劉佳

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225100）

社會系統(tǒng)分析視角下的教育政策運(yùn)行動力機(jī)制研究①

劉佳

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225100）

教育政策運(yùn)行過程是一個充滿行動氣質(zhì)的資源分配、關(guān)系博弈和群體沖突的過程，教育政策系統(tǒng)論的視角又將政策運(yùn)行看作一個高度復(fù)雜的、動態(tài)性的、非線性的具體行動系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的行動者身份認(rèn)同與政策系統(tǒng)內(nèi)外達(dá)成的社會認(rèn)同共同構(gòu)成教育政策優(yōu)化或革新的系統(tǒng)動力。社會系統(tǒng)分析框架為研究者提供了整體性和復(fù)雜、協(xié)同觀點(diǎn)，去解釋教育政策行動背后的關(guān)系構(gòu)成，對教育行政權(quán)力作用下行動者關(guān)系和群際互動有著更為真實(shí)和深刻的解讀。

社會系統(tǒng)；行動者；教育政策；政策身份；社會認(rèn)同；系統(tǒng)動力

20世紀(jì)70年代以來,西方政策分析學(xué)者的理論關(guān)注開始轉(zhuǎn)向公共政策的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和動態(tài)性，英國學(xué)者H.K.科爾巴奇將政策過程理解為“對目標(biāo)的追求”，“開始于思考，通過行動進(jìn)行，并結(jié)束于解決”，并將政策的決策者和執(zhí)行者均稱為“行動者”［1］。國內(nèi)學(xué)者熊躍根將社會政策的運(yùn)行機(jī)制界定為“在社會政策實(shí)施和發(fā)揮影響的各個環(huán)節(jié)與過程建立的行動系統(tǒng)”。并且將“政策工具、行動議程問題、需求界定、實(shí)施（或執(zhí)行）、政策行動者、外部行動者（或關(guān)聯(lián)行動者）以及情境”等因素作為“社會政策運(yùn)行中的行動者構(gòu)成”［2］。社會學(xué)分析視角中，政策行動者與社會結(jié)構(gòu)之間發(fā)生交互作用的過程構(gòu)成了教育政策運(yùn)行過程，圍繞政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)生成出特定的社會系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和政策空間，進(jìn)而形成相應(yīng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和行動模式。

政策主體、政策工具、政策微觀客體、政策宏觀客體等行動者在政策運(yùn)行系統(tǒng)中有各自的位置和角色，隨著非結(jié)構(gòu)性的復(fù)雜動因日趨增多，教育政策運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部功能都處于不穩(wěn)定的性態(tài)，而行動者在系統(tǒng)中的位置也不是相對固定和單一的，作為個體的認(rèn)知復(fù)雜和作為群體的關(guān)系復(fù)雜使得教育政策運(yùn)行成為動態(tài)變化且富有非結(jié)構(gòu)性色彩的系統(tǒng)。圍繞著政策資源展開的行動者互動或系統(tǒng)內(nèi)外的關(guān)系生成帶來系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的分化、社會權(quán)力轉(zhuǎn)移、政策認(rèn)同危機(jī)等社會問題，政策行動者的利益訴求也呈現(xiàn)出多元化、差異化傾向，教育政策成為一個高度復(fù)雜的、動態(tài)性的、非線性的具體行動系統(tǒng)，教育政策系統(tǒng)內(nèi)部的行動者身份認(rèn)同與政策系統(tǒng)內(nèi)外達(dá)成的社會認(rèn)同共同構(gòu)成教育政策優(yōu)化或革新的系統(tǒng)動力?！跋到y(tǒng)的結(jié)構(gòu)與系統(tǒng)的功能之間的關(guān)系并非是簡單的一一對應(yīng)的線性關(guān)系,而是錯綜復(fù)雜的非線性的關(guān)系?！保?］

