摘 要： 近年來，秦嶺山區(qū)的旅游業(yè)雖有了較大改觀，但在表面繁榮之下，卻存在著經(jīng)濟效益差、對相關產(chǎn)業(yè)的促動力不足等問題，其主要原因為對秦嶺旅游宣傳不足以及管理不到位等。促進秦嶺山區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展應在管理上下功夫，設立統(tǒng)一的管理機構，對秦嶺旅游實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；加大對秦嶺旅游的廣告宣傳力度，并實施統(tǒng)一的特色宣傳、秦嶺文化的展示宣傳；加強對秦嶺旅游業(yè)發(fā)展的立法保護。

關鍵詞： 秦嶺； 旅游經(jīng)濟； 文化旅游； 生態(tài)旅游

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.028

秦嶺是我國最重要的山脈之一，它橫亙中部，被譽為“中央國家公園”，有著非常重要的生態(tài)價值。一方面，作為“生態(tài)綠肺”，秦嶺直接影響著我國廣大地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)的環(huán)境質量；另一方面，秦嶺還是我國重要的水源涵養(yǎng)地，是國家“南水北調”中線工程的汲水地。

源于地理位置的因素，秦嶺山區(qū)自然就成了我國宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要部署地和實施地，其區(qū)內經(jīng)濟發(fā)展狀況不僅事關“關-天”經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略實施，也事關整個國家的西部大發(fā)展戰(zhàn)略進程。

秦嶺山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也是陜西經(jīng)濟發(fā)展全局中的重要環(huán)節(jié)。為促進秦嶺生態(tài)環(huán)境保護，推動秦嶺山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，陜西省政府專門針對秦嶺山區(qū)制定了循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，倡導發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展旅游業(yè)。2005年，陜西省人大頒布的《陜西省旅游管理條例》把旅游業(yè)作為特色經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和西部大開發(fā)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)。2008年，陜西省政府又在《關于深化旅游體制改革加快旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的決定》中明確提出了旅游產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑹袌龌陌l(fā)展方向和發(fā)展戰(zhàn)略。2012年10月29日，陜西省政府發(fā)布的《陜西省人民政府關于突出重點提檔升級推動旅游業(yè)大發(fā)展的意見》，進一步提出把旅游業(yè)培育成為我省的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。

對秦嶺而言，將旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展不僅切合秦嶺實際，也是在幾十年的發(fā)展過程得出的重要經(jīng)驗。優(yōu)先發(fā)展旅游業(yè)不僅能優(yōu)化區(qū)內的產(chǎn)業(yè)結構，培植綠色產(chǎn)業(yè)鏈條，拓展新的經(jīng)濟增長點，而且可以利用旅游業(yè)特有的對生態(tài)保護的反哺功能，實現(xiàn)秦嶺經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的雙贏。

一、秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展中存在的主要問題

經(jīng)過實地走訪筆者發(fā)現(xiàn)，近年來整個秦嶺山區(qū)的旅游發(fā)展在面上有較大改觀，體現(xiàn)在秦嶺山區(qū)區(qū)內各市縣都加大了對旅游開發(fā)的招商引資，旅游景點逐年增加，產(chǎn)品類型不斷豐富，景區(qū)旅游人數(shù)逐年增加；景區(qū)的營銷推介靈活多樣，景區(qū)的宣傳推廣日新月異，景區(qū)的影響力也與日俱增。

調研發(fā)現(xiàn)，在秦嶺山區(qū)旅游繁榮的背后，卻存在著旅游經(jīng)濟數(shù)據(jù)差強人意的問題。據(jù)統(tǒng)計，近年來秦嶺主要山區(qū)，即陜南三市近三年的旅游發(fā)展增速水平僅與區(qū)內的國民生產(chǎn)總值增速持平或略高，且連續(xù)三年的旅游經(jīng)濟總量所占國民生產(chǎn)總值份額無明顯變化，與旅游業(yè)緊密銜接的產(chǎn)業(yè)增速甚至還落后于一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。這些宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)表明，近幾年秦嶺山區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展并未真正有效地促進景區(qū)各地財政收入的增加，與旅游業(yè)相關的產(chǎn)業(yè)發(fā)展增速甚至還不如傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

筆者認為，除卻旅游業(yè)自身的經(jīng)濟效益“置后性”行業(yè)因素外，造成秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展滯緩的主要原因在于區(qū)內旅游業(yè)的整體發(fā)展水平較低，最集中的體現(xiàn)在游客的規(guī)模和游客結構上。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，秦嶺山區(qū)近年來新建的旅游景點都存在客源不足和游客來源單一的問題。除十一黃金周外，區(qū)內90%景點的日客流量達不到設計接待能力的50%。同時，現(xiàn)有的游客主要來自省內或周邊鄰近地區(qū)甚至本地居民，少有外省游客，幾乎沒有國外游客。這種以短途觀光為主要目的的游客群體使各景點除了門票收入外，幾乎沒有其他的收入項目。而單一的門票收入只能使各景點勉強維持運營，無力拓展新的旅游項目，更換新的旅游設施設備，最終陷入一種惡性發(fā)展循環(huán)的怪圈。這樣的旅游產(chǎn)品和發(fā)展格局不但無法實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長，也無法發(fā)揮旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)帶動效應。

