李昕如

中國(guó)石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 266555

公共政策視閾下的鄰避事件探析

李昕如

中國(guó)石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 266555

鄰避事件是隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的發(fā)展和公民環(huán)境意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的提升而日益增生出來(lái)的問(wèn)題，引發(fā)鄰避事件的原因是多種多樣的，其中，主要的原因是公共政策的缺失。在鄰避事件中，存在政策價(jià)值公共性的偏離、政策制定程序的不完善和政策方案可行性不高的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，本文從回歸政策價(jià)值的公共性、完善相關(guān)政策程序和提高政策方案的可行性方面提出了政策改進(jìn)，以緩解和消除鄰避事件。

鄰避事件；公共政策；公共性

一、鄰避事件與公共政策的辯證邏輯

（一）鄰避事件的內(nèi)涵與特征

在城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程中，許多有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)設(shè)施和有利于公眾的必要公共設(shè)施也逐漸增多，它們均會(huì)產(chǎn)生外部性，從而引發(fā)設(shè)施周邊的民眾對(duì)該設(shè)施的警覺(jué)與反對(duì)的現(xiàn)象，該現(xiàn)象就稱為“鄰避”。“鄰避”是一種認(rèn)知的態(tài)度、一種社會(huì)的運(yùn)動(dòng)、一種社會(huì)的病態(tài)、一種法律的失效、一種爭(zhēng)論的范例和一種政策的失誤。鄰避事件是由于公眾對(duì)鄰避設(shè)施的反對(duì)和抗議而產(chǎn)生。公眾對(duì)于鄰避設(shè)施之所以會(huì)產(chǎn)生不滿的情緒，主要是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這些設(shè)施會(huì)對(duì)他們的生活環(huán)境和身體健康造成直接的或潛在的不良影響。由此可見，一種設(shè)施的修建如果有利于整個(gè)社會(huì)的利益，卻損失了周圍一小部分居民的利益，那么就容易引發(fā)附近居民的抗議活動(dòng)。這種活動(dòng)就是典型的鄰避事件。

鄰避沖突具有以下特點(diǎn)：

第一，鄰避事件的成本或收益分配不對(duì)等。鄰避設(shè)施的建設(shè)可以使大多數(shù)人受益，卻要附近居民承受設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)外部性，即使一項(xiàng)鄰避設(shè)施對(duì)附近居民是無(wú)害的，大量調(diào)查顯示，居民的心理負(fù)擔(dān)依然存在，對(duì)居民的心理健康也產(chǎn)生一定的影響。也就是說(shuō)成本是由周圍居民這一小部分人來(lái)承擔(dān)的，這樣一來(lái)他們的相對(duì)剝奪感就較高，容易自發(fā)形成反對(duì)鄰避設(shè)施的組織。

第二，鄰避事件具有較高的群眾動(dòng)員性。由于鄰避設(shè)施的負(fù)外部性承擔(dān)者往往共同處在一個(gè)較為狹小的區(qū)域，他們?nèi)菀壮鲇谙嗤哪康?，即反?duì)鄰避設(shè)施修建在我的附近，維護(hù)自身的權(quán)益，具有很強(qiáng)的參與動(dòng)機(jī)，達(dá)成共識(shí)進(jìn)行反對(duì)運(yùn)動(dòng)。根據(jù)奧爾森集體行動(dòng)的邏輯，在許多情況下，小團(tuán)體更具效率，更富生命力。而不參與抗議活動(dòng)的民眾，即所謂的搭便車者，也會(huì)承受一定的社會(huì)壓力，在這樣的壓力下，抗議活動(dòng)更易將議題激化，導(dǎo)致沖突的升級(jí)。[1]

第三，鄰避事件具有相對(duì)高的不確定性。主要指的是諸如煉油廠、垃圾處理廠等對(duì)環(huán)境和身體產(chǎn)生影響的鄰避設(shè)施，由于信息的不公開和不對(duì)稱，周圍居民往往聽信謠言或者根據(jù)自己的主觀臆斷，高估了該設(shè)施的不良影響，增加了鄰避設(shè)施周圍的居民對(duì)情況判斷的不確定性，易產(chǎn)生抵觸。

