王增文 鄧大松

(1南京財經(jīng)大學公共管理學院、城市發(fā)展研究院，江蘇南京，210023;2武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢，430072)

一、引言

自1994年“分稅制”改革以來，國內(nèi)外大量的學者對分稅制改革在分配領(lǐng)域和再分配領(lǐng)域的狀況給予了高度關(guān)注，并在不同的領(lǐng)域做了大量的定量和定性的研究，如傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論認為，分權(quán)有助于增強地方政府提供地方性公共品的激勵效應，因為分權(quán)體制下的地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地響應地方民眾的偏好，有效地提供地方性公共服務(Tiebout，1956);［1］而且很大一部分學者認為中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展均得益于這種分權(quán)制(Montionla、Qian和Weingast，1995)。［2］那么，財政分權(quán)必然會導致包含社會救助在內(nèi)的公共服務的增進(Zhuravskaya，2000)。［3］對俄羅斯的研究得出的結(jié)論是:財政分權(quán)會激勵地方政府加大公共支出的比重。Faguet，(2004)［4］利用玻利維亞的教育、衛(wèi)生、污水處理等公共服務指標的面板數(shù)據(jù)做統(tǒng)計研究發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)制會加大政府對公共服務提供。平新喬(2010)財政分權(quán)制的激勵效應是:［5］它改變了公共品供給結(jié)構(gòu)、政府預算內(nèi)(主要用于基本的公共品，比如教育、城市維護和支農(nóng)等)及預算外支出的模式(主要用于招商引資的基礎(chǔ)設施建設上)。但目前的研究發(fā)現(xiàn)，這些理論與中國的實踐狀況形成很大的反差。也就是中國的實際并非如此。傅勇和張晏(2007)發(fā)現(xiàn)，［6］中國的財政分權(quán)對政府的公共支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了扭曲作用，導致公共服務類支出不足。(鄭磊，2008;周業(yè)安、王曦，2008)發(fā)現(xiàn)，［7］財政分權(quán)制反而阻礙了公共服務支出水平，如農(nóng)村社會救助資金支出，在1999年到2001年這3年間，農(nóng)村社會救助金占民政的費用比例都在30%上下波動，但從2000年到2002年這3年間，這個比重急劇下降，在2002年，這個比重竟不到20%;從2003年到2010年間，這個比重一直處于上下波動的狀態(tài)，但都沒有超過30%，就是最高的年份2010年也只有27%。雖然國家一直重視社會救助支出，但是從圖1來看，社會救助支出占GDP的比重在1978年到2010年間一直處于35%以下，也就是說，一直低于1978年的社會救助支出占GDP的比重。

筆者認為中國政府對社會救助支出比重偏低的事實并非現(xiàn)有理論所能完全解釋的。其中主要原因是財政分權(quán)制本身實施的不充分。就是在1994年稅費制改革以來，雖然社會救助比重在緩慢上升，但是這主要是經(jīng)濟因素所致，即1998年東南亞金融危機導致這個比重增加，但2000年到2002年這個比重又急劇下降。雖然2003年以來國家極力倡導加大社會救助力度，但是2010年最高值也沒有達到1978的水平。

圖1 1978-2010年社會救助支出占GDP的比重變化趨勢圖

二、財政分權(quán)制的扭曲:中國社會救助的實踐

Keen和Marchand認為，［8］如果勞動力的流動性遠遠小于資本的流動性，政府就會采取有利于資本占有者的行為，從而增加生產(chǎn)性支出。由于資源的有限性，各種福利性支出就會被壓縮、替代甚至被擠占。雖然中國自1994年分稅制改革以來建立了政府和地方的財政分權(quán)體系，但是這種分權(quán)體系是不充分的。

在稅收方面，地地方政府沒有獨立的稅權(quán)，不能獨立的設置稅種和稅率，從而使得地方政府在稅收方面缺乏收入來源;而在社會救助支出方面，地方政府又是主要的籌資方，而且更要負責的任務是為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展提供最好的服務。再加上很長一段時間以來，評價地方政府官員的晉升體制標尺是經(jīng)濟績效，這種評價體系并不關(guān)注政府是否能夠為每個社會成員提供保障性的社會保險和社會救助，而是更關(guān)心政府是否為有效提高生產(chǎn)效率、壯大本地區(qū)的經(jīng)濟的目標而提供生產(chǎn)性服務(如基礎(chǔ)設施建設等)。這樣，一方面，地方官員為了發(fā)展本地經(jīng)濟而競相開展“標尺競爭”;另一方面，由于地方政府對社會救助等公共支出的績效不能被客觀、有效的評價，從而很大程度上減弱了政府之間的“標尺競爭”，也就是在無外在“約束”的條件下，地方政府之間不會自然產(chǎn)生“競爭”。從而也就缺乏提高社會救助支出的激勵，而傾向于采取短視行為，將有限的可支配資源用到改善投資環(huán)境的基礎(chǔ)設施建設項目上。雖然這種競爭在很大程度上促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展。卻忽視了在短期內(nèi)并不能對本地區(qū)經(jīng)濟增長有較大促進效果的社會救助等的公共支出方面。因此，不規(guī)范的財政分權(quán)制度會給社會救助支出水平的提高帶來副作用。

