吳宇，陳信安

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610225）

從借鑒到規(guī)范：中國(guó)特色官邸制問(wèn)題研究

吳宇，陳信安

（四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610225）

“探索實(shí)行官邸制”在十八屆三中全會(huì)被提及以來(lái)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但關(guān)于官邸制整體的制度構(gòu)建從理論到實(shí)踐均未成體系。思想層面、理論層面以及制度設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題成為束縛我國(guó)官邸制探索的主要障礙?；趪?guó)情、政治體制改革以及反腐的需要，我國(guó)特色官邸制應(yīng)當(dāng)是以“反腐”“限權(quán)”為價(jià)值導(dǎo)向的官員住房制度。在保證官員辦公、住房需求的基礎(chǔ)上，以地市級(jí)為試點(diǎn)，逐漸探索官員入住官邸的長(zhǎng)效機(jī)制。

官邸制；功能價(jià)值；反腐

“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，不準(zhǔn)多處占用住房和辦公用房，不準(zhǔn)超標(biāo)準(zhǔn)配備辦公用房和生活用房……嚴(yán)肅查處違反規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)享受待遇等問(wèn)題，探索實(shí)行官邸制。”這是我國(guó)正式文件對(duì)官邸制的官方表述，出現(xiàn)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱”決定”）第37條第2段。按照體系解釋，官邸制本質(zhì)上是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)工作生活保障制度。在當(dāng)前國(guó)情下，探索官邸制雖然帶有強(qiáng)烈反腐的意味，但也并非是部分學(xué)者和民眾追捧的“中國(guó)反腐的根本途徑”。①官邸制在中國(guó)尚屬新鮮事物，筆者在知網(wǎng)上以“官邸制”為全文關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，所能檢索到的與之相關(guān)的文獻(xiàn)研究總共121篇，具體分布是2014年52篇，2013年56篇，從1991-2012年之間總共13篇。這也暴露出官邸制理論研究的貧乏。官邸制在《決定》中用“探索”一詞，具有摸著石頭過(guò)河的意思，也彰顯了決策者對(duì)體制構(gòu)建的冷靜與實(shí)事求是的改革風(fēng)格。汪玉凱教授認(rèn)為“實(shí)行官邸制是遏制領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”的根本途徑”。參見(jiàn)汪玉凱：中國(guó)需要建立有特色的官邸制，載于《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第2期。結(jié)合《決定》的上下文看，第37條所突出的改革立足點(diǎn)是“預(yù)防腐敗，改進(jìn)作風(fēng)，并借此探索形成改進(jìn)作風(fēng)的常態(tài)化機(jī)制?！比绾握巍皵[在大街上的腐敗”已成為中央決定探索官邸制的主要?jiǎng)恿?lái)源。中紀(jì)委對(duì)十八屆三中全會(huì)精神系列文章的解讀中，也印證了這一觀點(diǎn)，即在以如何發(fā)揮官邸制預(yù)防腐敗功能之思想指導(dǎo)下，探索實(shí)施符合當(dāng)前國(guó)情的官邸制。預(yù)防腐敗是我國(guó)對(duì)官邸制探索的價(jià)值定位，也將必然對(duì)官邸制探索過(guò)程中的制度設(shè)計(jì)做出利益權(quán)衡。

一、中國(guó)特色官邸制構(gòu)建的必然性

（一）中國(guó)特色官邸制的應(yīng)有之義

官邸制自十八屆三中全會(huì)被提及以來(lái)，理論界對(duì)其內(nèi)涵與外延進(jìn)行過(guò)各式各樣的表述，但基本上大同小異。目前代表官方立場(chǎng)的中紀(jì)委給出的解釋為：“官邸制，是為高級(jí)干部配置官邸，其配偶及子女可以在高級(jí)干部任職期間一起居??；一旦該高級(jí)干部離開(kāi)崗位，該高級(jí)干部和配偶子女均應(yīng)及時(shí)騰退，由下一任高級(jí)干部居住。”①參見(jiàn)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站關(guān)于“十八屆三中全會(huì)精神系列報(bào)道解讀之一”，http://news.sina.com.cn/o/2013-12-12/0439 28960903.shtml?？梢哉f(shuō)這種表述大致概括了我國(guó)官邸制探索過(guò)程中的主要思路。其顯在之意有：（1）官邸的適用對(duì)象是我國(guó)高級(jí)干部，并惠及其配偶和子女；（2）官邸與干部級(jí)別直接掛鉤；（3）在崗期間入住，離崗后搬出；（4）不動(dòng)的房子，流水的官。其潛在含義是：用官邸制之名行高級(jí)干部防腐防變之實(shí)。

中紀(jì)委對(duì)官邸制含義的表述尚未明確的問(wèn)題有：（1）官邸制中高級(jí)干部的劃分不清楚②改革開(kāi)放以后，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（1994年）在第10條明確規(guī)定了國(guó)家公務(wù)員級(jí)別為15級(jí)。高級(jí)干部的定義又有廣義和狹義之分，廣義的高級(jí)干部一般是指廳局級(jí)正職（含）以上，狹義的高級(jí)干部是指副省、部級(jí)及以上干部。參見(jiàn)http://baike.so.com/doc/1160690.html。；（2）對(duì)其子女的隨居，需不需要對(duì)成年子女和未成年子女進(jìn)行區(qū)分；（3）下一任高級(jí)干部居住的意思是原職位的接班人還是其他仍有待商榷；（4）高級(jí)干部離崗后如未及時(shí)騰退由誰(shuí)處理、如何處理以及怎樣處理。

應(yīng)當(dāng)看到，中紀(jì)委對(duì)官邸制內(nèi)涵與外延的官方表述至少為我們探索如何構(gòu)建中國(guó)特色官邸制提供了參考材料，定下了基調(diào)，也指明了研究方向。筆者認(rèn)為，中國(guó)特色官邸制是中國(guó)政府深化政府改革的題中之義，是干部住房監(jiān)管制度改革的觸發(fā)器，是政府反對(duì)官員住房腐敗的有力武器。它是在高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“以權(quán)謀房”的住房腐敗之風(fēng)愈演愈烈，已經(jīng)被人民群眾深惡痛絕的背景下應(yīng)運(yùn)而生的，它是基于我國(guó)國(guó)情和順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物。官邸制，顧名思義，是一種官員的住房制度，由國(guó)家為在任的國(guó)家重要職位的官員免費(fèi)或者低價(jià)提供住所。而中國(guó)特色官邸制，看似是官員的福利住房制度，其實(shí)是國(guó)家為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，遏制住房腐敗，進(jìn)而消除“擺在大街上的腐敗”的明智之舉。