（二）鄰避事件與公共政策的辯證邏輯分析

近年來(lái)，隨著我國(guó)鄰避設(shè)施的不斷增多，公民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高，對(duì)自身權(quán)益的維護(hù)意識(shí)也有所增強(qiáng)，全國(guó)各地對(duì)于鄰避設(shè)施都發(fā)生過(guò)不同程度的抗議運(yùn)動(dòng)。公眾對(duì)鄰避設(shè)施了解甚少，甚至聽信謠言夸大鄰避設(shè)施的危害，因此對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生抵觸，這是鄰避事件發(fā)生的直接原因。如何讓公眾更深入地了解所建設(shè)的鄰避設(shè)施并清楚地知道該設(shè)施會(huì)對(duì)自己產(chǎn)生何種程度的影響，理性地看待鄰避設(shè)施，這就是鄰避事件產(chǎn)生的深層次也是最根本的公共政策方面的原因。一個(gè)地區(qū)發(fā)生了鄰避事件，政府不應(yīng)該一味地阻止和疏導(dǎo)參加抗議的民眾，因?yàn)橐坏┟癖姺磳?duì)強(qiáng)烈，就意味著該鄰避設(shè)施的建設(shè)面臨停產(chǎn)，政府的計(jì)劃流產(chǎn)，對(duì)該項(xiàng)目投資的資金也付之東流，同時(shí)，公眾對(duì)政府的信任度降低，政府的公信力也會(huì)面臨危機(jī)。政府應(yīng)該思考自己本身的政策問(wèn)題，如何制定政策、制定怎樣的政策才能使鄰避設(shè)施順利建成，并得到民眾的支持。

政府在鄰避項(xiàng)目的建設(shè)中，需要對(duì)相關(guān)的一系列問(wèn)題進(jìn)行決策，例如鄰避設(shè)施是否有必要修建，選址選在哪里，如何建設(shè)等等。顯然，政府的決策已經(jīng)成為引起鄰避事件的最關(guān)鍵的因素。鄰避設(shè)施具有公益性的特征，政府承擔(dān)決策的職能，是一個(gè)推動(dòng)者的角色。政府制定的政策是否公平公正，是否科學(xué)合理，直接影響公眾對(duì)于鄰避設(shè)施的態(tài)度。一個(gè)考慮到各方面因素的公平合理的政策，不會(huì)遭到鄰避設(shè)施周邊民眾的抵觸，也就不會(huì)引發(fā)鄰避事件。政府所制定的公共政策在很大程度上決定著鄰避事件是否會(huì)發(fā)生。

二、誘發(fā)鄰避事件的公共政策缺陷

（一）政策價(jià)值公共性的偏離

公共政策的價(jià)值取向是特定的，它的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)。以“公共性”為價(jià)值取向是由政府的公共性所決定的，“公共性”是為全體公民謀幸福的一種使命。[2]在政府制定有關(guān)鄰避設(shè)施的公共政策時(shí)，如果“公共性”出現(xiàn)偏離，就會(huì)引發(fā)鄰避設(shè)施周圍居民的反對(duì)和抗議。

公共選擇理論中是以經(jīng)濟(jì)人為基本假定和前提的，政府的目標(biāo)雖然是公共利益的最大化，但政府不是一個(gè)抽象的集合體，它是由一個(gè)一個(gè)具體的人所組成，而這些人也都符合經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)。在經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)下，每個(gè)人都是追求個(gè)人利益的最大化。這就致使政府在決策的過(guò)程中偏離“公共性”而趨向于“自利性”。對(duì)于地方政府政績(jī)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)通常是“唯GDP論英雄”，這就造成了一些項(xiàng)目的盲目上馬，不顧環(huán)境的污染和對(duì)居民產(chǎn)生的危害。政府在決策過(guò)程中也可能會(huì)受到利益集團(tuán)的影響，對(duì)鄰避設(shè)施的建設(shè)降低準(zhǔn)入門檻，公共政策的公共性失之偏頗。