一、政策行動者身份獲得與認(rèn)同

人作為社會存在的基本單位，會因?yàn)閲?、籍貫、年齡、性別、受教育、宗教、職業(yè)等獲得各種社會身份。作為個體存在的本體特征的“身份”，在傳統(tǒng)意義上曾經(jīng)是階層區(qū)分、社群分類、角色判斷的重要依據(jù)，如果個體的自我概念與身份認(rèn)同高度一致，個體的情緒和社會行為就會穩(wěn)定而安全，與身份群體的融入和社會認(rèn)同能順利地銜接，但如果個體對社會賦予的身份表示不滿，對社會認(rèn)同要求的準(zhǔn)則無法接受，就會拒絕進(jìn)行自我分類，產(chǎn)生身份拒斥和身份焦慮，甚至?xí)l(fā)行為沖突和群際紛爭。

作為系統(tǒng)基本構(gòu)成單位的行動者，具體的教育政策運(yùn)行系統(tǒng)會賦予其具體的政策身份，行動者在具體的教育政策體系中會受到社會文化情境的影響，獲得相應(yīng)的特定教育政策身份。與經(jīng)濟(jì)、政治、文化功能相比，我國的教育活動所具有強(qiáng)烈的身份功能往往在教育政策中得以體現(xiàn)，每一項(xiàng)教育政策都有其特定的政策歷史背景和適用范圍，政策對象“身份化”會表現(xiàn)出各種不同的制度語言和行動表征，如高考政策體系中的“高考應(yīng)屆生、往屆生”、高校畢業(yè)就業(yè)政策中的“應(yīng)屆畢業(yè)生”、學(xué)生資助政策中“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”等?！爸R改變命運(yùn)”的功利主義導(dǎo)向始終存在于教育的育人過程之中，“學(xué)歷社會”、“精英教育”中都滲透著人們通過教育獲得階層躍升的愿望，身份獲取的背后也不可避免地夾帶著對教育資源的無限欲求。教育政策身份的獲得是一種階段性或臨時性的社會行為，政策帶給行動者的身份賦予是具有時間性和不穩(wěn)定性的，隨著每一次政策運(yùn)行周期的結(jié)束，政策行動者個體身份會被去除或擺脫，但群體身份則會因?yàn)榻逃叩难h(huán)運(yùn)行而穩(wěn)定存在。身份的獲取并不等同于身份的認(rèn)同，這取決于政策身份獲取的動機(jī)、規(guī)則、過程和結(jié)果，政策身份的賦予是否能夠在物質(zhì)資源分配的基礎(chǔ)上不再附加尊嚴(yán)的剝奪和權(quán)利的喪失，政策工具能否有效傳遞政策價值的社會認(rèn)同。當(dāng)然，最重要的還是在于社會公眾如何看待和評價特定的教育政策身份。

教育政策身份認(rèn)同危機(jī)來自于行動者對教育政策運(yùn)行所賦予的身份缺乏情感接納和角色認(rèn)同，在政策運(yùn)行過程中表現(xiàn)出身份拒斥、身份焦慮和身份抗?fàn)?。教育政策身份拒斥含有身份拒絕和身份排斥兩層涵義，拒絕表現(xiàn)為對教育政策的制定和目標(biāo)不認(rèn)同，不愿意接受進(jìn)入政策運(yùn)行系統(tǒng)服從政策權(quán)力或行政的支配；而政策排斥表現(xiàn)為將政策身份的獲得視為一種“社會排斥”或“自尊剝奪”，內(nèi)心充滿了抵觸和對政策群體的梳理。阿蘭·德波頓在《身份的焦慮》中將“渴求身份、勢力傾向、過度期待、精英崇拜”［4］描述為身份焦慮的起因，而教育政策運(yùn)行中出現(xiàn)的行政自由裁量和熟人社會的人情因素對資源分配的公平性產(chǎn)生影響，在和群體內(nèi)部同樣獲得政策身份的個體相比較會產(chǎn)生相應(yīng)的身份焦慮，即對自身在政策系統(tǒng)中的地位和權(quán)利的深深的擔(dān)憂。當(dāng)教育政策群體之間或群體內(nèi)部出現(xiàn)利益分配不均或偏見、定勢引起的身份“標(biāo)簽化”時，身份抗?fàn)幘蜁憩F(xiàn)出以沖突、掙扎、破壞為主要形式的過激行為，嚴(yán)重的甚至?xí)浴巴顺觥钡男问奖憩F(xiàn)出不滿和反抗。