（二）官邸制的功能價(jià)值

官邸制并不是一個(gè)新鮮事物，國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家都有對(duì)官邸制的探索、構(gòu)建與實(shí)行。通過(guò)對(duì)國(guó)外官邸制的研究，我們大致可以將官邸制的功能價(jià)值歸納為五個(gè)方面：

1.安全的功能。官邸的適用對(duì)象是一定級(jí)別以上的高級(jí)官員，這些高級(jí)官員群體普遍構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家的制度設(shè)計(jì)群、核心決策層，了解并掌握著國(guó)家的重要機(jī)密。世界各國(guó)政府對(duì)這些人都建立有一套相對(duì)完善的安全保障制度，對(duì)這些重要崗位公職人員人身安全的保障也被視作對(duì)國(guó)家秘密、國(guó)防安全的保護(hù)。因此，官邸制在設(shè)計(jì)的過(guò)程中，極為重要的一項(xiàng)功能就是保障重要職務(wù)公職人員的人身安全?？v觀世界各國(guó)官邸制的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)國(guó)家對(duì)官邸制的設(shè)計(jì)普遍實(shí)行的是“上緊下松”的政策，既越往上層去，官員所擁有的是否入住官邸的選擇權(quán)就越小。③例如德國(guó)規(guī)定除了總理等必須居住官邸外，各部部長(zhǎng)可以選擇住官邸或者租用住房；韓國(guó)只有總統(tǒng)、總理以及國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)四個(gè)職位有專門(mén)官??；在美國(guó)，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、州長(zhǎng)、副州長(zhǎng)必須居住官邸，其他能享受官邸的官員如市長(zhǎng)則可以自由選擇放棄居住官邸或者自購(gòu)房屋居住。參見(jiàn)汪玉凱：《國(guó)外主要國(guó)家官邸制研究》，載中共《天津市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第1期。安全的需要是多數(shù)國(guó)家實(shí)行官邸制的重要目的之一。

2.防腐防變的功能。公職人員的職位越高往往意味著權(quán)力越重，腐化墮落的可能性就越大。權(quán)錢(qián)交易、權(quán)色交易、以權(quán)謀房也往往成為公職人員腐敗的滋生地、重災(zāi)區(qū)。公職人員以權(quán)謀房常常帶有“洗白”性質(zhì)，以合法形式掩蓋占房目的，一般是利用職權(quán)違規(guī)建房，多占或者低價(jià)套購(gòu)公有房屋等方式侵占國(guó)有資產(chǎn)。

為什么官邸制大多只針對(duì)高級(jí)官員？其原因在于高級(jí)官員的腐敗對(duì)國(guó)家造成的損失更為嚴(yán)重。在科層制的行政管理體制中，作為管理國(guó)家事務(wù)的行政人員，越往上層去，其級(jí)別越高，地位越顯赫，公民讓渡的權(quán)力也就越大越集中，與國(guó)家政權(quán)的融合度就越高，對(duì)民主政體的腐蝕程度也就越高。官邸制通過(guò)官邸國(guó)家供給，所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)在“權(quán)”與“房”之間加了一層“防火墻”，割斷了“權(quán)”生“腐”的聯(lián)系，對(duì)預(yù)防腐敗特別是預(yù)防高官“權(quán)房”交易，抑制國(guó)有資產(chǎn)流失具有重要意義。

3.居住、辦公的功能?！肮氽　?，按照字面意思可以解讀為“高級(jí)官員的住所”，在我國(guó)古書(shū)《說(shuō)文》和《漢書(shū)·盧綰傳》中均有過(guò)記載“邸，屬國(guó)舍也”、“舍燕邸”。居住功能是官邸制的顯在功能，官邸也往往兼具公職人員辦公的功能。官邸的現(xiàn)代化發(fā)展有點(diǎn)類似于我國(guó)古代的“前衙后邸”。官邸制這種住所辦公一體的模式在國(guó)外也并不鮮見(jiàn)，像美國(guó)總統(tǒng)入住的白宮就是住所辦公一體官邸制模式的典型。①“白宮”是美國(guó)政治權(quán)力的象征，代表了美國(guó)政府，作為美國(guó)總統(tǒng)的官邸，是總統(tǒng)辦公和居住的地方。白宮的主體建筑可以分為主樓和東西兩區(qū)，東區(qū)作為開(kāi)放區(qū)供游客參觀，西區(qū)是總統(tǒng)辦公區(qū)域。而主樓的二層是總統(tǒng)家庭居住的地方。因此，將現(xiàn)代官邸表述為“高級(jí)官員的辦公、住所地”可能更為恰當(dāng)。這也體現(xiàn)出了官邸制在權(quán)衡國(guó)家利益與官員小家利益之間人性化的考量。為高級(jí)官員及其配偶子女提供合適的辦公居住場(chǎng)所是官邸制人性化的體現(xiàn)，也是官邸制“雙刃劍”②“官邸制”運(yùn)行得當(dāng)既能管住官員權(quán)力貪腐的手，也能為官員解決“后顧之憂”，減輕工作壓力；若執(zhí)行不當(dāng)，就會(huì)淪為權(quán)力貪腐的工具，為腐敗所利用。特性的應(yīng)有之義。

4.文化象征的功能。許多國(guó)家的官邸，特別是國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人的官邸往往成為上至國(guó)家外交，下至聯(lián)系群眾的接待場(chǎng)所。③如美國(guó)的白宮、法國(guó)的愛(ài)麗舍宮、英國(guó)唐寧街10號(hào)、俄羅斯克林姆林宮、韓國(guó)的青瓦臺(tái)總統(tǒng)府、新加坡總統(tǒng)府等都是世界著名的官邸，每年都會(huì)選擇在一定時(shí)間段向游客開(kāi)放，既能促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展又能體現(xiàn)“親民”性。官邸的設(shè)計(jì)，特別是一國(guó)元首的官邸，常常會(huì)發(fā)展為一個(gè)國(guó)家政權(quán)的象征，或者成為一處特色的人文景點(diǎn)。官邸多數(shù)具有居住功能與辦公功能兩性，既可以舉辦社會(huì)活動(dòng)、會(huì)見(jiàn)賓客、召開(kāi)正式會(huì)議或政府臨時(shí)會(huì)議，還可以展示和維護(hù)國(guó)家或者地區(qū)形象，一些國(guó)家的官邸還是當(dāng)?shù)氐耐饨缓吐糜蝿俚亍1]官邸總是與權(quán)力聯(lián)系緊密，是一把鋒利的雙刃劍，使用得當(dāng)則能拉近政府與民眾之間的距離，增強(qiáng)政府的公信力、支持率，反之就會(huì)成為“官本位”、“特權(quán)”、“腐敗”的象征，引起民眾對(duì)政府的反感與對(duì)立。