二、秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展問題的成因探析

（一）秦嶺山區(qū)旅游宣傳不力

筆者認為，宣傳不力是造成秦嶺山區(qū)旅游客源不足和游客結構單一的主要原因，集中表現(xiàn)在以下幾方面：

1. “割裂式”宣傳模式和“片塊化”宣傳效果。秦嶺山區(qū)旅游景點分屬不同行政轄區(qū)，而各市縣政府作為景點的管理者或者是景點建設的主要投資方，毫無疑問會把宣傳的重點放在本行政轄區(qū)的展示推介上。換言之，景點的分行政區(qū)域管理體制導致了現(xiàn)有秦嶺旅游宣傳的“各自為政”的宣傳格局，如，商洛市的 “秦嶺最美在商洛”的旅游發(fā)展宣傳， 山陽縣的“山水秦嶺多彩山陽”的旅游宣傳、漢中市的“三國文化”秦嶺旅游宣傳、佛坪縣的國寶熊貓展示宣傳、洋縣的親近朱鹮的旅游宣傳、安康市的瀛湖山水展示宣傳、嵐皋縣的南宮山自然風光旅游宣傳等。各市縣把秦嶺割裂開來宣傳，既打亂了秦嶺統(tǒng)一旅游形象的塑造，也分散了國內外游客對秦嶺的關注度，降低了秦嶺旅游的吸引力。

2. 宣傳策略不當。現(xiàn)有對秦嶺的旅游宣傳主要靠區(qū)內各市縣的地方媒體，很少有在國家級媒體上的宣傳廣告。“知名度低、影響力弱、感召力差”就是這種策略所產(chǎn)生宣傳后果的真實寫照。

3. 宣傳手段單一?，F(xiàn)有對秦嶺的旅游宣傳主要依賴地方的電視和報紙媒體，缺少新穎的大眾化的宣傳媒體跟進、補充。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)有的秦嶺山區(qū)旅游景點中，90%的景點都未建立自己的宣傳網(wǎng)站，游客只能從各地政府網(wǎng)站獲取少量的景點信息，這些信息根本無法滿足游客的需求，自然也無法激起游客的游覽興趣。

4. 宣傳定位單一?，F(xiàn)有對秦嶺的旅游宣傳單一問題，表現(xiàn)在只強調生態(tài)旅游，沒有突出“秦嶺文化”和文化旅游宣傳。[1] 這種宣傳定位容易使游客產(chǎn)生錯覺，誤以為來秦嶺只是看山水。同時，這種宣傳定位還舍棄了陜西旅游所特有的“人文感召力”， 因為，秦嶺不僅是陜西文化的重要見證地、集結地，還是構建華夏文明重要的文化“龍脊”。[2] 如果拋開文化脈絡，僅就山水風光而言，把秦嶺置于我國的名山大川之林，也很難凸現(xiàn)出秦嶺的旅游特色。

（二）秦嶺山區(qū)旅游業(yè)發(fā)展管理滯后

根據(jù)調研和對游客的跟蹤訪問，發(fā)現(xiàn)影響秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展的還有其景區(qū)的管理問題，集中反映在管理理念和管理機制兩方面。

1. 景區(qū)的管理人員普遍存在管理理念有偏差，甚至錯位的問題，表現(xiàn)在“重收費、輕服務”，“重投入、輕規(guī)劃”，“重建設、輕保護”，“重場面、輕細節(jié)”，等。據(jù)對柞水溶洞和石泉燕翔洞景區(qū)游客的訪問，游客中70%的人反映門票價格高，服務內容少，服務質量差。秦嶺山區(qū)旅游景點的門票價格也普遍高于西安周邊相似景點，如商洛柞水縣的牛背梁森林公園門票價格為110元，而西安朱雀森林公園的門票價格僅為40元。與較高門票價格不協(xié)調的是，秦嶺山區(qū)的大多景點都存在環(huán)境“臟亂差”問題；不僅如此，有些景點還存在亂搭亂建、亂砍濫伐、亂扔亂排等問題。