以高校資助政策為例，“2012年全國共資助各級各類學(xué)生8431.84萬人次，累計資助金額1126.08億元人民幣”［5］，8000多萬的學(xué)生獲得了政策身份，但各地各高校仍有一定數(shù)量的大學(xué)生對政策采取了“身份拒斥”的態(tài)度，究其原因，一方面是由于貧窮的身份符號帶給學(xué)生的心理壓力，“貧窮本身就是一種痛苦，而在精英崇拜的社會里，貧窮很是一種羞辱”［6］。另一方面獲得政策身份需要接受認(rèn)定程序，在高校具體執(zhí)行時要進(jìn)行必要的公示，“面子”、“尊嚴(yán)”、“隱私權(quán)”等因素使得一些學(xué)生望而卻步，寧可兼職打工也不愿接受“貧困生”身份獲取物質(zhì)性教育政策扶助。與此同時，有一部分借助人情或關(guān)系，夸大或偽造困難信息的學(xué)生完成了身份獲取，加劇了群體內(nèi)部的公平失衡，信息不對稱和權(quán)利義務(wù)不對以及身份判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊加劇了貧困生的身份焦慮，程序執(zhí)行中的政策偏好與擇優(yōu)傾向也激發(fā)了貧困學(xué)生的身份抗?fàn)??！柏毨背蔀橐粋€敏感而復(fù)雜的政策身份，與“非貧困生”之間也產(chǎn)生了群體疏離和群體沖突。

二、教育政策運(yùn)行系統(tǒng)與社會認(rèn)同

作為一種行動系統(tǒng)存在的教育政策代表國家意志在教育活動中的反映，它在分配資源的同時也表明著社會主流意識形態(tài)所需要的核心價值和行動標(biāo)準(zhǔn)，國家通過政策杠桿調(diào)整著社會系統(tǒng)內(nèi)部物資、能量和關(guān)系的平衡?！叭绾伟延邢薜慕逃Y源配置給最需要的受教育者”是教育政策系統(tǒng)的最高價值目標(biāo)。由于教育活動目標(biāo)是人的發(fā)展和完善，教育政策也在運(yùn)行過程中對教育活動的個人行為和群體行為進(jìn)行引導(dǎo)、控制和協(xié)調(diào)，將社會生活中需要遵守的共同準(zhǔn)則和價值觀傳遞給政策行動者。“任何一項(xiàng)教育政策都是一種教育領(lǐng)域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蘊(yùn)涵著政府對于教育事務(wù)和教育問題的一種價值選擇——做什么或不做什么、鼓勵什么或禁止什么的一種價值選擇?！保?］政策運(yùn)行之初就是要明確政策對象或是政策客體，教育政策文本的首要任務(wù)就是提出界定標(biāo)準(zhǔn)和識別方法，即需要滿足那些條件或符合哪些要素可以獲得教育資源或利益分配。如我國家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系的政策起點(diǎn)就是進(jìn)行“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”認(rèn)定工作，也就是哪些人可以獲得“家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生”的“身份”，即通常所說的“貧困生”。對于社會公眾而言，“弱勢扶助”類的教育政策代表著對人受教育權(quán)利的尊重和保障，對教育公平正義的追求，這一普遍共識的形成就是教育政策運(yùn)行中形成的社會認(rèn)同?！凹彝ソ?jīng)濟(jì)困難學(xué)生”、“免費(fèi)師范生”、“鄉(xiāng)村教師”等符合政策要素的個體為了獲得政策資源進(jìn)入政策行動系統(tǒng)，并通過自我歸類（self-categorization）將自己歸入某一特殊群體，并且主動或被動地接受群體內(nèi)部共同形成的價值體系和行動規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)教育政策身份認(rèn)同（Education policy identity）。