5.強(qiáng)化公仆意識(shí)的功能。強(qiáng)化公仆意識(shí)是官邸制度之下的引申之意。在我國(guó)，官員往往被稱為“人民公仆”，樹(shù)立并強(qiáng)化官員公仆意識(shí)也是國(guó)家和民眾對(duì)官員的基本要求和最佳期待。實(shí)行官邸制可以讓入住官邸的官員們感受到責(zé)任與壓力，時(shí)刻警醒自己是“國(guó)家的人”，是“人民的公仆”，時(shí)刻牢記自己的使命和宗旨。此外，正是因?yàn)楣氽〉膰?guó)有性質(zhì)，使得官邸可以成為官員接待百姓的辦公場(chǎng)所，而官員也不宜以自己是在家休息而將來(lái)到官邸有所訴求的百姓拒之門(mén)外，進(jìn)而也起到了督促公職人員廉潔自律、強(qiáng)化公仆意識(shí)的作用。[2]

（三）中國(guó)特色官邸制的價(jià)值意蘊(yùn)

力圖解決公職人員“擺在大街上的腐敗現(xiàn)象”，中共中央著力采取了三種措施：不動(dòng)產(chǎn)信息登記制度、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、官邸制度。這三種措施也被媒體譽(yù)為整治中國(guó)官場(chǎng)腐敗的“達(dá)摩克利斯之劍”。作為“劍柄”的官邸制，從表面上看，像是給予高級(jí)官員的一種住房福利，實(shí)際上是通過(guò)官員住房福利顯現(xiàn)化實(shí)現(xiàn)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。而且官邸制的適用對(duì)象范圍較小，在推行過(guò)程中阻力會(huì)減少許多。官邸制自十八屆三中全會(huì)被提及以來(lái)，多數(shù)民眾對(duì)我國(guó)著力構(gòu)建官邸制持贊同的態(tài)度，其阻力和反對(duì)者也遠(yuǎn)沒(méi)有另外兩種制度那樣激烈。探索能夠激活“官員財(cái)產(chǎn)公示制度”、“不動(dòng)產(chǎn)信息登記制度”的官邸制成為官邸制構(gòu)建的又一重要價(jià)值取向。充分發(fā)揮其預(yù)防腐敗、預(yù)防“以權(quán)謀房”的功能是我國(guó)特色官邸制構(gòu)建的真正價(jià)值蘊(yùn)意。

二、中國(guó)特色官邸制構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

官邸制在我國(guó)從理論到實(shí)踐尚缺乏成型的制度經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，在中國(guó)的具體適用尚處于摸著石頭過(guò)河階段，其雙刃劍的性質(zhì)也增加了探索中的難度，官邸制如若構(gòu)建得當(dāng)就會(huì)成為觸發(fā)器為“官員財(cái)產(chǎn)公示制度”、“不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度”的出臺(tái)掃清障礙；若構(gòu)建不當(dāng)，則會(huì)淪為官員隱性福利顯性化、灰色收入合法化、贓款“洗白”的腐敗工具?；诋?dāng)前國(guó)情的考慮，我國(guó)官邸制在構(gòu)建過(guò)程中還必須直面以下三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：

（一）思想層面的問(wèn)題

在我國(guó)傳統(tǒng)觀念中，“官本位”的思想一直很濃重，民眾對(duì)官員的腐敗深惡痛絕，同時(shí)民意也帶有極大的盲從性，如“余姚被背干部或被冤枉”事件。①參見(jiàn)《余姚被背干部或被冤枉，官方稱處理受網(wǎng)絡(luò)壓力影響》，人民網(wǎng)，2013年10月18日，http://politics.people.com. cn/n/2013/1018/c70731-23248536.html。官員群體一旦被爆出些許負(fù)面新聞，不辨真假，網(wǎng)絡(luò)上就會(huì)出現(xiàn)各種聲音站在道德制高點(diǎn)通過(guò)各種冠冕堂皇的理由給予“他們希望看到”的定性。官邸制是一把帶有增進(jìn)官員福利和防止官員腐敗雙重屬性的制度，其增進(jìn)官員福利的顯性化特征使得那些習(xí)慣性斷章取義的民眾更容易將其解釋成高官為自己貼金、謀福利的新路徑。因此，在官邸制前期構(gòu)建過(guò)程中首先需要下大力氣去解決思想層面的問(wèn)題。

（二）理論層面的問(wèn)題

我國(guó)官邸制研究絕大多數(shù)都只是將重點(diǎn)聚焦在對(duì)國(guó)外官邸制的介紹層面，而對(duì)理論層面的研究深度、本土化的研究廣度以及制度借鑒的寬度上面鮮有涉及。目前，像樣的研究成果除了汪玉凱與其所在的中國(guó)行政體制改革研究會(huì)《中國(guó)特色官邸制研究》課題組對(duì)官邸制做了較為全面、有深度的引述和初步的構(gòu)想外，幾乎再難見(jiàn)其他有深度的研究。如何引導(dǎo)和豐富社會(huì)各界對(duì)官邸制理論的研究，為構(gòu)建特色官邸制集思廣益、出謀劃策、提供思路，是官邸制推行過(guò)程中需要解決的又一問(wèn)題。

（三）制度設(shè)計(jì)層面的問(wèn)題

制度設(shè)計(jì)是構(gòu)建特色官邸制最終要面對(duì)的問(wèn)題，也是最為具體而核心的問(wèn)題。按照制度構(gòu)建的一般順序?qū)ζ溥M(jìn)行梳理，官邸制需要解決的問(wèn)題有：官邸的適用對(duì)象、官邸的來(lái)源、官邸的權(quán)屬、官邸的規(guī)格大小、官邸的維護(hù)經(jīng)費(fèi)、官邸的一般管理、官邸的監(jiān)督機(jī)制、官員退休的附屬保障等。我國(guó)官邸制的構(gòu)建尤其又需要考慮官邸制的反腐效能與行政成本之間的問(wèn)題，制度設(shè)計(jì)中這些具體、復(fù)雜而繁瑣的問(wèn)題需要我們一一應(yīng)對(duì)。

