張菊梅 張程

摘 要：文章梳理了2004年至今影響抽水蓄能發(fā)展的相關(guān)政策，并對近年來抽水蓄能相關(guān)政策進(jìn)行解讀。從市場準(zhǔn)入和價(jià)格管制、市場主體結(jié)構(gòu)三方面分析了制度變化對行業(yè)發(fā)展的影響。提出抽水蓄能制度變遷是市場內(nèi)生需求的一種回應(yīng)，是中間擴(kuò)散型制度變遷方式。制度變遷將通過引入資本，促進(jìn)競爭的方式帶動(dòng)行業(yè)的發(fā)展，保障電網(wǎng)安全。

關(guān)鍵詞：制度變遷 價(jià)格規(guī)制 市場準(zhǔn)入 市場結(jié)構(gòu)

中圖分類號：F407.9 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-061-03

一、前言

抽水蓄能電站是為了解決電網(wǎng)高峰、低谷之間供需矛盾而產(chǎn)生的，是間接儲存電能的一種方式。它在用電低谷時(shí)用過剩電力將水從下水庫抽到上水庫儲存起來，然后在用電高峰時(shí)將水放出發(fā)電，并流入下水庫。雖然在整個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)過程中電站的綜合效率只有75%，但依然是目前最具有經(jīng)濟(jì)性的大規(guī)模儲能設(shè)施。抽水蓄能電站具有調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)相和穩(wěn)定電力系統(tǒng)電壓、周波的作用。在大力開發(fā)風(fēng)能、核能來代替日益枯竭的石化能源的背景下，抽水蓄能電站建設(shè)對電網(wǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行具有至關(guān)重要的作用。抽水蓄能技術(shù)在國外發(fā)展已有上百年的歷史，在我國經(jīng)過40多年的發(fā)展，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了主機(jī)設(shè)備從國外引進(jìn)技術(shù)到實(shí)現(xiàn)完全國產(chǎn)化的轉(zhuǎn)變，建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)和全方位管理也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但是抽水蓄能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在我國尚未形成全面的體系。為了促進(jìn)抽水蓄能電站持續(xù)健康有序發(fā)展，國家發(fā)展改革委近年來發(fā)布了系列文件。尤其是發(fā)改價(jià)格[2014]1763號文中提出逐步對新投產(chǎn)抽水蓄能電站實(shí)行標(biāo)桿容量電價(jià)政策將對抽水蓄能電站的建設(shè)產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

二、抽水蓄能電價(jià)政策變遷及電站建設(shè)情況

2002年電力體制改革總目標(biāo)提出要健全電價(jià)機(jī)制，優(yōu)化資源配置，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。準(zhǔn)許區(qū)域電網(wǎng)公司可以擁有抽水蓄能電廠或少數(shù)應(yīng)急、調(diào)峰電廠。在電力市場化改革后的十幾年期間，針對抽水蓄能電站電價(jià)問題，國家發(fā)改委和能源局先后印發(fā)了系列文件來規(guī)范抽水蓄能電站的建設(shè)發(fā)展。

（一）抽水蓄能電價(jià)政策變遷

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，可以被理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代過程。關(guān)于抽水蓄能電價(jià)政策的變遷本質(zhì)上也是一種制度的替代的過程。國家先后發(fā)布了《關(guān)于抽水蓄能電站建設(shè)管理有關(guān)問題的通知》（發(fā)改能源[2004]71號）、《關(guān)于桐柏、泰安抽水蓄能電站電價(jià)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2007]1517號）、《國家能源局關(guān)于進(jìn)一步做好抽水蓄能電站建設(shè)的通知》（國能新能[2011]242號）、《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2014]1763號）等四個(gè)文件。表面上看是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，而實(shí)質(zhì)上，也是市場內(nèi)生需求的一種回應(yīng)。

1.舊政策回顧（高度集中產(chǎn)業(yè)規(guī)制階段）。71號文和1517號文的下發(fā)抑制了一段時(shí)期曾出現(xiàn)的盲目無序發(fā)展抽水蓄能的勢頭。其中71號文的主要內(nèi)容包括兩點(diǎn)，一是抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)建設(shè)和管理，其建設(shè)和運(yùn)行成本納入電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核定;二是發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)的抽水蓄能電站，作為獨(dú)立電廠參與電力市場競爭。1517號文的主要內(nèi)容一是明確對71號文以前審批但未定價(jià)的抽水蓄能電站由電網(wǎng)企業(yè)租賃經(jīng)營，核定的租賃費(fèi)按照補(bǔ)償固定成本和合理收益的原則核定，由電網(wǎng)企業(yè)消化50%，發(fā)電企業(yè)和用戶各承擔(dān)25%;二是71號文以后審批的抽水蓄能電站，由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)全資建設(shè)，不再核定電價(jià)，其成本納入電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核定。