社會認(rèn)同理論是Tajfel等人在20世紀(jì)70年代提出的，該理論認(rèn)為“個體認(rèn)識到他（或她）屬于特定的社會群體，同時也認(rèn)識到作為群體成員帶給他的情感和價值意義”［8］。社會認(rèn)同理論更關(guān)注的是群體關(guān)系和群際行為的心理機(jī)制，首先是建立在自我認(rèn)同的基礎(chǔ)上，每個社會個體都會在自我的“角色”、“身份”等概念的建構(gòu)中尋求價值和意義，而自我建構(gòu)的過程不是獨(dú)立完成的，它必須借助“他者”的理解和評價傳遞給“自我”，并與擁有共同價值觀的群體發(fā)生精神和行動層面的趨同，從而組成相應(yīng)的社會群體并與其他群體發(fā)生聯(lián)系和相互作用。

“個體認(rèn)同在上升到社會認(rèn)同的過程中，既具有一致性的認(rèn)同傾向，又具有差異性傾向，即某一特定群體中的個體在認(rèn)知和情感上對自我乃至所屬的群體身份不承認(rèn)，由此產(chǎn)生心理上的疏離感、被剝奪感和自卑感?！保?］從個體到群體的認(rèn)同發(fā)展，決定了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與平衡，教育政策的社會認(rèn)同是建立政策個體身份認(rèn)同的高度一致，形成群體內(nèi)部共同的政策理解和行動準(zhǔn)則和群體外的社會認(rèn)可和價值趨同。群體渴望得到其他社會群體在認(rèn)知、情感上給予積極評價和接納，在群際關(guān)系建構(gòu)上能平等、和諧、減少差異化和群體隔閡與對立，個體政策身份的認(rèn)同危機(jī)也會引發(fā)教育政策系統(tǒng)內(nèi)外的群際認(rèn)同危機(jī)?！芭c外群體相比，個體對自己群體的低劣感會破壞個體的群體自尊（group-based self-esteem），引發(fā)各種對抗行為，比如個人遷移（individual mobility），即當(dāng)?shù)匚坏偷娜后w成員相信群體的邊界具有通透性，他就會努力爭取加入另一個地位較高的群體，從而獲得更滿意的社會認(rèn)同。”［10］

三、政策行動者身份認(rèn)同與社會認(rèn)同共同作用下的教育政策系統(tǒng)動力機(jī)制

教育政策內(nèi)部的身份認(rèn)同受到各行動者認(rèn)知和行為方式的影響，每一個行動者都不得不接受政策權(quán)力強(qiáng)加的主導(dǎo)價值觀念和行為準(zhǔn)則，Linville P. W提出的自我復(fù)雜性 (self-complexity)理論認(rèn)為特質(zhì)、角色、身體特征、愛好、能力等因素都會影響人們自我意識的建構(gòu)，被稱為自我維度（self-aspect），各種自我維度交疊作用于人們的認(rèn)知過程，越復(fù)雜越會表現(xiàn)為壓力情緒，進(jìn)而引發(fā)認(rèn)同困難。［11］自我復(fù)雜性作為一種人格特質(zhì)的存在，決定了政策行動者對教育政策的理解也會存在諸多分歧和差異，絕對化的概念一致是很難達(dá)成的，加上行動者除了政策身份以外還有社會身份復(fù)雜性（social identity complexity，SIC）的交疊（Roccas&Brewer，2002），復(fù)雜的社會身份都會產(chǎn)生復(fù)雜的社會互動，進(jìn)而影響在教育政策群內(nèi)身份的態(tài)度、行為以及群際交往、關(guān)系建立。