三、古今中外官邸制模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）中國(guó)古代官邸制考察

在我國(guó)歷史發(fā)展過(guò)程中不難尋覓官邸制的蹤跡。據(jù)相關(guān)資料考證，官邸制和吏舍制早在西漢初期就已成型。②《漢書(shū)》中記載“御史府吏舍百余區(qū)”，西漢之時(shí)官邸之多，可見(jiàn)一斑。最初是為了解決官員及其眷屬在任期內(nèi)住宿而提供的一種待遇，后來(lái)隨著封建經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，官場(chǎng)腐敗嚴(yán)重，逐漸衍生出了防貪治瀆、促進(jìn)官員廉政的功能，與之配套的制度有官員任職回避制度、親屬隨任限制等，而對(duì)于官邸修建標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有具體規(guī)定。古代官邸制實(shí)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題也主要是官員調(diào)動(dòng)頻繁、官員通過(guò)調(diào)動(dòng)占據(jù)官邸為私宅，不退不交，再加上當(dāng)時(shí)政治腐敗、監(jiān)管機(jī)制不健全，使得官邸制難以發(fā)揮其應(yīng)有功能，甚至淪為官員貪腐的工具。

（二）臺(tái)灣地區(qū)官邸制模式的經(jīng)驗(yàn)借鑒

臺(tái)灣地區(qū)官邸制推行過(guò)程中遇到的問(wèn)題具體體現(xiàn)在：（1）官邸被違規(guī)占用、不當(dāng)借用、到期不退；（2）官邸老舊，整修費(fèi)用巨大，官邸長(zhǎng)期荒廢；（3）入住官邸官員住房經(jīng)費(fèi)耗費(fèi)巨大；（4）官員放棄入住官邸，造成公共資源浪費(fèi)，飽受輿論質(zhì)疑。③“民進(jìn)黨立委曾專門(mén)曝光臺(tái)軍退役將領(lǐng)占用官舍，這些官舍幾乎都在臺(tái)北市精華地段，涉及12位上將、4位中將，大部分都曾擔(dān)任臺(tái)軍兵種‘總司令’”；“臺(tái)‘國(guó)防部長(zhǎng)’官邸，本是何應(yīng)欽遺留下來(lái)的名宅，但因?yàn)檫@個(gè)三層的官舍過(guò)于老舊，不整修幾乎沒(méi)法住，整修又要花大筆錢(qián)引來(lái)非議，“不碰官邸”幾乎成為近年來(lái)歷任“國(guó)防部長(zhǎng)”的共識(shí)。李天羽任內(nèi)自掏腰包跑到新北市購(gòu)房入住，但還是花了幾百萬(wàn)元整修了官邸，因?yàn)楣氽￠L(zhǎng)期荒廢、樹(shù)木過(guò)于茂盛已經(jīng)遭到附近居民投訴……”；“前“新聞局長(zhǎng)”楊永明入住官舍后，被爆出2個(gè)月電費(fèi)高達(dá)2萬(wàn)多元，引發(fā)各界撻伐。楊永明解釋是因官舍器具老舊耗電，主動(dòng)拆除耗電大型器具仍難獲諒解，最后只好火速搬離，自行負(fù)擔(dān)租屋及所有費(fèi)用，表態(tài)未來(lái)也不再申請(qǐng)使用官舍?！?；“馬英九上臺(tái)后，高階政務(wù)官入住官邸的興趣很低，歷任“行政院長(zhǎng)”都選擇住在自家，沒(méi)想到也立即遭遇輿論質(zhì)疑。住官舍，各方都盯著，有無(wú)超標(biāo)、有無(wú)逾期；不住官舍，外界質(zhì)疑你浪費(fèi)公共資源?！眳⒁?jiàn)臺(tái)海網(wǎng)，《借鏡臺(tái)灣系列2：推官邸制，臺(tái)灣注重配套》，http://www.taihainet.com/news/twnews/bilateral/2013-11-23/1170016_2. html，2013年11月23日。這些問(wèn)題大致可以歸結(jié)為兩個(gè)極端：一是官邸搶著住，二是官邸沒(méi)人住。臺(tái)灣地區(qū)官邸制出現(xiàn)的問(wèn)題具有普遍性，對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)官邸制探索的經(jīng)驗(yàn)：一是以信息公開(kāi)為起點(diǎn)，完善監(jiān)督體系，保障入住官邸官員“進(jìn)”“退”程序暢通。二是加快推進(jìn)官邸制度的頂層設(shè)計(jì)，然而這也是我國(guó)千百年來(lái)“人情社會(huì)”最難根除的一點(diǎn)，違規(guī)占用、到期不退的這些官員既是前輩，也是位高權(quán)重的一個(gè)群體。在官邸執(zhí)行程序設(shè)計(jì)方面，需要一個(gè)級(jí)別更高更為有力的監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，當(dāng)前國(guó)情下不僅需要頂層設(shè)計(jì)，更需要領(lǐng)導(dǎo)層的重點(diǎn)關(guān)注。在此，值得一提的是，習(xí)近平主席領(lǐng)導(dǎo)中央軍委連續(xù)多次下令對(duì)軍隊(duì)房地產(chǎn)資源進(jìn)行全面清查、清退，以軍隊(duì)離退休干部多占住房為重點(diǎn)的清查、清退工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，為官邸制的推進(jìn)掃清了最為關(guān)鍵的障礙。①經(jīng)中央軍委主席習(xí)近平批準(zhǔn)，解放軍四總部、軍委紀(jì)委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好離退休干部違規(guī)住房用車問(wèn)題清理工作的通知》，要求全軍和武警部隊(duì)堅(jiān)決貫徹軍委決策指示，采取有力措施深入推進(jìn)清理，確保清退務(wù)盡、不留死角。參見(jiàn)騰訊網(wǎng)，《全軍離退休干部要騰退多占住房》，http://news.163.com/14/0726/05/A22C2NUV00014SEH.html, 2014-07-26。