本質(zhì)上上述兩個(gè)文件規(guī)定了兩個(gè)重要事項(xiàng)，一是抽水蓄能電站投資建設(shè)主體問題，鑒于抽水蓄能電站4度電換3度電的特征，基本上只有電網(wǎng)企業(yè)可以建設(shè)抽蓄電站。二是明確抽水蓄能電站建設(shè)成本回收機(jī)制，即通過電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行彌補(bǔ)，差別在于這種費(fèi)用納入運(yùn)行費(fèi)用還是在相關(guān)主體之間分?jǐn)?。而不管是哪一種成本回收機(jī)制，在實(shí)際執(zhí)行中都存在問題。容量電費(fèi)在電廠、電網(wǎng)和電力用戶之間按固定比例分?jǐn)?，加重了電網(wǎng)企業(yè)負(fù)擔(dān)?！安辉俸硕妰r(jià)，其成本納入當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用統(tǒng)一核定”，在實(shí)際中則根本無法執(zhí)行，因?yàn)?1號文發(fā)布以后國家發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目均有一定比例的地方參股，作為有地方企業(yè)參股的有限公司是一個(gè)獨(dú)立投資主體，不應(yīng)納入電網(wǎng)的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用核算。國能新能[2011]242號文更加明確了抽水蓄能的開發(fā)主體，原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)有序開發(fā)、全資建設(shè)抽水蓄能電站，建設(shè)運(yùn)行成本納入電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用;杜絕電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)（或潛在的發(fā)電企業(yè)）合資建設(shè)抽水蓄能電站項(xiàng)目;嚴(yán)格審核發(fā)電企業(yè)投資建設(shè)抽水蓄能電站項(xiàng)目。

2.新政策解讀（放開準(zhǔn)入階段）。近年來，國家簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能工作大力推進(jìn)，部分領(lǐng)域企業(yè)投資項(xiàng)目審批權(quán)陸續(xù)下放地方。2013年5月15日，國務(wù)院以《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定（國法[2013]19號）》，取消和下放行政審批項(xiàng)目117項(xiàng)。2014年11月18日，國務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014年本）》，在2013年目錄基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮減核準(zhǔn)范圍、下放核準(zhǔn)權(quán)限、其中將抽水蓄能電站等23類項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限下放省級政府核準(zhǔn)。在下放審批權(quán)的同時(shí)，國家發(fā)改委在2013年10月18日發(fā)布的《關(guān)于對取消和下放行政審批事項(xiàng)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（發(fā)改政研（2013）2091號）中要求加強(qiáng)制度建設(shè)、健全監(jiān)管機(jī)制以防止管理真空造成的過度投資、重復(fù)建設(shè)和無序競爭，并專門強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化發(fā)展建設(shè)規(guī)劃作用，并以發(fā)展建設(shè)規(guī)劃作為“投資項(xiàng)目”審批、核準(zhǔn)、備案的重要依據(jù)。2014年7月31日國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于完善抽水蓄能電站價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2014]1763號），對抽水蓄能電站今后的價(jià)格機(jī)制提出了指導(dǎo)性意見，提出逐步對新投產(chǎn)抽水蓄能電站實(shí)行標(biāo)桿容量電價(jià)。電量電價(jià)水平按當(dāng)?shù)厝济簷C(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（含脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)，下同）執(zhí)行。電網(wǎng)企業(yè)向抽水蓄能電站提供的抽水電量，電價(jià)按燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的75%執(zhí)行。鼓勵(lì)采用招標(biāo)、市場競價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目業(yè)主、電量、容量電價(jià)、抽水電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)。隨后，發(fā)改能源[2014]2482號文《關(guān)于促進(jìn)抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關(guān)問題的意見》對抽水蓄能電站的發(fā)展意義、發(fā)展目標(biāo)、工程管理、選點(diǎn)規(guī)劃、運(yùn)行管理、技術(shù)進(jìn)步、發(fā)展政策等方面提出了明確的要求。