圖1　教育政策運(yùn)行系統(tǒng)的動力機(jī)制

教育政策運(yùn)行系統(tǒng)是一個特定的社會關(guān)系生成的過程，行動者與各種社會關(guān)系發(fā)生交互作用，生成出特定政策情境下的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，由政策身份認(rèn)同和政策社會認(rèn)同引起的復(fù)雜社會行為會對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到直接或間接影響。政策系統(tǒng)內(nèi)部的行動者形成的身份認(rèn)同與政策系統(tǒng)內(nèi)外達(dá)成的社會認(rèn)同高度一致則會對政策運(yùn)行效能產(chǎn)生巨大的促進(jìn)作用，如果高度不一致則會引起沖突產(chǎn)生破壞作用，然而從群體動力學(xué)的角度，破壞未必就是消極作用，認(rèn)同危機(jī)的各種表征會對通過政策反饋系統(tǒng)傳遞給政策制定者和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而對教育政策運(yùn)行中的“偏離”及時糾正或在政策設(shè)計中更加完善和優(yōu)化。

“一切社會系統(tǒng)都是復(fù)雜系統(tǒng)，系統(tǒng)的行為模式與特征主要根植于其內(nèi)部的動態(tài)結(jié)構(gòu)與反饋機(jī)制，系統(tǒng)內(nèi)部組成部分之間相互作用形成一定的動態(tài)結(jié)構(gòu)，并在內(nèi)外動力的作用下按照一定的規(guī)律發(fā)展演化。”［12］教育政策系統(tǒng)的內(nèi)部動力來源于教育政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化穩(wěn)定的需要，而來自于教育政策系統(tǒng)與其他社會發(fā)展各系統(tǒng)之間的信息能量交換功能發(fā)展的需要構(gòu)成外部動力。教育政策內(nèi)部行動者的身份認(rèn)同源自于教育政策倫理正義、政策行政高效和政策結(jié)果公平，而教育政策系統(tǒng)內(nèi)外的群際和諧意味著與其他社會系統(tǒng)之間偏見彌合、利益均衡。只有當(dāng)兩種認(rèn)同都能保持穩(wěn)定一致，教育政策系統(tǒng)才能實(shí)現(xiàn)對內(nèi)控制、對外開放的有序狀態(tài)，反之將出現(xiàn)教育政策系統(tǒng)的動蕩、嚴(yán)重的甚至被破壞或取締。

I理想模式（身份認(rèn)同＋、社會認(rèn)同＋）：身份悅納。I模式是教育政策系統(tǒng)的最佳狀態(tài)，無論是政策制定者、執(zhí)行者、政策對象以及政策系統(tǒng)外的公眾、專家、輿論都對教育政策的設(shè)計和實(shí)施保持高度的理解和信任，愿意主動地參與政策運(yùn)行，受眾者滿意度高，能實(shí)現(xiàn)教育的本質(zhì)要求，政策系統(tǒng)進(jìn)入良性循環(huán)。

Ⅱ、Ⅳ不穩(wěn)定模式（身份認(rèn)同－＋、社會認(rèn)同＋－）：身份拒斥或認(rèn)同威脅。這兩種模式的總體狀態(tài)是不穩(wěn)定的，系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系復(fù)雜，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)充滿不確定。教育政策系統(tǒng)的身份認(rèn)同和社會認(rèn)同如果不能達(dá)到一致，政策的執(zhí)行便會受到阻滯，政策目標(biāo)也會發(fā)正偏離，政策的初衷得不到行動者的理解和支持，帶來教育政策運(yùn)行效率低下。而社會認(rèn)同的缺失也會使教育政策飽受社會各界的質(zhì)疑和詬病，給政策運(yùn)行增加外部壓力，遏制政策效能的進(jìn)一步擴(kuò)大，教育政策也就只能實(shí)現(xiàn)利益分配而無法實(shí)現(xiàn)價值分配。

