袁康

自六月的“股災(zāi)”以來，位于金融街富凱大廈的證監(jiān)會一直處于輿論的風(fēng)口浪尖。證監(jiān)會門口下跪的“韭菜”以及昆明泛亞有色金屬交易所案引發(fā)的聚眾抗議等群體性事件，讓作為資本市場監(jiān)管者的證監(jiān)會焦頭爛額，發(fā)行監(jiān)管部處長李志玲、劉書帆、原處罰委主任歐陽健生等相繼被調(diào)查，更是讓證監(jiān)會淪為腐敗“重災(zāi)區(qū)”而備受關(guān)注。尤其是9月16日證監(jiān)會主席助理張育軍被調(diào)查的消息甫一發(fā)布，風(fēng)聲鶴唳的證券行業(yè)和不滿情緒持續(xù)積累醞釀的網(wǎng)絡(luò)空間一石激起千層浪。在股市低迷和救市不力的雙重陰影下，對證監(jiān)會的質(zhì)疑和責(zé)難急劇放大，讓作為證券市場監(jiān)管者的中國證監(jiān)會遭遇到空前的信任危機。

金錢與權(quán)力交織的腐敗高危區(qū)

證券市場是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的重要構(gòu)成，也是投融資活動高度活躍的場所。據(jù)統(tǒng)計，我國目前證券市場規(guī)模已超過70萬億，企業(yè)IPO的“造富神話”和證券投資的高收益，使得證券市場成為各路資本競相逐鹿的圍獵場。作為證券市場資本游戲的規(guī)則制定者和裁判者，證監(jiān)會掌握著一系列審批、檢查和處罰的監(jiān)管權(quán)力，直接影響甚至決定了資本的利潤能否實現(xiàn)以及利潤的多寡。當(dāng)證監(jiān)會的監(jiān)管權(quán)力與證券市場上的逐利資本相遇，則難以避免地成為了資本竭盡全力所親近的對象，也讓輿論不自覺地將證監(jiān)會與腐敗聯(lián)系在一起。在證券發(fā)行與交易以及其他資本市場活動中所產(chǎn)生的巨大利益，必然會試圖侵蝕證券監(jiān)管權(quán)力，而監(jiān)管者能否在誘惑面前保持超然，則不僅僅是個人道德操守的問題，在某種程度上也有為其他因素所裹挾的原因。

由此，在巨額的經(jīng)濟利益與絕對的權(quán)力的碰撞中，證監(jiān)會成為了腐敗的高危地帶。在張案公布后，媒體盤點了證監(jiān)會系統(tǒng)的腐敗官員，從發(fā)審委工作處原副處長王小石到證監(jiān)會原副主席王益，再到投資者保護局原副局長李量，無不是因利用職務(wù)便利為他人謀取利益而落馬。這些曾擔(dān)任證監(jiān)會實權(quán)部門關(guān)鍵崗位的監(jiān)管官員，終究沒能在經(jīng)濟利益面前保持住監(jiān)管者應(yīng)有的公正與獨立。

從已經(jīng)被查處的腐敗案例來看，證券監(jiān)管腐敗的具體表現(xiàn)形式主要有以下幾種：

一是為企業(yè)上市提供便利。由于我國目前新股發(fā)行尚采取核準制，須經(jīng)證監(jiān)會股票發(fā)行審核委員會即“發(fā)審委”審核通過并拿到股票公開發(fā)行的批文之后，企業(yè)方能順利上市交易。盡管發(fā)審委委員多數(shù)能保持獨立公正，但擁有實際權(quán)力的監(jiān)管官員可能通過干預(yù)企業(yè)“過會”進度或者影響發(fā)審委委員正常履職來為擬上市企業(yè)謀取利益，或使上市過程更順利，甚至使本不符合上市要求的企業(yè)能夠順利上市。

二是在執(zhí)法過程中接受監(jiān)管對象賄賂怠于履職。監(jiān)督檢查和處罰是證監(jiān)會監(jiān)管職權(quán)的重要內(nèi)容，當(dāng)上市公司或者證券類金融機構(gòu)出現(xiàn)違規(guī)行為需要及時進行查處時，是否根據(jù)已有線索進行調(diào)查、是否根據(jù)調(diào)查情況予以處罰以及處罰程度都屬于監(jiān)管者自由裁量的范疇，在缺乏有力制約和監(jiān)督的情況下，往往也容易出現(xiàn)監(jiān)管官員選擇性執(zhí)法或者網(wǎng)開一面的現(xiàn)象。

三是監(jiān)守自盜，利用職務(wù)便利參與市場交易牟利。證監(jiān)會監(jiān)管官員處在監(jiān)管一線，能夠利用職務(wù)便利獲取大量的內(nèi)幕信息或者交易機會，以親友名義購買原始股或者進行內(nèi)幕交易從而獲利。腐敗總是隱秘而多樣的，而證券市場的專業(yè)性和復(fù)雜性又會使證券監(jiān)管腐敗更加多樣化和隱蔽化。當(dāng)監(jiān)管官員在巨額經(jīng)濟利益的誘惑下選擇利用職權(quán)便利為他人或自己謀取利益時，會有更多的層出不窮的腐敗形式。