近兩年來政府出臺的關(guān)于抽水蓄能發(fā)展的系列政策一方面與市場化改革不斷深入的大背景相關(guān)，另一方面也與能源開發(fā)格局和抽水蓄能電站自身特性相關(guān)。但本質(zhì)上可以理解為一種效益更高的制度對另一種制度的替代。制度變遷通常分誘致性制度變遷（或需求誘致型制度變遷）和強(qiáng)制性制度變遷（或供給主導(dǎo)型制度變遷）兩種模型，楊瑞龍（1998）則提出了中間擴(kuò)散型制度變遷方式。中間擴(kuò)散型制度變遷方式是在考慮地方政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上，認(rèn)為利益獨(dú)立化的地方政府可在溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求時(shí)，有可能突破權(quán)力中心設(shè)置的制度創(chuàng)新進(jìn)入壁壘，實(shí)現(xiàn)制度變遷。而本輪抽水蓄能電站系列政策的出臺恰恰論證了這一觀點(diǎn)。部分地方政府對本區(qū)域抽水蓄能開發(fā)的數(shù)量和速度有著更高的需求，向上一級權(quán)利中心進(jìn)行溝通，引致了新政策的出臺。隨著審批權(quán)的下方，地方政府的自主權(quán)和積極性得到增強(qiáng)，地方政府審批的企業(yè)投資項(xiàng)目市場活力將進(jìn)一步釋放，地方國有資本和民營資本也將隨之被激發(fā)并涌入地方政府支持和盈利性項(xiàng)目領(lǐng)域，新的地方性業(yè)主將會涌現(xiàn)。

（二）抽水蓄能電站建設(shè)情況

從2004年至今，抽水蓄能相關(guān)政策對電站的建設(shè)發(fā)展起到了一定的積極作用，穩(wěn)定了整個(gè)市場，裝機(jī)容量和投資情況也發(fā)生了一些變化。

1.裝機(jī)容量變化。在相應(yīng)政策支持下，隨著電網(wǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和電源結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，特別是風(fēng)電、太陽能發(fā)電占比增大的電網(wǎng)，一定規(guī)模的抽水蓄能電站被投資開發(fā)。截至2014年底，我國在建抽水蓄能電站共計(jì)17座，在建規(guī)模2114萬千瓦，為歷史新高。國網(wǎng)新源控股有限公司可行性研究報(bào)告已審查通過、待建的抽水蓄能電站有5座，總?cè)萘?400MW，預(yù)可行性研究報(bào)告已審查通過、正在進(jìn)行可行性研究工作的抽水蓄能電站有16座，總?cè)萘?4500MW，另有部分項(xiàng)目正在開展預(yù)可行性研究工作。從選點(diǎn)規(guī)劃來看，2009-2014年，完成了全國22個(gè)?。▍^(qū)、市）抽水蓄能選點(diǎn)規(guī)劃工作，篩選推薦出59個(gè)站點(diǎn)，總裝機(jī)規(guī)模7485萬千瓦，其中重點(diǎn)分布在華東、華中和華北電網(wǎng)。

2.單位千瓦投資變化。從國家能源局投產(chǎn)電力工程統(tǒng)計(jì)監(jiān)管公告顯示，按照2005-2006年價(jià)格水平審定的抽水蓄能電站總投資單位造價(jià)指標(biāo)為4000元/KW左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，以2011-2012年價(jià)格水平審定的抽水蓄能電站平均單位千瓦造價(jià)指標(biāo)為5448元/KW，2013年價(jià)格水平審定抽蓄電站平均單位千瓦造價(jià)指標(biāo)為6112元/KW，抽水蓄能電站單位千瓦建設(shè)投資呈明顯上漲趨勢。

抽水蓄能電站建設(shè)情況與這一時(shí)期政策指引是匹配的。2014年之前的政策對市場準(zhǔn)入主體進(jìn)行規(guī)制，使抽水蓄能建設(shè)按照自身建設(shè)周期的特點(diǎn)在一個(gè)平穩(wěn)的速度上增長。政策中的價(jià)格政策本質(zhì)上是一種價(jià)格規(guī)制，現(xiàn)行的抽水蓄能電價(jià)政策核定的租賃費(fèi)按照補(bǔ)償固定成本和合理收益的原則核定，包括了投資主體全部的建設(shè)成本，對投資主體節(jié)約成本、降低造價(jià)缺乏激勵(lì)作用，這也是單位千瓦投資造價(jià)不斷增高的原因之一。