（三）官邸制構(gòu)建的域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

官邸制在國(guó)外發(fā)展百年有余，已形成較為成熟的機(jī)制（見(jiàn)表1）。

表1 世界主要國(guó)家官邸制實(shí)施一覽表

借鑒要點(diǎn)如下：

適用對(duì)象上，實(shí)行官邸制的國(guó)家和地區(qū)對(duì)享受官邸制的官員進(jìn)行了“應(yīng)當(dāng)入住”、“可以入住”和“申請(qǐng)入住”的區(qū)分。我國(guó)的官邸制從國(guó)家的尊嚴(yán)、工作性質(zhì)、工作需要、有利于廉潔四個(gè)原則出發(fā)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行這樣的區(qū)分。

官邸來(lái)源和產(chǎn)權(quán)歸屬方面，除了英國(guó)基于其國(guó)情實(shí)行的是官邸部分國(guó)有，部分個(gè)人所有的制度外，其它國(guó)家的官邸均由國(guó)家提供，產(chǎn)權(quán)國(guó)有。我國(guó)的官邸制毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持官邸的國(guó)有性質(zhì)。

官邸規(guī)格大小上，多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格的限制，一般會(huì)考慮到職位高低和職位需要進(jìn)行設(shè)計(jì)。在這個(gè)方面，我國(guó)應(yīng)該考慮官員職位高低和職位需要，由國(guó)家按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)。

官邸的管理上，雖然各個(gè)國(guó)家的管理機(jī)構(gòu)叫法不一，但普遍是由政府部門(mén)的某個(gè)下屬單位管理，需要強(qiáng)調(diào)的是這些國(guó)家并沒(méi)有設(shè)置專門(mén)的官邸管理機(jī)構(gòu)，而是通過(guò)增加某個(gè)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)到達(dá)管理官邸的目的。在此方面，我國(guó)只需和其他大多數(shù)國(guó)家的做法一樣即可，不必增設(shè)一個(gè)專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。

官邸用途方面，普遍的用途是高級(jí)官員生活起居的場(chǎng)所，有時(shí)會(huì)兼有集會(huì)、辦公的用途，作為政府首腦的官邸往往還用做宴請(qǐng)外賓、旅游觀光。如前所述，我國(guó)的官邸制兼具居住、辦公、安全、防腐、文化象征等各種功能。

監(jiān)管、違規(guī)懲處機(jī)制方面，可以看到這些國(guó)家普遍都有一套相對(duì)完善的社會(huì)監(jiān)督制度，對(duì)官員的住房、薪酬待遇強(qiáng)制公開(kāi)，以接受社會(huì)監(jiān)督。并有專門(mén)的“監(jiān)督員”“稽核員”負(fù)責(zé)監(jiān)督的執(zhí)行，對(duì)于官員以權(quán)謀房具有完善的糾錯(cuò)機(jī)制和懲處規(guī)定。這是我國(guó)官邸制最需要借鑒和完善的地方，即引進(jìn)一套相對(duì)完善的社會(huì)監(jiān)督制度，推動(dòng)干部住房監(jiān)管制度的改革，并對(duì)違規(guī)的官員進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處。

在官員附屬保障機(jī)制方面，多數(shù)國(guó)家都有相應(yīng)配套的補(bǔ)助制度，像美國(guó)的住房租賃津貼、法國(guó)的租金減半、日本的福利型住房制度、新加坡的住房公積金制度等，基本都能保障官員在離任后居者有其屋的需求。因此，我國(guó)的官邸制需要建立具體的官員離退之后的住房保障機(jī)制，好讓官員能夠安心工作，而不必考慮后顧之憂。

四、中國(guó)特色官邸制構(gòu)建的路徑初探

可以說(shuō)官邸制預(yù)防腐敗功能發(fā)揮好壞直接決定了我國(guó)官邸制探索的成敗。因此，我國(guó)官邸制構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞限制權(quán)力、預(yù)防腐敗為中心進(jìn)行官邸制探索。筆者就如何發(fā)揮官邸制功能價(jià)值為核心目標(biāo)，就中國(guó)特色官邸制的構(gòu)建提出以下幾點(diǎn)思考：

（一）清查現(xiàn)有房源及公有住房數(shù)量、規(guī)格

對(duì)國(guó)有公房數(shù)量、規(guī)格大小進(jìn)行清查是為解決官邸來(lái)源問(wèn)題掃清障礙。我國(guó)雖然從沒(méi)有正式建立過(guò)官邸制，但是類似官邸制的公宅制早有實(shí)踐，中央和地方上建造的公房數(shù)量不在少數(shù)。當(dāng)前面臨的最大問(wèn)題是這些公房大多數(shù)被一些官員以各種名義、各種方式通過(guò)混淆公宅和私宅的屬性，達(dá)到長(zhǎng)期侵占、據(jù)為私有的目的。因此，做好對(duì)這些房產(chǎn)數(shù)量、規(guī)格的清查，理清其中所涉及的各種復(fù)雜的關(guān)系脈絡(luò)等基礎(chǔ)性工作，是為接下來(lái)督促違規(guī)官員的騰退做好鋪墊，也為官邸制的推行減輕阻力。

（二）嘗試官邸制增量公開(kāi)的施行方式

官邸制的施行會(huì)倒逼官員住房信息公開(kāi)，這必然會(huì)遭受來(lái)自大量既得利益者的阻礙，官邸制施行的難度可想而知，而暫緩官員住房信息存量的公開(kāi)，采用增量公開(kāi)的方式，針對(duì)新任官員、新建房屋進(jìn)行公開(kāi)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。早在2000年，中央就曾下發(fā)《在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部級(jí)干部住房制度改革實(shí)施意見(jiàn)》，這份文件是官邸制的雛形。但是因?yàn)樵撐募惶岬搅祟I(lǐng)導(dǎo)干部的存量問(wèn)題，而沒(méi)有考慮后來(lái)干部的增量問(wèn)題，收效甚微。因此，官邸制增量公開(kāi)的施行方式是官邸制能否有效實(shí)施的關(guān)鍵所在。在進(jìn)行官邸制的制度設(shè)計(jì)時(shí)，汪玉凱也指出要堅(jiān)持“老人老辦法，新人新辦法”增量公開(kāi)的方式，在新任官員的干部中實(shí)施，對(duì)于原官員以及已經(jīng)離退休的官員采取自然過(guò)渡的方式。這個(gè)增量公開(kāi)包括兩個(gè)方面，第一是針對(duì)新增官員實(shí)施，逐步拓展到所有官員；第二是對(duì)新建的官邸，應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施各種公開(kāi)措施，然后逐步擴(kuò)大公開(kāi)的建筑范圍。[3]