另外，政府在鄰避設(shè)施的政策制定中，如果只考慮大多數(shù)人的利益，認(rèn)為該項(xiàng)目可以給大多數(shù)公民帶來(lái)利益或提供便利，它仍然是一個(gè)好的政策，而不去顧忌小部分人利益的損失，認(rèn)為小部分人對(duì)鄰避設(shè)施的不滿是一種自私的行為，沒(méi)有顧全大局，就出現(xiàn)了功利主義的傾向。它驅(qū)使政府關(guān)注福利總量的增加，忽視福利個(gè)量的減少，造成鄰避設(shè)施的成本和收益不均衡，成本的承擔(dān)主體與利益的享有主體不一致。以“多數(shù)人總是對(duì)的”這種道德權(quán)威去讓少數(shù)人屈從，則會(huì)出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”。此外，鄰避設(shè)施若修建在較為偏遠(yuǎn)貧窮的地區(qū)，文化相對(duì)落后的公民不知道這些設(shè)施會(huì)給自己帶來(lái)怎樣的威脅，也缺乏維權(quán)的意識(shí)，則不能充分體現(xiàn)民意，這樣也不是政府制定公共政策的公共性的體現(xiàn)，它同樣違反了公益性的原則。

（二）政策制定程序不完善

一個(gè)好的政策的制定程序應(yīng)該包括公共的參與、風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、專家的論證、集體的討論以及合法性的審查。鄰避事件的參與者通常會(huì)尋找出政策制定程序的漏洞，對(duì)漏洞進(jìn)行批判，從而激發(fā)公眾參與鄰避運(yùn)動(dòng)。

在鄰避設(shè)施政策的制定中，缺乏公眾的參與和集體的討論，也就是所謂的民主原則。民主原則是決策的最基本的原則，它要求政府在政策制定的過(guò)程中充分聽取民意。首先，在我國(guó)，政府習(xí)慣于采用權(quán)威的方法對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行大包大攬，公眾的主題地位受到漠視，政策往往不能通過(guò)代表大會(huì)充分、認(rèn)真的討論，最終還是由個(gè)別人說(shuō)了算，在鄰避設(shè)施建設(shè)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)民眾的反對(duì)現(xiàn)象。其次，對(duì)于鄰避項(xiàng)目建設(shè)的具有特殊性的設(shè)施，政府決策時(shí)認(rèn)為既然能給大多數(shù)人帶來(lái)生產(chǎn)和生活的便利，那么它就具備了合法性。在建設(shè)鄰避設(shè)施時(shí)，政府預(yù)料到可能會(huì)有周圍小部分民眾會(huì)對(duì)鄰避設(shè)施產(chǎn)生不滿甚至抗議，致使項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)下去，因此會(huì)盡量避免利益相關(guān)者參與到鄰避項(xiàng)目的決策中來(lái)。政府決策的不透明使得公眾無(wú)法了解到相關(guān)的政策信息，很難參與決策。當(dāng)公眾突然被告知要在附近修建鄰避設(shè)施時(shí)，便會(huì)認(rèn)為自己的知情權(quán)沒(méi)有得到保障，并會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生懷疑。

除了缺乏公眾的參與，政府在鄰避項(xiàng)目政策制定中還存在著缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的問(wèn)題。上文中也提到了，地方政府盲目追求GDP，只考慮到該項(xiàng)目是否可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并不會(huì)對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)，更不會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的成因、潛在的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。有的政府在群眾的反對(duì)聲下對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但評(píng)估形式只是走過(guò)場(chǎng)，評(píng)估的結(jié)果往往不能得到民眾的信任。鑒于鄰避設(shè)施的特殊性，不去衡量風(fēng)險(xiǎn)程度，則無(wú)法知道該風(fēng)險(xiǎn)是否需要處理和如何處理。不符合周邊地區(qū)居民的利益要求，得不到支持，就可能引發(fā)鄰避沖突。

（三）政策方案可行性不高

最常見的政策方案的可行性包括技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)可行性、政治可行性和行政（管理）可行性四種。[3]一項(xiàng)政策方案在出臺(tái)之前，若沒(méi)有依據(jù)預(yù)測(cè)的結(jié)果對(duì)方案進(jìn)行可行性的比較，那么這項(xiàng)政策就不會(huì)是科學(xué)合理的。