三、新政策對抽蓄行業(yè)的影響

1763號中規(guī)定在具備條件的地區(qū)，鼓勵(lì)采用招標(biāo)、市場競價(jià)等方式確定抽水蓄能電站項(xiàng)目業(yè)主、電量、容量電價(jià)、抽水電價(jià)和上網(wǎng)電價(jià)。從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說是一種準(zhǔn)入方式和價(jià)格規(guī)制的應(yīng)用。

（一）市場準(zhǔn)入制度的影響

原有政策規(guī)定抽水蓄能電站原則上由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)建設(shè)和管理，直接導(dǎo)致所有的抽水蓄能電站都掌握在國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)公司手里，其中三峽集團(tuán)有極少電站。運(yùn)用行業(yè)集中度指數(shù)（CRn）即赫芬達(dá)爾—赫希曼（HHI）指數(shù)進(jìn)行判斷，CR4為100%，屬于高度集中近乎壟斷的行業(yè)。1763號文規(guī)定在具備條件的地區(qū)采用招標(biāo)和競價(jià)的方式確定電站項(xiàng)目業(yè)主必將打破這一狀況。

投資主體多元?？梢灶A(yù)見潛在進(jìn)入者包括五大發(fā)電集團(tuán)、小型水電投資企業(yè)、地方國有投資公司都可能介入到自然條件優(yōu)秀的抽水蓄能電站建設(shè)競爭中，一定程度上可以降低抽水蓄能電站建設(shè)成本。

監(jiān)管要求高。但是也要看到，市場投資主體建設(shè)和管理運(yùn)行單個(gè)電站帶來的無形浪費(fèi)，入網(wǎng)電量協(xié)調(diào)和區(qū)域電力發(fā)展規(guī)劃銜接等方面的問題，以及抽水蓄能電站社會效益性發(fā)揮與市場主體利益化導(dǎo)向之間的矛盾。投資核準(zhǔn)權(quán)的下放以及企業(yè)自主選擇中介服務(wù)和只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審兩項(xiàng)前置審批等政策對政府監(jiān)管水平提出了更高的要求。

在位企業(yè)與潛在進(jìn)入者博弈加劇。在位企業(yè)希望提高自身的經(jīng)營管理能力以便在開放的市場競爭中繼續(xù)獲得壟斷地位。而潛在進(jìn)入者有意愿進(jìn)入市場分一杯羹。準(zhǔn)入制度的變化帶來的矛盾沖突體現(xiàn)在：一是政府引入新的進(jìn)入者或者放松準(zhǔn)入條件，使?jié)撛谶M(jìn)入者對在位者構(gòu)成威脅，影響在位企業(yè)的利益。二是潛在進(jìn)入者打破現(xiàn)有企業(yè)壟斷經(jīng)營的情況或者取代現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，雙方之間發(fā)生矛盾與沖突。這些矛盾的存在正是準(zhǔn)入規(guī)制放開的積極效應(yīng)，雙方的博弈將導(dǎo)致市場達(dá)到新的均衡。

（二）激勵(lì)性價(jià)格規(guī)制的影響

新政策中規(guī)定逐步對新投產(chǎn)抽水蓄能電站實(shí)行標(biāo)桿容量電價(jià)，與舊政策相比是引入了激勵(lì)性價(jià)格規(guī)制手段。主要有實(shí)現(xiàn)資源有效配置、激勵(lì)企業(yè)和保障企業(yè)利益等作用。標(biāo)桿容量電價(jià)源于Shleifer于1985年提出的標(biāo)尺競爭理論，將被管制企業(yè)的績效與同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)其他同類的企業(yè)的績效結(jié)合起來進(jìn)行比較，以其中效率較高的企業(yè)作為參照，促使原本各自獨(dú)立壟斷經(jīng)營的企業(yè)之間進(jìn)行競爭，以激勵(lì)企業(yè)提高效率、降低成本，改善服務(wù)，屬于激勵(lì)性管制方式的一種。