Ⅲ變革模式（身份認(rèn)同－、社會認(rèn)同－）：認(rèn)同危機(jī)。Ⅲ模式看似教育政策系統(tǒng)的最差模式，行動者對政策充滿了排斥和拒絕，甚至以拒絕接受政策身份和退出政策系統(tǒng)的行為擺脫政策的影響，對教育資源的分配也報以懷疑的態(tài)度，同時教育政策系統(tǒng)內(nèi)外充滿敵對和沖突，紛爭不斷，教育政策由于設(shè)計缺陷、執(zhí)行混亂、程序失范等原因造成價值目標(biāo)的失落。雖然Ⅲ模式最具破壞性，但對于教育政策的制定者無疑會有更大的建設(shè)性意義，個體或更大范圍內(nèi)的拒斥會促進(jìn)警醒從而通過更為徹底的方式對教育政策進(jìn)行革新。

四、教育政策行動者認(rèn)同反饋的實(shí)現(xiàn)路徑

教育政策運(yùn)行系統(tǒng)的開放性表現(xiàn)在信息與能量不斷在各個社會系統(tǒng)之間發(fā)生著交換，尤其是政策資源在不同層次不同群體之間的流動和交換，運(yùn)行效用則通過政策評價和監(jiān)督體系的反饋方式來產(chǎn)生行動者認(rèn)同。長期以來，教育政策的反饋系統(tǒng)被包含在完整的政策系統(tǒng)之內(nèi)，如果反饋機(jī)制專業(yè)性、科學(xué)性、獨(dú)立性和公正性無法保證，那么政策系統(tǒng)優(yōu)化也會失去了目標(biāo)和方向，系統(tǒng)發(fā)展便會出現(xiàn)停滯和倒退?！耙环N能夠獲得社會公眾認(rèn)同的社會制度的最終生成，不僅僅依賴于決策者的遠(yuǎn)見卓識與見微知著，更需要廣大利益群體的有效參與。”［13］

所有行動者都在系統(tǒng)內(nèi)外釋放著能量與信息，以及圍繞政策運(yùn)行所產(chǎn)生的態(tài)度、情感以及背后的價值觀、倫理訴求向政策系統(tǒng)之外輻射。與此同時，政策資源的利益之爭也可能激發(fā)更多的潛在利益相關(guān)者加入政策評價和反饋，尤其是教育政策會引發(fā)更多的政策愿望和政策期待，社會認(rèn)同也會變得振蕩而不穩(wěn)定。教育政策的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)之間的關(guān)系只有按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的原則將加以協(xié)調(diào)，使教育真正回歸社會，回歸人性，獲得充分的公眾參與政策反饋，讓越來越多的社會公眾自覺認(rèn)識到政策目標(biāo)和實(shí)施與廣大公眾利益之間的關(guān)系，并做出積極政策響應(yīng)，有助于增強(qiáng)對政策的認(rèn)同感，解決教育政策系統(tǒng)發(fā)展的動力問題。