（三）加強(qiáng)違規(guī)占房的監(jiān)管監(jiān)察力度

縱觀實(shí)行官邸制成功的國(guó)家和地區(qū)，我們發(fā)現(xiàn)它們都建立有一整套詳實(shí)、全面、嚴(yán)格并行之有效的住房監(jiān)管制度。正如孟德斯鳩說(shuō)的，一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)的人使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。[4]因此，構(gòu)建有力而長(zhǎng)效的住房監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是我國(guó)推行官邸制最為關(guān)鍵的一環(huán)。鑒于我國(guó)的國(guó)情以及文化傳統(tǒng)，我們建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)具備相當(dāng)?shù)募?jí)別，最好是中央和地區(qū)的一級(jí)在任領(lǐng)導(dǎo)官員。在中央可以以常委級(jí)別的官員負(fù)責(zé)；地方上，應(yīng)當(dāng)以省委書(shū)記、省長(zhǎng)、市委書(shū)記、市長(zhǎng)為首。具體監(jiān)管執(zhí)行上，可以由紀(jì)律檢查委員會(huì)主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，有效地解決執(zhí)行上行政級(jí)別差異過(guò)大的問(wèn)題，破除執(zhí)行上老領(lǐng)導(dǎo)的“情面”問(wèn)題。形成上級(jí)監(jiān)管下級(jí)、中央監(jiān)管地方、人民監(jiān)督中央的良性監(jiān)管機(jī)制，要形成這樣的住房監(jiān)管機(jī)制，又必須加快推進(jìn)另兩制度的出臺(tái)，既不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度和官員財(cái)產(chǎn)公示制度。

（四）加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)信息公開(kāi)公示公信制度

不動(dòng)產(chǎn)信息統(tǒng)一登記制度是中央反腐防變祭出的利劍之一，其效力在于這柄劍直接將官員房產(chǎn)貪腐的“暗道”打破，讓監(jiān)督的陽(yáng)光照射進(jìn)來(lái)，斷了官員暗地里以房生財(cái)?shù)暮舐?。不?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的核心是可以實(shí)現(xiàn)登記信息的共享、可查詢，如此權(quán)利人、利害關(guān)系人就可及時(shí)、準(zhǔn)確查詢到當(dāng)事人相關(guān)信息，為社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督提供大量的真實(shí)、有效的信息，將極大壓縮官員房產(chǎn)腐敗的生存空間。①2014年8月15日國(guó)務(wù)院法制辦公室公布了關(guān)于《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例征求意見(jiàn)稿》，在第4章用4個(gè)條文具體就登記信息的共享與保護(hù)做出了規(guī)定，其中第23條規(guī)定“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記資料，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理案件有關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記資料。”不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的公開(kāi)、公示，表面上是方便管理，實(shí)際上起到了“增”民權(quán)的作用，尤其是擴(kuò)大了民眾監(jiān)督權(quán)的范圍。讓廣大人民群眾有機(jī)會(huì)、有能力行使自身權(quán)利并參與到國(guó)家監(jiān)管體制中來(lái)，才能真正構(gòu)建起強(qiáng)有力的國(guó)家監(jiān)管體系，才能為官邸制實(shí)現(xiàn)“鐵打的房子流水的官”提供制度保障。

（五）以地級(jí)市為試點(diǎn)建立官邸長(zhǎng)效機(jī)制

官邸制在十八屆三中全會(huì)后被媒體熱炒，逐漸成為熱點(diǎn)詞匯，官邸制的適用對(duì)象、適用范圍亦成為社會(huì)各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，以汪玉凱教授為代表的觀點(diǎn)主張官邸制“由縣級(jí)帶頭由下往上推”。[5]另有一種觀點(diǎn)對(duì)官邸制從縣級(jí)開(kāi)始持否定態(tài)度，他們認(rèn)為當(dāng)前大多數(shù)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的住宅是通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的私宅，以公房謀私的腐敗很少，而且縣級(jí)官員級(jí)別偏低，工資少、流動(dòng)性大，倘若搬離官邸后又無(wú)私產(chǎn)購(gòu)房而生活窘困，官邸制預(yù)防腐敗的作用將難以顯現(xiàn)，同時(shí)考慮到官邸建造成本、維修運(yùn)營(yíng)費(fèi)用等在縣級(jí)試點(diǎn)推行也將是一項(xiàng)浩大的工程。[6]“官邸制”這柄利劍從哪里入手才能“刺”進(jìn)并正中要害、產(chǎn)生效用是極為重要的。如果試點(diǎn)從縣級(jí)開(kāi)始，我們將要面對(duì)的是全國(guó)1735個(gè)縣（市、自治旗），僅以縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)為適用對(duì)象就將近5000座官邸，對(duì)于試點(diǎn)來(lái)說(shuō)，耗費(fèi)的成本是相當(dāng)巨大的。而且各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平差異也很大，對(duì)官邸的規(guī)格大小也很難統(tǒng)一，汪玉凱教授也承認(rèn)，縣級(jí)是最容易出現(xiàn)腐敗的重災(zāi)區(qū)，官邸制在縣級(jí)的試點(diǎn)推行勢(shì)必會(huì)遭到各種形式的阻撓，甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)面作用。鑒于此，筆者認(rèn)為官邸制的試點(diǎn)放在地級(jí)市較為合適，根據(jù)行政區(qū)劃，我國(guó)共有661個(gè)市，其中直轄市4個(gè)，地級(jí)市283個(gè)，縣級(jí)市374個(gè)。從城市發(fā)展水平來(lái)看，我國(guó)地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展都已初具規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施方面地級(jí)市之間的差別也并不很大，而且數(shù)量上也并不很多，特別是地級(jí)市處于行政區(qū)劃的中間環(huán)節(jié)，既能由下往上推，也能由上往下推，為官邸制試點(diǎn)后的實(shí)際推行留足空間。從“高級(jí)干部”的定義來(lái)看，以地市級(jí)為試點(diǎn)也更為合理，更符合我國(guó)行政體制的現(xiàn)狀。