將證券監(jiān)管腐敗一味地歸咎于監(jiān)管官員自身道德失范顯然也有失公允，證券行業(yè)的特殊性和監(jiān)管部門的行政化也在一定程度上助長了證券監(jiān)管腐敗。一方面，證券行業(yè)所述的金融業(yè)以高利潤、高薪酬著稱，機構(gòu)高管年薪數(shù)百萬稀松平常，2013年被查處的“債券一姐”、國信證券固定收益事業(yè)部總裁孫明霞年終獎甚至高達8000萬元。而證監(jiān)會在性質(zhì)上屬于國務(wù)院直屬事業(yè)單位，證監(jiān)會的監(jiān)管官員因?qū)儆趪覚C關(guān)工作人員而只能享受一般公務(wù)員的薪資待遇。這種收入上的巨大落差極易導(dǎo)致監(jiān)管部門官員的心理失衡，并且平心而論許多監(jiān)管官員都是證券市場專家，其能力和水平絲毫不遜于市場人士，例如張育軍就曾獲得評價稱“真正搞懂中國證券市場的人不多，張育軍算其中一個”。這種待遇上的落差容易造成監(jiān)管官員腐敗的主觀動機。

另一方面，我國證券市場存在著明顯的行政化傾向且缺乏完善的監(jiān)管制度，證監(jiān)會審批事項多、審批權(quán)力過大從而形成了權(quán)力尋租的空間，同時由于執(zhí)法隊伍薄弱和執(zhí)法權(quán)不足等問題導(dǎo)致對證券市場違法行為的查處乏力，盡管證監(jiān)會已經(jīng)在這方面做出了成效顯著的努力，但完備且常態(tài)化的監(jiān)管處罰機制尚未真正建立，這也給證券監(jiān)管腐敗提供了客觀環(huán)境。

證券反腐需要超越傳統(tǒng)思維

從根本上講，證監(jiān)會腐敗案件的高發(fā)是根源于監(jiān)管對象和監(jiān)管內(nèi)容所涉及的巨大利益以及證監(jiān)會自身的權(quán)力運行機制。證券監(jiān)管腐敗的專業(yè)性和隱秘性決定了證監(jiān)會系統(tǒng)腐敗案件的發(fā)現(xiàn)和查處存在相當(dāng)?shù)碾y度。

因此，單純依靠各種渠道得到的線索來調(diào)查腐敗案件的事后反腐模式只是治標不治本的權(quán)宜之計，超越傳統(tǒng)思維利用資本市場轉(zhuǎn)型和證券法修訂的契機對證券監(jiān)管權(quán)力的運行體制進行調(diào)整，才是證券監(jiān)管腐敗防治的根本對策。

將權(quán)力關(guān)進籠子，是十八大以來反腐工作的核心任務(wù)。對于證券監(jiān)管腐敗，不僅要將監(jiān)管權(quán)力關(guān)進制度的籠子，更要尋求將權(quán)力交還給市場。證監(jiān)會在證券市場上的權(quán)力在很大程度上是證券監(jiān)管腐敗的源頭，因此弱化證監(jiān)會對證券市場的行政管制，實現(xiàn)證監(jiān)會角色從行政管理者到市場監(jiān)管者的歸位，強化證監(jiān)會在制定市場規(guī)則和打擊證券市場違法行為方面的職能，同時減少行政審批事項，將能夠通過市場機制來調(diào)節(jié)的事項穩(wěn)步地移交由市場決定，讓政府的歸政府，市場的歸市場。例如，在證券監(jiān)管腐敗最為集中的公開發(fā)行并上市的問題上，推行以信息披露為核心注冊制改革后，企業(yè)能否上市將不再取決于證監(jiān)會的一紙批文，能夠消除證監(jiān)會在企業(yè)上市中的權(quán)力尋租空間，從而能夠有效地抑制證券監(jiān)管腐敗。此外，陽光是最好的殺蟲劑，燈光是最好的警察，這句話不僅適用于證券市場信息披露，而且適用于監(jiān)管部門自身。證券監(jiān)管的透明化能夠?qū)ΡO(jiān)管權(quán)力的運行形成有效的約束，將監(jiān)管事項和監(jiān)管過程合理公開，使監(jiān)管對象、新聞媒體和其他市場主體能夠了解和監(jiān)督證券監(jiān)管活動，從而對證券監(jiān)管腐敗形成外部約束。

證監(jiān)會反腐也不僅僅意味著約束監(jiān)管官員的行為，也要從證券行業(yè)特殊性以及監(jiān)管權(quán)力的行使方式上尋求突破。在利益的誘惑下，我們不能將所有監(jiān)管官員都預(yù)設(shè)為具有圣人般的品行，一味地強調(diào)對監(jiān)管官員的廉政教育并不總是有效的。因此，一方面需要在合理程度內(nèi)提高監(jiān)管官員待遇，縮小其與證券市場從業(yè)人員之間的收入差距。