（一）“過濾與加工”：政策執(zhí)行者官方反饋

教育政策運(yùn)行系統(tǒng)微觀運(yùn)行發(fā)生在學(xué)校，政策文本通過學(xué)校的解讀傳遞給政策對象，政策資源也在學(xué)校被分配，進(jìn)而滿足政策對象的教育訴求，其產(chǎn)生的身份認(rèn)同和社會認(rèn)同都會直接影響著系統(tǒng)整體的運(yùn)行效率和價值體現(xiàn)。長期以來，教育行政機(jī)構(gòu)的絕對權(quán)威一定程度上阻滯了系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，學(xué)校在資源分配上的主體作用和能動性并未有效發(fā)揮作用，與外部各系統(tǒng)的信息與能量交換也受到阻滯，這種模式阻礙了多元利益主體在政策評價中的話語表達(dá)。學(xué)校作為教育政策執(zhí)行的當(dāng)然主體，也是政策系統(tǒng)的自組織基本構(gòu)成，來自于系統(tǒng)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)的信息反饋形成政策評價，學(xué)校也在對信息的獲取和篩選中完成組織的革新和修復(fù)。因此，教育政策的執(zhí)行過程中，學(xué)校是政策信息的“過濾者”和“加工者”，處于自上而下和自下而上雙向傳遞信息的關(guān)口，如果系統(tǒng)自組織的信息反饋機(jī)制受到破壞，就會出現(xiàn)信息變形和失真。一旦學(xué)校迫于出于教育行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威壓力去隱匿負(fù)面信息，在逐級傳遞、層層過濾過程中將政策反饋曲解、截留、擱置甚至封存，且發(fā)生的信息損耗是以逐級增強(qiáng)的形式延伸出去，最終到達(dá)政策目標(biāo)群體那里的信息可能已經(jīng)“所剩無幾”。

（二）“沉默的大多數(shù)”：政策對象民意表達(dá)

政策對象作為政策資源的受益者，是政策運(yùn)行的終結(jié)和效果的最直接反應(yīng)，也是政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與否的評價來源，同時也能有效地監(jiān)督政策資源的使用效率和社會效益。然而，長期以來，政策對象的表達(dá)內(nèi)容多停留在利益訴求層面而少有政策評價反思，政策制定者也更多傾向于在教育行政系統(tǒng)內(nèi)行政官員們自下而上的層級反饋?！八坪踅逃邌栴}只關(guān)乎研究者和決策者，由此也就消解了廣大教育政策利益相關(guān)者介入教育政策問題的可能性，忽略了其參與教育政策問題討論的正當(dāng)性。研究者習(xí)慣將教育問題歸結(jié)為決策者、制度或政策的原因，相應(yīng)地，他們往往把問題解決的希望依附在決策者身上，強(qiáng)調(diào)新的制度安排和政策調(diào)整。問題在于，教育政策問題不僅受制于既有的制度和政策，還與人們的認(rèn)識與意識有關(guān)?！保?4］在民意表達(dá)機(jī)制建設(shè)上，政策對象缺少對認(rèn)同能力的自我建設(shè)，回避或放棄主動反饋的權(quán)利和渠道，甚至對反饋機(jī)制的民主性和參與意義疏離的態(tài)度，成為“沉默的大多數(shù)”。長期以來，教育政策的社會評價主要來自于政策制定者權(quán)威影響下的官方信息，“底層”民意表達(dá)機(jī)制被淹沒在“被代表”的主流話語里?！肮姼敢馔Ａ粼凇硇缘臒o知’之中而采取消極被動或?qū)沟膽B(tài)度參與政策表達(dá)，導(dǎo)致教育政策制定起來難以體察真實(shí)民意，而政策執(zhí)行起來更是步履維艱?！保?5］然而，圍繞一些重大的政策進(jìn)程和政策事件，來自政策對象的強(qiáng)烈表達(dá)愿望通過網(wǎng)絡(luò)民意表達(dá)逐漸成為教育政策反饋的重要構(gòu)成，改變著單一表達(dá)渠道和堵塞的底層傾聽，“沉默的大多數(shù)”從“集體冷漠”向“集體熱議”轉(zhuǎn)變，與官方反饋相對等的主體力量不可小覷?！皬默F(xiàn)階段的公共教育的權(quán)力上看，政府并不具有唯一的話語權(quán)，其他多元主體可以和政府部門一樣，建立實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)和資源共享型的互動合作機(jī)制?！保?6］