（六）探索官員異地任職適用官邸新模式

通過(guò)異地任職獲取房產(chǎn)是官員以權(quán)謀房最為常見(jiàn)的方式。對(duì)150個(gè)城市的市長(zhǎng)異地任職統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在2002-2006年抽樣的150個(gè)城市市長(zhǎng)異地交流過(guò)一次的就有92個(gè)，占總數(shù)61.3%；異地交流過(guò)兩次的有38個(gè)，占總數(shù)25.3%，沒(méi)有異地交流過(guò)的只有20個(gè)，占總數(shù)13.3%。[7]由此可見(jiàn)，官員異地任職用房需求之大，地區(qū)上為官員建房數(shù)量之頻繁。當(dāng)前構(gòu)建官邸制的重要目的之一就是將國(guó)家行政資源從“官員異地任職、政府地方建房、團(tuán)體低價(jià)購(gòu)房、最后一官多房”的惡性循環(huán)中解脫出來(lái)。我們建議可以學(xué)習(xí)國(guó)外的“區(qū)別制”官邸模式，既區(qū)分哪些職位、級(jí)別的官員“應(yīng)當(dāng)”入住官邸，哪些官員是“可以”選擇是否入住官邸。例如市長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)等重要而又敏感的職位和級(jí)別的官員在異地任職就“應(yīng)當(dāng)”入住官??；而其它一些職位和級(jí)別尚且不夠入住官邸資格，但又確實(shí)因工作原因需要、希望用到官邸的，可以自行向相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。如此官邸制就可以充分發(fā)揮起官員“流動(dòng)驛站”的作用，避免了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)官邸制運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的“官邸無(wú)官，浪費(fèi)公共資源”的問(wèn)題。

官邸制只是預(yù)防腐敗的利劍的一部分，如果說(shuō)絕對(duì)的公有性是官邸制的“武器”，強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是官邸制的“衛(wèi)兵”，那么完善的附屬保障措施就是房腐“溫柔的監(jiān)牢”。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)，官員入住官邸以免費(fèi)為佳，但國(guó)家只免費(fèi)提供基本的生活設(shè)施用品，奢侈品、高檔設(shè)施以及生活期間的花銷應(yīng)由入住官員自行負(fù)擔(dān)，國(guó)家和當(dāng)?shù)卣梢园凑找欢?biāo)準(zhǔn)通過(guò)住房補(bǔ)貼津貼的形式給予補(bǔ)償。同時(shí)，我們亦可借此機(jī)會(huì)加快推進(jìn)國(guó)家公務(wù)員廉政風(fēng)險(xiǎn)基金制度的全面建立，實(shí)現(xiàn)制度之間的合理對(duì)接，形成拒腐防變的綜合管理體系。①“廉政風(fēng)險(xiǎn)基金制度”也被“廉政公積金制度”或“廉政保證金制度”，以新加坡為例，其具體做法是強(qiáng)制公務(wù)人員必須參加，基金來(lái)源由個(gè)人預(yù)付、單位繳納、國(guó)家補(bǔ)助三部分構(gòu)成，如果公務(wù)員在職時(shí)廉潔奉公，沒(méi)有貪污腐敗和違法行為，退休后，就可以拿到一筆數(shù)量可觀的獎(jiǎng)金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在新加坡高級(jí)公務(wù)員（司局級(jí)）到55歲退休時(shí)，公積金總額大約能有80多萬(wàn)新元，相當(dāng)于人民幣400萬(wàn)。這足以解決官員搬離官邸后的住房問(wèn)題。參見(jiàn)曹作和：《廉潔年金制度：如何起到“養(yǎng)廉”作用》.載《人民政協(xié)報(bào)》2013年11月11日，B03版。

（七）以美國(guó)模式為藍(lán)本，推動(dòng)官邸法治化

筆者認(rèn)為，中國(guó)特色官邸制應(yīng)該以官邸法治化為特色的美國(guó)模式為藍(lán)本，兼采其他國(guó)家官邸制模式的優(yōu)點(diǎn)，并結(jié)合中國(guó)具體國(guó)情和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，探索出獨(dú)具特色的中國(guó)模式。現(xiàn)在，依法治國(guó)是我國(guó)的治國(guó)方略，官邸法治化是其必然要求，由法律來(lái)規(guī)定官邸的適用主體、官邸費(fèi)用問(wèn)題以及違法責(zé)任等，能夠突出法律的權(quán)威，更加能對(duì)大小官員形成威懾。因此，中國(guó)特色官邸制應(yīng)當(dāng)更多地借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，盡快推動(dòng)官邸法治化，使官邸制的推行有法可依。當(dāng)然，在居住規(guī)定靈活性方面，可以效仿德國(guó)模式，除了那些必須住在官邸的高層領(lǐng)導(dǎo)外，其他官員可以自由選擇是否在官邸居住，至于是否享受住房補(bǔ)貼也由法律具體規(guī)定。此外，還可以學(xué)習(xí)法國(guó)模式，實(shí)行官邸制和公宅制并舉，把官員的級(jí)別與住房面積掛鉤，設(shè)立一個(gè)住房面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，超出住房面積標(biāo)準(zhǔn)還需自己掏錢(qián)付費(fèi)。

五、官邸制構(gòu)建過(guò)程中務(wù)必破除的思想誤區(qū)

近兩年的網(wǎng)絡(luò)熱議，對(duì)官邸制逐漸形成了三種觀點(diǎn)，我們稱之為“挺”官邸派、“倒”官邸派和“憂”官邸派?！巴Α惫氽∨僧?dāng)以汪玉凱教授的觀點(diǎn)為主要代表，特別是他提出的“官邸制是預(yù)防高級(jí)官員腐敗的根本途徑”，這一觀點(diǎn)受到許多人的追捧，以此著文見(jiàn)報(bào)的媒體不在少數(shù)?！暗埂惫氽∨梢跃W(wǎng)絡(luò)微博為陣地，對(duì)官邸制持悲觀、敵視態(tài)度，認(rèn)為官邸制是“形式主義”“面子工程”“封建衙門(mén)”，是明著給官員增福利?！皯n”官邸派也是秉持中庸之道的一派，他們的觀點(diǎn)往往帶有“觀望”的特點(diǎn)，對(duì)官邸制將會(huì)推高中國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格產(chǎn)生憂慮，既擔(dān)心官邸制的半途而廢，也擔(dān)心官邸制的強(qiáng)力推行會(huì)造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)的動(dòng)蕩。因此，我們?cè)诶^續(xù)探索官邸制的過(guò)程中勢(shì)必要面對(duì)和破除這些思想誤區(qū)才能為中國(guó)特色官邸制的成功構(gòu)建掃清障礙。