標(biāo)桿電價(jià)的設(shè)定可以較好調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，加大對建設(shè)投資成本的控制。標(biāo)桿電價(jià)設(shè)定伴隨著準(zhǔn)入制度的放開，將電站投資收益直接與建設(shè)成本掛鉤。與傳統(tǒng)電站把成本納入電網(wǎng)企業(yè)核算的方式相比，將顯著提高投資主體成本控制意識，有效提高投資效率。從而提高價(jià)格杠桿，促使重視抽水蓄能電站建設(shè)全過程造價(jià)控制，從決策階段到招標(biāo)階段、施工階段和結(jié)算階段都要加強(qiáng)投資成本控制，繼而擴(kuò)散和輻射到相關(guān)主體，即在設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工隊(duì)伍的管理上都要引起系列變革。即實(shí)現(xiàn)通過價(jià)格這一杠桿，運(yùn)用激勵(lì)性的方式盤活整個(gè)行業(yè)，提升整個(gè)行業(yè)的效率。

標(biāo)桿電價(jià)的實(shí)施也面臨著一系列困難。巨大的地區(qū)差異一定程度上降低這一規(guī)制模型的功能。抽水蓄能電站經(jīng)濟(jì)效益與降雨量和地下水蘊(yùn)藏量具有重要相關(guān)性。比如中國南方擁有豐富的水資源，年降雨量超過2000毫米，北方的年均降雨量僅為200到400毫米，南北方通用一個(gè)價(jià)格不合適。因此，綜合考慮多因素，設(shè)定一個(gè)標(biāo)桿電價(jià)，并研究出讓標(biāo)桿電價(jià)和年度價(jià)格變動(dòng)相關(guān)的調(diào)價(jià)公式是首要解決的問題。

（三）行業(yè)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

現(xiàn)行的抽水蓄能建設(shè)模式基本上是小業(yè)主、大監(jiān)理模式，行業(yè)的相關(guān)主體有業(yè)主、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、施工方、咨詢單位、審查單位、移民群體和地方政府。近年來頒發(fā)的系列文件通過權(quán)力的配置使行業(yè)主體結(jié)構(gòu)發(fā)生直接變化。增加地方政府的決策權(quán)，同時(shí)降低了部分咨詢機(jī)構(gòu)的審查權(quán)，或者說讓咨詢市場實(shí)現(xiàn)充分競爭。這將直接引起投資主體多元化、設(shè)計(jì)和監(jiān)理機(jī)構(gòu)競爭充分化，尤其是中介咨詢機(jī)構(gòu)市場重大變化，原先依托于國家發(fā)改委的審查權(quán)利受到?jīng)_擊，而其它中介機(jī)構(gòu)則面臨更廣闊的市場，甚至誘使相近行業(yè)咨詢單位進(jìn)入抽蓄市場。

四、結(jié)論及建議

抽水蓄能電站行業(yè)規(guī)制制度的變遷表面上看是一種供給主導(dǎo)型的制度變遷，而實(shí)質(zhì)上，也是市場內(nèi)生需求的一種回應(yīng)，代表的是中間擴(kuò)散型制度變遷方式。抽水蓄能新舊政策對比分析凸顯新政策實(shí)施的必然性。在回顧和總結(jié)抽水蓄能電站建設(shè)情況的基礎(chǔ)上，分析了新政策從市場準(zhǔn)入、價(jià)格管制和市場主體結(jié)構(gòu)三方面將對抽蓄行業(yè)產(chǎn)生影響。為了實(shí)現(xiàn)制度變遷的效益目標(biāo)，還需要研究一個(gè)適用的標(biāo)桿電價(jià)確立方案;為了實(shí)現(xiàn)放開市場準(zhǔn)入的正向激勵(lì)，還需要加大行業(yè)監(jiān)管，防止出現(xiàn)政策真空;為了促進(jìn)行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，還需要重視安全管理問題和電站電能綜合調(diào)度協(xié)調(diào)問題。抽水蓄能管理制度變遷盡管還存在需要改進(jìn)和完善的地方，但至少已邁出了關(guān)鍵的一步。

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（作者單位：國網(wǎng)新源控股有限公司技術(shù)中心 北京 100161）

（作者簡介：張菊梅，博士，研究方向：抽水蓄能造價(jià)管理，規(guī)制經(jīng)濟(jì)。）（責(zé)編：賈偉）