盡管“高薪養(yǎng)廉”并不能徹底根絕腐敗，但能夠有效減少腐敗動機。事實上，國外金融監(jiān)管部門的官員也多是行業(yè)精英和技術(shù)官僚，其薪資雖不及市場人士，但相比于其他政府部門職員要更高。這既是保證監(jiān)管隊伍專業(yè)性和監(jiān)管能力，防止專業(yè)素質(zhì)過硬的監(jiān)管官員因待遇過低而紛紛“下海”造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象之必須，也是防范監(jiān)管官員因收入過低而難以抵擋金錢誘惑的有效舉措。

另一方面則是要限制監(jiān)管權(quán)力的過度集中，使監(jiān)管權(quán)力在行使過程中形成內(nèi)部制約。權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。當(dāng)監(jiān)管權(quán)力失去制約，證券監(jiān)管腐敗就會如影隨形。為了防止監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的權(quán)錢交易，美國證券交易委員會（SEC）設(shè)置了五名委員，委員們各自獨立且不對主席負責(zé)，所有監(jiān)管決定由委員會集體表決決定。這種方式實現(xiàn)了監(jiān)管官員之間的相互制約，從而能夠有效地減少監(jiān)管權(quán)力被俘獲的幾率。

資本市場繁榮

需要對監(jiān)管者有信心

本屆政府對資本市場直接融資驅(qū)動經(jīng)濟增長寄予了厚望，大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新也需要繁榮的資本市場提供有力支持。然而近期的股災(zāi)造成了證券市場的持續(xù)低迷，“受傷”的投資者恢復(fù)對證券市場的信心還尚需時日。而張育軍、李志玲、劉書帆等腐敗案件更是讓民眾在經(jīng)歷股災(zāi)傷痛后對證券監(jiān)管系統(tǒng)的信任降至冰點。在信心比黃金更可貴的當(dāng)前階段，穩(wěn)定和繁榮資本市場不僅需要修復(fù)投資者對市場的信心，同樣也需要建立市場對監(jiān)管者的信心。這既需要證監(jiān)會提高對證券市場的監(jiān)管能力，也要求證監(jiān)會有效地抑制監(jiān)管腐敗。

證券市場的全面深化改革勢必要觸及監(jiān)管部門的核心利益，證監(jiān)會應(yīng)當(dāng)勇于超越部門利益進行自我革命，建立和完善公正、透明、規(guī)范和合理的證券監(jiān)管制度。

具體而言，就是要改革證券監(jiān)管體制，打破傳統(tǒng)證券監(jiān)管中的過度行政化的傾向，避免不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，減少行政審批，歸位盡責(zé)地以維護資本市場穩(wěn)定、有序和公平地運行為目標履行監(jiān)管職能。在對資本市場實施監(jiān)管的過程中，合理區(qū)分政府與市場的邊界，做到監(jiān)管權(quán)力的自我約束和限制，同時真正做到證券監(jiān)管信息的全面公開，從而在制度上減少監(jiān)管權(quán)力的尋租空間，堵住證券監(jiān)管腐敗的源頭。同時，證監(jiān)會也要加強對監(jiān)管干部的教育和管理，打造德才兼?zhèn)?、廉潔高效的監(jiān)管干部隊伍。從隊伍建設(shè)上要保證監(jiān)管干部隊伍的純潔性和使命感，在干部的選拔和任用過程中應(yīng)做好教育工作，在監(jiān)管干部中樹立正確的職責(zé)觀念和金錢觀念，并以合理的薪酬制度來保障監(jiān)管干部免于金錢利益的腐蝕。通過系統(tǒng)性的制度建設(shè)和隊伍建設(shè)，最大限度地防范證券監(jiān)管腐敗，盡早地挽回投資者和其他市場主體對證監(jiān)會的信心。

及時消除腐敗案件對證監(jiān)會的不利影響，恢復(fù)公眾對證券市場和證監(jiān)會的信心，是中國證券市場走出股災(zāi)陰影所必須完成的任務(wù)。從制度上消除腐敗空間、在個案上堅決打擊腐敗，是突破證券監(jiān)管腐敗困局的兩大重點。盡管新《證券法》的出臺因股災(zāi)而暫時擱置，但可以預(yù)見的是《證券法》修訂草案將會對于證監(jiān)會的職能和監(jiān)管體制作出了大量的調(diào)整和完善，未來證監(jiān)會的監(jiān)管職能將會趨于完備，監(jiān)管權(quán)力也會受到更多的限制。隨著我國證券市場的日益成熟和證券監(jiān)管制度的不斷完善，證券監(jiān)管腐敗也會受到更多的制度約束。同時，隨著十八大以來反腐工作的不斷推進和社會監(jiān)督的持續(xù)發(fā)展，反腐風(fēng)暴開始深入到金融領(lǐng)域，對于腐敗個案的查處力度也日益加強，證券監(jiān)管腐敗也會在逐漸常態(tài)化的反腐工作中得到有效抑制。當(dāng)然，羅馬不是一天建成的，真正成為廉潔高效的證券監(jiān)管者，證監(jiān)會需要做的依然還很多。