2. 管理機制問題也表現(xiàn)在兩個方面，其一，“多頭管理”問題，景區(qū)內的林業(yè)、礦產(chǎn)、工商、環(huán)保、水務各部門都居于各自利益考慮而強行介入景區(qū)事務，瓜分景區(qū)利益。其二，由行政管理體制導致的景點“同一化”、低層次開發(fā)問題。區(qū)內景點開發(fā)大多由縣級政府實施，受財政能力制約，加之對政績的追求，他們在開發(fā)新景點時往往論證不充分、設計不周密、規(guī)劃不科學，以致秦嶺山區(qū)的各景點呈現(xiàn)“同一化”發(fā)展趨勢。同時，出于對經(jīng)濟數(shù)據(jù)的過分追求，在景區(qū)建設的招商引資中，審核不嚴，低門檻準入，這并最終造成了景區(qū)的低層次發(fā)展問題。如，商洛柞水溶洞與安康石泉的燕翔洞，安康石泉的中壩大峽谷與商洛商南的金絲峽，商洛柞水的牛背梁森林公園與安康嵐皋的南宮山森林公園等。

三、發(fā)展秦嶺山區(qū)旅游的建議

（一）加強統(tǒng)一管理

1. 建立專門的秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展與管理機構。建立統(tǒng)一的秦嶺山區(qū)旅游發(fā)展與管理機構是解決秦嶺山區(qū)旅游問題的長久之策。具體講，借鑒西咸新區(qū)管委會的模式，由陜西省政府設立一個專門的秦嶺旅游發(fā)展與管理委員會。

秦嶺旅游發(fā)展與管理委員會作為陜西省政府的派出機構，全權負責秦嶺山區(qū)的旅游行政管理事務，包括旅游規(guī)劃設計、招商引資、宣傳推薦等事務。其日常辦公機構和辦公地點設在陜西省旅游局，委員會下設與各市縣及其職能部門對應的林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工商、稅務、國土、礦產(chǎn)、環(huán)保、人事以及招商引資等行業(yè)主管部門。[3] 該機構的設立可打破原來的行政管理格局，實現(xiàn)統(tǒng)一管理，并在此基礎上，實現(xiàn)秦嶺山區(qū)旅游統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一宣傳、統(tǒng)一建設，并打造統(tǒng)一的秦嶺旅游大品牌。

2. 創(chuàng)建以不同特色支撐的“分景區(qū)”管理機制。為解決秦嶺山區(qū)旅游景點建設的“同一化”問題和重復建設問題，建議把現(xiàn)有秦嶺山區(qū)的所有旅游資源進行整合，以各自景區(qū)特色為基礎構建“分景區(qū)”管理機制。

“分景區(qū)”管理機制的核心是根據(jù)各景點的特色把秦嶺山區(qū)劃分為若干個景區(qū)，如“金絲峽地貌景區(qū)”、“溶洞地質景區(qū)”、“三國文化景區(qū)”、“秦嶺珍稀動植物游覽景區(qū)”、“漢江自然風光景區(qū)”等。把這些景區(qū)設為發(fā)展管理委員會的二級單位，由其吸收合并周邊景點，進行統(tǒng)一規(guī)劃建設。如，“金絲峽”峽谷地貌景區(qū)可以以金絲峽景點為核心，吸收丹江山水，凝練突出秦嶺峽谷旅游景區(qū)；以漢中的三國遺跡為核心，吸收周邊景觀，打造秦嶺三國文化旅游景區(qū)；以漢江為核心，融入周邊景觀，打造原生態(tài)旅游景區(qū)等。

（二）加大旅游宣傳

1. 多方籌措資金，加大宣傳投入。為打造秦嶺旅游的大品牌，建議以秦嶺旅游發(fā)展管理委員會的名義，廣開財路，多方籌措（向省和地方財政部門申請要一點，由省旅游局出一點、再由各景區(qū)景點向社會籌措一點），設立宣傳專項基金，加大宣傳投入，全面提升宣傳效果。[3] 對秦嶺旅游的廣告宣傳應以高層次、受眾廣、影響力大的宣傳媒體為主，以專業(yè)化、行業(yè)化媒體為輔，切實提升秦嶺的知名度和旅游感召力。[3] 宣傳手段應相互配合、百花齊放，包括統(tǒng)一設計開發(fā)景區(qū)網(wǎng)站，統(tǒng)一編撰宣傳資料，統(tǒng)一制作影視資料等。[3] 實施立體化宣傳推薦策略，除了電視廣播，還應在陜西省和西安市內的著名景點以及游客集中地，如步行街、車站、空港及購物場所安裝廣告燈箱、展板、電子視頻器等。除傳統(tǒng)宣傳手段外，還可以由秦嶺旅游管理委員會發(fā)起組織各類文化節(jié)、大獎賽等活動來推介秦嶺旅游，如“道教文化節(jié)”、“秦漢文化節(jié)”、“唐文化節(jié)”、“賽詩會”等，借此吸引更多更大范圍的人關注秦嶺，來秦嶺旅游。[3]

