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中外森林法立法特點(diǎn)及比較

王佳

黑龍江省政法管理干部學(xué)院

[摘要]在開發(fā)、利用、保護(hù)森林的活動(dòng)中，人與人及人與各種組織之間必然結(jié)成各種與森林相關(guān)的社會(huì)關(guān)系。而對(duì)這些社會(huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律就是森林法。所以森林法的形成必然與這些主體所具有的社會(huì)性和民族性相關(guān)聯(lián)。文中將對(duì)林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的森林法立法特點(diǎn)進(jìn)行分析，從而為我國(guó)的森林立法工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]森林法；立法；林業(yè)

一、林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家森林法立法特點(diǎn)

（一）美國(guó)森林法立法特點(diǎn)

美國(guó)的林業(yè)資源極為豐富。森林覆蓋率為31.9%。從歷史上看，美國(guó)的森林資源更為豐富，所以在國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中有大量的森林被砍伐而轉(zhuǎn)為農(nóng)用，直到上世紀(jì)20年代這種情況才得以終止。所以說(shuō)美國(guó)森林法的立法發(fā)展情況就是其國(guó)家森林管理制度的發(fā)展過(guò)程，其管護(hù)歷史也代表了美國(guó)民眾對(duì)森林的認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。梳理了美國(guó)的森林法的發(fā)展歷程大概可以分為以下幾個(gè)階段。

首先，是森林法的創(chuàng)設(shè)階段。針對(duì)過(guò)度砍伐林木而帶來(lái)的木材供應(yīng)量的減少及對(duì)江河流域生態(tài)環(huán)境的破環(huán)，美國(guó)國(guó)會(huì)在18世紀(jì)末通過(guò)了《創(chuàng)造力法》和《組織管理法》開始了對(duì)林地及林木的管護(hù)歷程。在開始的幾十年的階段，因?yàn)橛凶懔康哪静墓?yīng)，所以在如何使用森林資源的問(wèn)題上并沒有顯著的矛盾。但1930年頒布的《科努森--溫盾玻格法》也開始注重了對(duì)森林的保護(hù)。其將木材銷售收入的一部分用于森林的更新和植被的恢復(fù)。隨著美國(guó)參加第二次世界大戰(zhàn)及戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)的興起，木材的需求量急劇增加。森林提供的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)服務(wù)功能之間開始出現(xiàn)矛盾。

為了緩解這種矛盾，美國(guó)森林法進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。戰(zhàn)后美國(guó)人民對(duì)森林的生態(tài)娛樂服務(wù)功能的需求增加，于是美國(guó)林業(yè)局開始尋求立法支持其在管護(hù)林木的同時(shí)開展更為豐富的森林娛樂服務(wù)。在1960年國(guó)會(huì)通過(guò)了《多用途持續(xù)生產(chǎn)法》，將森林管理的目標(biāo)范圍擴(kuò)大，但同時(shí)應(yīng)以不減損土地的生產(chǎn)力為前提。1964年通過(guò)的《荒野法》建立起了美國(guó)的“荒野”系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的建立使更多的地區(qū)受到保護(hù)，同時(shí)也使保護(hù)森林的理念融入了法律體系中，是森林保護(hù)合法化。這一理念在隨后通過(guò)的《國(guó)家環(huán)境政策法》中得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。在這部法律中強(qiáng)調(diào)，國(guó)家機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目建設(shè)必須考慮其對(duì)環(huán)境的影響程度。應(yīng)當(dāng)用詳細(xì)的報(bào)告向公眾說(shuō)明，并根據(jù)公眾意見對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行修改并做出最終決定。

隨著對(duì)森林保護(hù)的熱情的高漲，美國(guó)森林立法迎來(lái)了具有標(biāo)志性的一部法律《國(guó)家森林管理法》。1976年的《國(guó)家森林管理法》是對(duì)森林及與其相關(guān)的資源的進(jìn)行的一次變革，其確立了國(guó)家森林管理體制，提出了新的管理理念。該法認(rèn)為森林資源的管理應(yīng)更好的服務(wù)于公眾的利益，在管理過(guò)程中應(yīng)將科學(xué)知識(shí)、管理規(guī)劃及具體的管理措施結(jié)合。《國(guó)家森林管理法》與其后頒布的《可更新資源研究法》、《木材殘余物利用法》、《可更新資源推廣法》及《森林生態(tài)系統(tǒng)與大氣污染研究法》共同構(gòu)成了完善的森林法體系。

（二）俄羅斯森林立法特點(diǎn)