（一）官邸制不是高薪養(yǎng)廉制度，而是帶有防腐性質(zhì)的住房制度

官邸制與高薪養(yǎng)廉有著本質(zhì)的區(qū)別，官邸制究其根本是針對(duì)高級(jí)官員的一種福利住房制度；而高薪養(yǎng)廉一詞源于新加坡，是通過(guò)對(duì)國(guó)家公職人員或業(yè)務(wù)人員實(shí)行“高薪制”來(lái)保證其廉潔奉公行為的反腐倡廉制度。[8]我國(guó)實(shí)行官邸制是希望解決因高官任職而大興土木、浪費(fèi)國(guó)家資源的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)也是為官員房腐問(wèn)題增加一道枷鎖。官邸制與高薪養(yǎng)廉的手段不同，甚至相反。高薪養(yǎng)廉是通過(guò)消極、被動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)官員廉潔自律；而官邸制從形式上看是一種給官員增福利的制度，實(shí)際上卻因官邸的絕對(duì)公有性給高官們的權(quán)力帶上了“鐐銬”，是對(duì)腐敗的一種積極、主動(dòng)的監(jiān)督和預(yù)防。

（二）官邸制不是預(yù)防高官腐敗的根本路徑，而是祭出“反腐之劍”的一把鑰匙

部分民眾和學(xué)者把官邸制當(dāng)做根治高官住房腐敗的良方，認(rèn)為通過(guò)實(shí)行官邸制可以厘清政府和市場(chǎng)界限，切斷公房與私房之間互轉(zhuǎn)的聯(lián)系，同時(shí)與官邸制相配套的官員住房信息公開(kāi)、財(cái)產(chǎn)申報(bào)和監(jiān)督制度都會(huì)極大的壓縮高官住房腐敗的空間，并因此而得出官邸制是我國(guó)預(yù)防腐敗根本途徑的論斷。[9]這種觀點(diǎn)確實(shí)有點(diǎn)過(guò)于天真而樂(lè)觀，將腐敗與權(quán)力問(wèn)題簡(jiǎn)單化，完全低估了權(quán)力滋生腐敗的生命力以及我國(guó)住房腐敗問(wèn)題的復(fù)雜性。正如前面分析的，官邸制的本質(zhì)還是一種福利住房制度，將其主要視作反腐倡廉制度實(shí)在有點(diǎn)本末倒置的感覺(jué)。但是應(yīng)當(dāng)看到，在我國(guó)當(dāng)前以官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和住房信息公開(kāi)為主的反腐制度阻力重重的情況下，官邸制的成功探索就如同一把啟動(dòng)劍盒的鑰匙。我們應(yīng)該明確官邸制不是也不可能成為預(yù)防腐敗的根本途徑，卻可能成為祭出“反腐之劍”的關(guān)鍵鑰匙。

（三）官邸制不是高官隱性福利顯現(xiàn)化的制度，而是“控權(quán)”“限權(quán)”的一種方式

“隱性福利顯現(xiàn)化”是官邸制在探索過(guò)程中民眾較為關(guān)注的問(wèn)題。在過(guò)去，官員們通過(guò)“團(tuán)購(gòu)”的方式低價(jià)買(mǎi)房、置辦私產(chǎn)一直是公開(kāi)的秘密，公務(wù)員往往也是通過(guò)這些灰色渠道來(lái)斂財(cái)?，F(xiàn)在探索推行官邸制，要從制度上明文為官員提供免費(fèi)的住房，這極大地刺激了民眾對(duì)腐敗深惡痛絕的敏感神經(jīng)，從而誤認(rèn)為實(shí)行官邸制就是將官員過(guò)去的這些“隱性”“灰色”的福利顯現(xiàn)化、正當(dāng)化，產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒。事實(shí)上，官邸制因其產(chǎn)權(quán)公有的絕對(duì)性，直接割裂了官員通過(guò)權(quán)力運(yùn)作變“公宅”為“私宅”的可能性。官邸制還具有對(duì)權(quán)力控制和限制的作用，只要監(jiān)管制度健全，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠強(qiáng)力執(zhí)行，民眾監(jiān)督權(quán)得到有效釋放。官邸制就是限制高官權(quán)力的牢籠。

（四）官邸制不是房產(chǎn)市場(chǎng)的“攪拌機(jī)”，而是預(yù)腐防變的觸發(fā)器

有人將官邸制與我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為官邸制的探索將會(huì)成為房地產(chǎn)市場(chǎng)的“攪拌機(jī)”，推高房地產(chǎn)價(jià)格或者打壓房地產(chǎn)行業(yè)，使我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)陷入混亂。一是擔(dān)心官邸制的推進(jìn)會(huì)引發(fā)官員拋售房產(chǎn)的熱潮；二是擔(dān)擾部分官員“上有政策，下有對(duì)策”、“化反腐制度為貪腐工具”。這實(shí)在高估了官邸制的作用，實(shí)行官邸制并不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲或下跌產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。中央探索官邸制的目的是為了“規(guī)范并嚴(yán)格執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度”。官邸制與房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的起伏并沒(méi)有直接聯(lián)系，它的重要功能體現(xiàn)在剝奪了部分官員異地任職獲得住房的機(jī)會(huì)，是為推動(dòng)真正的反腐倡廉制度—“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”和“官員住房信息公開(kāi)制度”的順利出臺(tái)而設(shè)置的觸發(fā)器。

［1］汪玉凱，張勇進(jìn)，張春燕.國(guó)外主要國(guó)家官邸制研究［J]，中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2014（1）.

［2］苗淼.住“官邸”與“人民公仆”[N].中國(guó)鐵道建筑報(bào)，2013-12-26（3）.

［3］岳譜.增量公開(kāi)：官邸制的一種嘗試[J].才智，2013（6）：345.

［4］孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，2012：96-97.

［5］邢禮誠(chéng).官邸制針對(duì)四類人群可由縣級(jí)帶頭自下往上推[N].東方早報(bào)，2013-12-12.

［6］李克軍.“官邸制”在縣級(jí)應(yīng)該緩行[J].決策.2013（12）：88.

［7］李松.官員頻繁調(diào)動(dòng)之弊[J].瞭望，2009（17）.

［8］洪思瑤.近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于“高薪養(yǎng)廉”問(wèn)題研究綜述[J].赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)：漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013（6）.

［9］張文風(fēng).中國(guó)特色官邸制的若干認(rèn)識(shí)誤區(qū)及解析[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2014（1）.

（責(zé)任編輯：汪小珍）

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1001-4225（2015）04-0021-09

2014-08-19

吳宇（1989-），男，苗族，湖南吉首人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；陳信安（1987），男，福建廈門(mén)人，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。