（三）“利益無關(guān)者”：獨(dú)立“第三方”評估

確定的利益相關(guān)者和預(yù)期以及潛在的利益相關(guān)者會伴隨著角色的切換進(jìn)出于教育政策的運(yùn)行系統(tǒng)，因此不存在絕對不變的行動者，隨著教育政策的動態(tài)變化，政策系統(tǒng)內(nèi)外部的利益相關(guān)群體也在發(fā)生著復(fù)雜的動態(tài)變化，希望尋求到擺脫利益牽連的獨(dú)立評價機(jī)構(gòu)，即獨(dú)立“第三方”機(jī)構(gòu)。

長期以來，教育政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督都集中于教育行政機(jī)構(gòu)與學(xué)校管理部門，無法有效傳遞來自政策行動者對政策效用的真實(shí)評價，更無法為政策制定者提供優(yōu)化策略以促進(jìn)革新，影響著政策系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的持久穩(wěn)定性和平衡性。教育政策的社會認(rèn)同存在較多爭議焦點(diǎn)，“第三方評估”將會有效促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)組織變革的需要，與此同時，來自系統(tǒng)內(nèi)部的因資源分配不均衡造成的沖突也會激化系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)演變。教育政策運(yùn)行需要內(nèi)外壓力的共同作用發(fā)生系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型演變，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平衡的組織變革，尤其是各種執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性和科學(xué)性操作應(yīng)形成有效的監(jiān)督機(jī)制，資源分配工作質(zhì)量評價也急需必要的評價機(jī)制加以控制。

五、結(jié)語

教育政策運(yùn)行過程是一個充滿了行動氣質(zhì)的資源分配、關(guān)系博弈和群體沖突的過程，這恰恰是社會學(xué)研究捕捉的興趣點(diǎn)，而系統(tǒng)論的視角又將政策運(yùn)行看作一個復(fù)雜的動態(tài)系統(tǒng)并由大量結(jié)構(gòu)性功能要素有機(jī)地組織起來的整體。社會系統(tǒng)分析框架為研究者提供了整體性和復(fù)雜、協(xié)同觀點(diǎn)，去解釋教育政策行動背后的關(guān)系構(gòu)成，對教育行政權(quán)力作用下行動者關(guān)系和群際互動有著更為真實(shí)和深刻的解讀。能否通過教育政策行動者的言語、經(jīng)驗(yàn)、價值、倫理及信念的交流和行為互動探尋政策運(yùn)行規(guī)律之所在，是教育政策系統(tǒng)“行動分析”的目標(biāo)追求?；谙到y(tǒng)動力學(xué)的角度建構(gòu)教育政策運(yùn)行的動力生成機(jī)制，也會優(yōu)化教育政策文本設(shè)計、程序執(zhí)行、信息交換、效用評估等環(huán)節(jié)，促進(jìn)教育政策的改進(jìn)和革新。

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（責(zé)任編輯：楊玉；責(zé)任校對：李作章）

Research on the Dynamic Mechanism of Educational Policy Implement in the View of Social System Analysis

LIU Jia

（Yangzhou University，Yangzhou Jiangsu 225100）

The article explores the process of educational policy implement，which is filled with resource allocation，complicated relationship and group conflicts，but from the perspective of system theory，policy action system has been viewed as a highly complex，dynamic，non-linear one.Social identity achievement with educational policy system internal actors’identity motivates and strengthens the system dynamism in the education policy optimization or innovation.The analysis provides a holistic，complex and collaborative framework for the study of social system，including more real and profound interpretation about the relationship behind education policy，education administrative power action and inter group interaction.

social system；actors；educational policy；policy identity；social identity；system dynamism

G40-011.8

A

1674-5485（2015）11-0034-06

①教育部人文社會科學(xué)研究青年項(xiàng)目“資助政策視域中的大學(xué)生教育公平感研究”（11YJC880068）；江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年立項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目“高校資助政策的效用評價和制度反思——基于教育公平感的視角”（C-a/2011/01/09）。

劉佳（1975-），女，安徽滁州人，揚(yáng)州大學(xué)文學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事教育政策學(xué)、教育社會學(xué)研究。