美國(guó)學(xué)者帕頓和沙維奇認(rèn)為，技術(shù)可行性的標(biāo)準(zhǔn)用來(lái)衡量的問(wèn)題是：政策或者計(jì)劃的產(chǎn)出能否達(dá)到預(yù)期目的，這些標(biāo)準(zhǔn)從技術(shù)角度直接針對(duì)方案能否正常運(yùn)行。[4]也就是說(shuō)，政策的技術(shù)可行性關(guān)注的是所用的技術(shù)是否可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)以及能在多大程度上實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。環(huán)境污染型的鄰避設(shè)施對(duì)于技術(shù)的要求較高，落后的技術(shù)無(wú)疑會(huì)增大環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)周圍公眾身體健康的危害，公眾對(duì)于這類鄰避設(shè)施的反對(duì)程度最為激烈。使用先進(jìn)技術(shù)的成本較高，為了降低成本，鄰避設(shè)施的修建往往采用的是較為落后的技術(shù)，達(dá)不到國(guó)際的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，公眾對(duì)鄰避項(xiàng)目的污染性和危害性表示擔(dān)憂。發(fā)生了鄰避事件，項(xiàng)目推行受阻，鄰避設(shè)施的修建就不算是實(shí)現(xiàn)了政策的目標(biāo)。

帕頓和沙維奇將政治可行性分為可接受性、適當(dāng)性、回應(yīng)性、合法性和公正性。鄰避項(xiàng)目的政治可行性體現(xiàn)在鄰避設(shè)施的選址是否合理、安全性是否高、以及在安全性不高的情況下政府如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。另外，鄰避設(shè)施在安全性不高的情況下，政府缺少相應(yīng)的補(bǔ)償方案。“大政府”的觀念使政府長(zhǎng)期忽視鄰避設(shè)施周圍的居民的利益訴求，在居民的身體、心理受到鄰避設(shè)施的影響時(shí)，他們得不到相應(yīng)的物質(zhì)或精神上的補(bǔ)償，對(duì)鄰避項(xiàng)目就會(huì)更加抵觸。

三、治理鄰避事件的公共政策改進(jìn)

（一）回歸政策價(jià)值的公共性

政府在制定鄰避項(xiàng)目的公共政策時(shí)，應(yīng)該以“公共性”為價(jià)值取向，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)公共的利益為最終目標(biāo)，避免因個(gè)人的偏好或目標(biāo)進(jìn)行決策而出現(xiàn)的“自利性”的趨向。政府應(yīng)該秉持以人為本和可持續(xù)發(fā)展的觀念，制定政策不能僅注重經(jīng)濟(jì)效益，更要關(guān)注社會(huì)效益。GDP固然重要，但是也不應(yīng)忽視環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于政策信息，更要做到公開透明，接受公眾的建議和監(jiān)督，防止政府被強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)所左右，使鄰避項(xiàng)目低要求低標(biāo)準(zhǔn)開工。政府決策之所以會(huì)出現(xiàn)公共性的偏離，還與制度不健全有關(guān)。將績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)加入公眾滿意度評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)，促使政府在制定政策時(shí)不得不考慮這些公共性的因素。

以“公共性”為價(jià)值取向，除了避免“自利性”，還要消除“功利性”趨向。為實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的利益而犧牲少數(shù)人的利益并不是公共性的體現(xiàn)。人人生而平等，每個(gè)人都享有同等的權(quán)利，犧牲少部分人的利益就是侵犯他們的權(quán)利的行為。在關(guān)注利益享有者所得的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注成本承擔(dān)者的損失，不應(yīng)使他們白白損害自己的利益而承擔(dān)鄰避設(shè)施所帶來(lái)的負(fù)外部性。如果可以承受，則需要考慮針對(duì)他們的損失應(yīng)該如何做出相應(yīng)的賠償，并給予他們高于所受損失的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。損失如果非常大，比如嚴(yán)重威脅到附近居民的身體健康或者產(chǎn)生非常嚴(yán)重的環(huán)境污染，政府則應(yīng)放棄該鄰避項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）完善相關(guān)政策程序

學(xué)者昆魯斯通過(guò)分析成功設(shè)廠的案例，得出了促使社區(qū)居民同意接受鄰避設(shè)施的最重要的兩個(gè)因素：公眾的廣泛參與和社區(qū)居民對(duì)設(shè)施的充分信任。[5]治理鄰避事件，應(yīng)當(dāng)打破傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的強(qiáng)制選址修建和治理沖突的方式，由政府包攬社會(huì)服務(wù)的劃槳型政府向以公共服務(wù)為主的服務(wù)型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變，傾聽各利益相關(guān)方的意見。隨著民主社會(huì)的不斷發(fā)展，公民的參與意識(shí)也有所提高，大多數(shù)公民可以對(duì)涉及自身利益的政策進(jìn)行理性的思考，公民的意見和建議可以促使公共政策更加合理。政府必須做到信息的公開透明，并給公民的參與提供渠道，例如召開聽證會(huì)，發(fā)放民意調(diào)查問(wèn)卷，開通項(xiàng)目專線等等。在鄰避設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，公民也可以對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，真正讓公民參與到鄰避項(xiàng)目的決策中來(lái)。這樣有利于民眾對(duì)鄰避項(xiàng)目有深入的了解，對(duì)鄰避設(shè)施的修建也就由不滿和反對(duì)轉(zhuǎn)向理解和支持，減少鄰避事件的發(fā)生。