俄羅斯是世界五大擁有豐富森林資源的國(guó)家之一。根據(jù)俄羅斯林務(wù)局的統(tǒng)計(jì)，俄羅斯共有森林面積7.635億hm2，約占全球森林面積的22%；林木總蓄積量占全球森林總蓄積量的22%左右。森林覆蓋率為45.2%。俄羅斯全國(guó)分為歐洲地區(qū)和亞洲地區(qū)兩大部分，亞洲地區(qū)又包括西西伯利亞、東西伯利亞和遠(yuǎn)東三個(gè)部分。三個(gè)地區(qū)的森林覆蓋率分別為52.9%、56.9%和45.1%。俄羅斯的珍貴樹種主要集中在遠(yuǎn)東地區(qū)，而且該地區(qū)也是單位面積立木蓄積量最高的地區(qū)。由于俄羅斯的森林主要?dú)w國(guó)家所有，所以俄羅斯國(guó)家林務(wù)局管轄了全國(guó)森林總面積的94%。

俄羅斯的森林立法最早始于1061年頒布的《俄羅斯森林法典》。這是俄國(guó)最早的對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)的法典。進(jìn)入蘇聯(lián)統(tǒng)治時(shí)期，蘇聯(lián)政府建立了森林管理機(jī)構(gòu)，專門對(duì)森林及相關(guān)資源進(jìn)行管理，并于1923年頒布了《森林法典》。這是蘇聯(lián)國(guó)家法律體系中重要的組成部分。而后為了豐富和完善森林法律體系，蘇聯(lián)在1977年和1978年先后通過(guò)了《蘇維埃國(guó)家森林法》和《森林法典》。在這兩部法律中，明確了森林資源是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的體現(xiàn)，是經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的綜合體。

在蘇聯(lián)解體后，俄羅斯在1997年對(duì)《森林法典》進(jìn)行了重新定義并多次修訂。在2006年俄羅斯政府頒布了《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》。在新的法典里，其強(qiáng)調(diào)了要對(duì)森林進(jìn)行可持續(xù)的管理，充分發(fā)揮森林的總體效益，保障公民擁有良好的環(huán)境權(quán)。

（三）中國(guó)森林立法特點(diǎn)

中國(guó)的森林立法總體可以分為三個(gè)階段即古代中國(guó)、民國(guó)時(shí)期、新中國(guó)三個(gè)時(shí)期。第一階段古代中國(guó)。中華民族幾千年來(lái)形成了自己獨(dú)特的文化歷史，在其中多家流派都強(qiáng)調(diào)人與自然應(yīng)和諧相處。這些思想也深刻的影響了我國(guó)古代時(shí)期的立法。秦朝的《田律》規(guī)定：春天二月，禁止到山林中砍伐樹木，禁止堵塞河道；不到夏季，禁止燒草作肥料，禁止采集剛發(fā)芽的植物，禁止捕捉幼獸、幼鳥和撿拾鳥蛋，禁止毒殺魚鱉，不準(zhǔn)設(shè)置捕捉鳥獸的陷阱。

所以，我們可以看出我國(guó)第一階段森林立法的特點(diǎn)。立法者在進(jìn)行立法時(shí)，均以順應(yīng)天意作為立法動(dòng)機(jī)，在此基礎(chǔ)上建立森林保護(hù)和利用資源的規(guī)則。立法帶有極強(qiáng)的功利主義色彩。森林資源的生態(tài)屬性僅得到樸素的認(rèn)知，教育、宣傳的手段落后，通常只是通過(guò)嚴(yán)厲的刑罰來(lái)保護(hù)森林，這與我國(guó)古時(shí)“重刑”的立法思想相一致。

進(jìn)入民國(guó)時(shí)期的中國(guó)森林立法又呈現(xiàn)出不同的特色。中華民國(guó)時(shí)期，在森林立法方面做出很多成績(jī)。1914年《森林法》正式實(shí)施。1915年政府將清明節(jié)定為植樹節(jié)。1932年中華民國(guó)制訂了新的《森林法》并在1937年和1945年進(jìn)行了兩次修改?？v觀民國(guó)時(shí)期的森林立法活動(dòng)可以總結(jié)出如下特點(diǎn)：法律建設(shè)基本與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。體現(xiàn)出了現(xiàn)代生態(tài)科學(xué)的先進(jìn)制度，確立了森林的所有權(quán)制度——森林分屬于國(guó)家、公有、私人所有三種形式。

新中國(guó)成立后，森林立法總體趨勢(shì)是以現(xiàn)代生態(tài)管理理念發(fā)展林業(yè)，但其中不乏曲折性。新中國(guó)初期的森林立法開展還是較早的。1952 年12月周恩來(lái)總理簽發(fā)了《關(guān)于發(fā)動(dòng)群眾繼續(xù)開展防旱抗旱運(yùn)動(dòng)并大力推行水土保持工作的指示》。1956年建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)：廣東省鼎湖山自然保護(hù)區(qū)，同年10月林業(yè)部發(fā)布了《天然森林禁伐區(qū)劃定草案》和《狩獵管理辦法》。1957年5月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》，1963年國(guó)務(wù)院頒布了《森林保護(hù)條例》。這一時(shí)期森林立法比較零散，法律等級(jí)不高，依法治林尚處在探索和起步階段。林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)以政策性文件指導(dǎo)為主，以法律法規(guī)為輔。由于人們沒有經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重環(huán)境問(wèn)題，所以對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的體會(huì)不是很深刻，保護(hù)和培育森林資源的觀念沒有得到應(yīng)有的重視。

