汰。”

服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，政府為了維護(hù)公眾的權(quán)利而行使權(quán)力。人們通過(guò)繳稅來(lái)?yè)Q取政府為自己服務(wù)。政府與人民的關(guān)系修建類(lèi)似于服務(wù)的生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系，而與之不同的是政府可能會(huì)給繳稅少的那部分人給予更多的關(guān)懷，因?yàn)樗麄冇幸徊糠质侨鮿?shì)群體。服務(wù)型政府希望維護(hù)社會(huì)的公平與正義。