2. 塑造統(tǒng)一形象。由秦嶺旅游發(fā)展管理委員會對秦嶺進行統(tǒng)一的推介宣傳，宣傳核心側重對秦嶺旅游的整體推介以及統(tǒng)一形象塑造，不包含任何的地域性元素。秦嶺旅游的統(tǒng)一宣傳還必須突出山水風光和人文史跡的結合，建議宣傳定位應突出秦嶺旅游的雙重功能，即生態(tài)觀光和“文化熏染”?？梢园选扒貛X山水人文遺跡”作為旅游發(fā)展的宣傳定位表述，把“步入秦嶺，徜徉古今；飽覽山水風光，浸染華夏文明”的旅游內容展示作為宣傳秦嶺旅游的特色用語。[3] 此外，對秦嶺旅游的形象塑造還應包括以下幾方面：

（1）組織專家統(tǒng)一編撰秦嶺自然遺跡和人文史跡的介紹書籍，要求書籍能客觀真實全面的表現(xiàn)出秦嶺山區(qū)的風景和文化；

（2）統(tǒng)一拍攝公園的電影電視和紀錄片，全面展示秦嶺風光及“秦嶺文化”，并由管委會聯(lián)系國家級媒體連續(xù)集中播放，以擴大影響力；

（3）統(tǒng)一制作景區(qū)的景點介紹和導引牌，自然遺跡、人文史跡介紹牌，編撰統(tǒng)一的講解詞等，要求用語須規(guī)范、簡單易懂，但是必須保證醒目、規(guī)范而且必須雙語標示。[3]

3. 展示文化特色。

（1）文化特色宣傳，即集中展示“秦嶺文化”的“包容性”、“豐富性”和“獨特性”。秦嶺文化的“包容性”體現(xiàn)在構成中不僅有“秦漢文化”、 “盛唐文化”的血脈，也有“佛教文化”、“儒佛文化”、“寺觀文化”和“道教文化”等的印記。[4] 秦嶺文化的“豐富性”體現(xiàn)在其文化生態(tài)的多樣性和文化傳承的延續(xù)性，這里不僅有構建華夏文明的諸多重要文化支脈，也有稀缺的道教文化、詩詞文化、驛站文化、棧道文化、寺觀文化、皇家園林文化、儒家文化、少數(shù)民族文化及隱士文化等元素。秦嶺文化的“獨特性”體現(xiàn)在秦嶺中還留存有一些極特殊的文化形態(tài)，如依附地域性的楚文化、巴蜀文化、中原文化、關中文化，和極具特色的兵戎文化、土匪文化、移民文化、宗族文化，而這些文化形態(tài)在國內的其他地方都找不到。[3]

（2）各景區(qū)的特色宣傳。根據(jù)對秦嶺山區(qū)的景區(qū)劃分，各景區(qū)都應立足自身特色，突出亮點，加強宣傳。如對“金絲峽”景區(qū)的宣傳應強調其特有的峽谷地貌以及特有的文化景觀； “三國文化景區(qū)”應側重對三國時期的歷史典籍和人文史跡的展示宣傳；“秦嶺珍稀動植物旅游景區(qū)”則可以利用其“植物基因庫優(yōu)勢”、[5] “動物基因庫優(yōu)勢” [6] 來進行宣傳。

（三）秦嶺旅游立法

1. 制定《秦嶺生態(tài)保護和旅游發(fā)展規(guī)劃》。由陜西省政府組織各方面專家在充分研究、論證的基礎上編撰并上報《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護和旅游發(fā)展規(guī)劃》非常必要。一方面可以爭取國家的項目和經(jīng)費支持，另一方面，發(fā)展規(guī)劃所具有的法律效力可保障秦嶺旅游發(fā)展的連續(xù)性、規(guī)范化。該規(guī)劃應從宏觀上對秦嶺旅游的發(fā)展，[3]尤其是生態(tài)環(huán)境保護，提出詳盡的規(guī)劃設計，包涵規(guī)劃宏觀要求、規(guī)劃設計原則、規(guī)劃發(fā)展目標、規(guī)劃展示定位、規(guī)劃實施戰(zhàn)略等，并對不同的地質公園園區(qū)實施功能分類，依各自的功能定位確立不同的發(fā)展策略。

2. 由秦嶺旅游發(fā)展管理委員會起草各類管理規(guī)章并報立法機關備案。如《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護規(guī)章》，嚴禁任何形式的植被破壞、森林砍伐行為，并針對破壞行為建立相應民事責任制度（甚至刑事責任制度）來加大對破壞生態(tài)環(huán)境行為的處罰力度；《秦嶺動物多樣性保護規(guī)章》，禁止任何形式的動物捕獵行為；[3]《秦嶺生態(tài)移民規(guī)劃》，對園內核心景點的農(nóng)業(yè)人口實施集體搬遷。

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[責任編輯：任山慶；校對：黨 婷]