從1978年底起，中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期，中國(guó)的森林保護(hù)立法也進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期。1979年全國(guó)人大常委會(huì)頒布了新中國(guó)第一部森林保護(hù)方面的綜合性法律一一《森林法(試行)》，1981年中共中央、國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問(wèn)題的決定》。1984年9月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《森林法》，1986年頒布了《森林法實(shí)施細(xì)則》。1993年到1997年，發(fā)布了《中國(guó)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(1991-2000年)、《中國(guó)21世紀(jì)議程林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》、《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(1996-2010年)。2000年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》。

經(jīng)過(guò)改革開放以來(lái)國(guó)家林業(yè)局制定頒布了50多件部門規(guī)章，為保護(hù)、發(fā)展和合理利用森林資源，維護(hù)生態(tài)安全，提供了有力的法律保障。基本做到了有法可依、有章可循，有力的促進(jìn)了林業(yè)法治事業(yè)的發(fā)展。

二、中外森林立法比較

通過(guò)以上對(duì)世界林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的立法情況總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)與其存在如下一些立法差異：首先立法精神原則不同。立法精神和原則是法律的精髓，是法律價(jià)值的集中體現(xiàn)，是立法活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是法律的最終取向。美國(guó)的森林立法明顯體現(xiàn)出一種可持續(xù)的生態(tài)系統(tǒng)理念。俄羅斯的森林法典中也體現(xiàn)出來(lái)要全面的、綜合的對(duì)森林進(jìn)行保護(hù)、開發(fā)、利用。注重森里的自然屬性，將森林這一自然資源融入整體的生態(tài)系統(tǒng)中。然而，目前我國(guó)對(duì)森林資源的認(rèn)識(shí)和利用仍以經(jīng)濟(jì)用途為主，森林的生態(tài)、社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)不明顯。亦或是在實(shí)現(xiàn)森林的綜合價(jià)值的過(guò)程中無(wú)法處理好生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，而使得部分利益主體的合法利益受損。

其次，現(xiàn)代森林立法強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)對(duì)制定法律制度的重要性。例如在美國(guó)的森林立法過(guò)程中就強(qiáng)調(diào)在制定和完成森林資源管理計(jì)劃時(shí)，必須綜合應(yīng)用“物理、生物、經(jīng)濟(jì)及其他科學(xué)”的交叉研究方法。這就突出了森林立法過(guò)程中的科技含量。相比之下，我國(guó)的森林立法過(guò)程就缺乏這種“科技力量”的參與，缺乏通過(guò)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)而制定出的詳細(xì)的森林管理標(biāo)準(zhǔn)。森林法的處罰條款也只是比較籠統(tǒng)的規(guī)定了處罰的金額，而沒有針對(duì)毀壞的具體樹木的品種、株樹進(jìn)行明確的損失確定。

在我國(guó)，公眾對(duì)森林相關(guān)立法的參與度也是比較低的。森林的社會(huì)屬性和生態(tài)價(jià)值是面向全體公眾的，因此公眾對(duì)森林的發(fā)展與保護(hù)也有不可推卸的責(zé)任與義務(wù)。美國(guó)《國(guó)有林管理法》規(guī)定，林務(wù)局在制定各種計(jì)劃時(shí)都要請(qǐng)公眾參與評(píng)價(jià)，并根據(jù)公眾評(píng)價(jià)進(jìn)行修改。這種做法大大加深了公眾參與森林保護(hù)的程度。在俄羅斯，公民同樣可以依據(jù)聯(lián)邦法律規(guī)定的程序和形式參與森林利用、保護(hù)、防護(hù)相關(guān)的立法活動(dòng)。在我國(guó)公眾參與森林相關(guān)活動(dòng)最明顯且唯一的體現(xiàn)就是“植樹造林義務(wù)”。而且這一活動(dòng)是森林管理保護(hù)活動(dòng)中最為底層的，無(wú)法在森林立法中體現(xiàn)民眾的意識(shí)。

通過(guò)以上對(duì)比，在我國(guó)今后的森林立法活動(dòng)中要進(jìn)一步明確森林的生態(tài)、社會(huì)價(jià)值。將已經(jīng)確立的可持續(xù)發(fā)展理念具體化，使這一理念通過(guò)法律條文充分體現(xiàn)，并融入生產(chǎn)、生活。在森林立法活動(dòng)中加大科技指導(dǎo)立法的力度。對(duì)于不同地區(qū)、不同類型的林地要根據(jù)其具體的特點(diǎn)制定更為細(xì)致的法律規(guī)范。將森林的保護(hù)、培育、建設(shè)、采伐通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)量化的規(guī)則體現(xiàn)出來(lái)。拓展公眾參與林業(yè)建設(shè)發(fā)展的渠道，使普通民眾意識(shí)到林業(yè)的建設(shè)和發(fā)展不僅僅是政府和林業(yè)部門的事，還關(guān)系到他們的切身利益。

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