對(duì)于鄰避設(shè)施的修建，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是必要的。通過(guò)專家和第三方評(píng)估的形式控制風(fēng)險(xiǎn)，找出潛在風(fēng)險(xiǎn)并對(duì)其進(jìn)行預(yù)防。評(píng)估應(yīng)該安排在事前，不要等出現(xiàn)了問(wèn)題再去評(píng)估。評(píng)估不能只是走過(guò)場(chǎng)、裝樣子，應(yīng)該本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，加強(qiáng)評(píng)估過(guò)程的專業(yè)性和權(quán)威性，保障評(píng)估結(jié)果的有效客觀。只有這樣，才能消除群眾懷疑，信任評(píng)估結(jié)果。此外，鑒于鄰避設(shè)施的特殊性，還需對(duì)其是否可能引起不穩(wěn)定的事件進(jìn)行評(píng)估，以便做好相應(yīng)的應(yīng)急處理預(yù)案。風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估為政策的科學(xué)化提供了客觀依據(jù)。

（三）提高政策方案的可行性

在技術(shù)可行性方面，地方政府不愿引進(jìn)新技術(shù)的原因是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)成本較高。因此，中央政府應(yīng)該加大對(duì)鄰避項(xiàng)目的財(cái)政投入，大力推廣新技術(shù)，為鄰避設(shè)施提供技術(shù)資金上的支持。還需要對(duì)鄰避設(shè)施的技術(shù)是否達(dá)標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)格的管控，對(duì)于技術(shù)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目堅(jiān)決不許建設(shè)。擅自使用不達(dá)標(biāo)技術(shù)進(jìn)行鄰避設(shè)施建設(shè)的，一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。對(duì)于使用落后技術(shù)但是已經(jīng)建設(shè)完成的鄰避項(xiàng)目，應(yīng)該主動(dòng)淘汰落后技術(shù)，進(jìn)行技術(shù)上的更新升級(jí)。尤其是像煉油廠、化工廠等造成環(huán)境污染的鄰避項(xiàng)目，更應(yīng)該促使其到達(dá)國(guó)際規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，把對(duì)周圍居民的危害降到最低。

人們對(duì)于鄰避設(shè)施普遍有需要建設(shè)但是不要建在我家后院的想法，因此在它的政治可行性方面，鄰避項(xiàng)目的選址應(yīng)盡量選在無(wú)人居住或人煙稀少的地區(qū)，減少城市建設(shè)用地的矛盾，并設(shè)置精確的距離標(biāo)準(zhǔn)，也就是規(guī)定在距離居民區(qū)多少米的地方才可以修建鄰避設(shè)施。此外，將鄰避設(shè)施的選址方案和過(guò)程對(duì)公眾公開，讓利益相關(guān)者可以參與到選址的過(guò)程中來(lái)，盡量使成本和收益均衡，提高公眾的可接受性。對(duì)于受到鄰避設(shè)施影響的居民，政府應(yīng)當(dāng)給予他們適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，包括現(xiàn)金補(bǔ)償和非現(xiàn)金補(bǔ)償。若由于鄰避項(xiàng)目的負(fù)外部太高致，通過(guò)補(bǔ)償也無(wú)法使周圍民眾同意鄰避設(shè)施的建設(shè)，這時(shí)就可以考慮對(duì)當(dāng)?shù)氐木用襁M(jìn)行轉(zhuǎn)移。

[1]何艷玲.“鄰避沖突”及其解決:基于一次城市集體抗?fàn)幍姆治鯷J].公共管理研究,2006,00:93-103.

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[5]Kunreuther H, Fitzgerald K, and Aarts T D. Siting noxious facilities: a test of the facility siting credo[J].Risk Analysis, 1993(3): 301 -318.作者簡(jiǎn)介

李昕如（1992—），女，漢族，中國(guó)石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱呃碚撆c實(shí)踐.