三、指標選取和數(shù)據(jù)來源

筆者利用中國1999-2010年的省際面板數(shù)據(jù)，研究財政分權(quán)和政府競爭策略對中國地方政府社會救助支出比重的影響。研究假設:財政分權(quán)的體制會使地方政府之間展開標尺競爭，這種競爭會扭曲政府的支出結(jié)構(gòu)。同時選擇了一系列的控制變量來控制當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，得出財政分權(quán)及政府競爭程度會對社會救助支出比重產(chǎn)生負效應。

用于檢驗社會救助支出水平與財政分權(quán)及政府競爭度的基本方程為:

筆者使用的是1999-2010年中國31個省、自治區(qū)和直轄市(不包含臺灣、香港和澳門)共248個觀測值的平衡面板數(shù)據(jù)。其中，i表示省份;t表示年份;γi表示與時間無關(guān)的個體特定效應項;ηt表示僅隨時間變化的時間效應項;εit表示與解釋變量無關(guān)的隨機擾動項;被解釋變量ASSTit表示社會救助支出水平，由于第i省第t年的社會救助支出占省預算內(nèi)財政支出的比重能夠比較客觀的刻畫出地方政府對社會救助支持力度的差異，所以筆者選取了最低生活保障支出與省預算內(nèi)財政支出比和五保供養(yǎng)支出與省預算內(nèi)財政支出比，這兩個指標作為被解釋變量。解釋變量中，財政分權(quán)度(FDM)是如下定義的:

省預算內(nèi)收入占中央預算內(nèi)收入的比重作為財政收入分權(quán)度(fdm1)的指標、省預算內(nèi)支出占中央預算內(nèi)支出作為財政支出分權(quán)度(fdm2)，在省內(nèi)預算中扣除中央政府的轉(zhuǎn)移支付去除以中央預算內(nèi)支出得到凈財政支出分權(quán)度(fdm3)。

張軍、高遠(2007)等認為:［9］地方政府為了發(fā)展和壯大本地經(jīng)濟會競相吸引FDI，其競爭的主要策略就是為本地的FDI提供一切便利條件。本文認為地方政府為了能夠短時間內(nèi)迅速提高本地的GDP，主要是在吸引FDI方面(如改善道路等基礎(chǔ)設施)展開競爭。根據(jù)鄭磊(2008)［10］的以各地政府吸引的FDI占全國FDI的比重作為衡量政府競爭度(GCM)的代理變量。X是一組控制變量，由于控制經(jīng)濟發(fā)展水平和人口結(jié)構(gòu)狀況包括:人均GDP(主要用于度量經(jīng)濟發(fā)展水平)、絕對貧困人口比重(SPP)、人口密度(PD)、行政管理費用彈性系數(shù)(AEC)，用于刻畫該省份人口結(jié)構(gòu);FDI為外商直接投資。

四、計量結(jié)果及詮釋

由于影響各地區(qū)社會救助支出水平因素的差異性，僅僅采用單一的財政分權(quán)度指標會在很大程度上偏離實際狀況，所以本文將采用多重分權(quán)指標來綜合衡量。首先從兩方面來研究分權(quán)對社會救助支出的影響，并且討論收入分權(quán)和支出分權(quán)對社會救助支出的影響程度;其次從政府競爭度來研究競爭度的變化對社會救助支出變化的敏感性研究。由于財政分權(quán)會影響地方政府的財政支出行為，可能會對不同的社會救助對象產(chǎn)生不同的影響。因此，筆者將分別討論財政分權(quán)度和政府競爭度對不同社會救助項目(最低生活保障和五保供養(yǎng))支出所占比重的影響。

由于各個地區(qū)自然、地理位置、歷史背景等的差異性會導致有些省份比較重視社會救助的支出，有些省份為了發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟，而相對忽視對社會救助的投入力度。筆者通過Hausman檢驗，拒絕了隨機效應模型，從而利用固定效應模型來排除這些不可觀測因素。

(一)財政收入(支出)分權(quán)度對社會救助支出水平① 主要指的是最低生活保障和五保供養(yǎng)，下同。的影響

表1 被解釋變量:最低生活保障支出與省預算內(nèi)財政支出比

從表1和表2所報告的模型結(jié)果可以看出，財政分權(quán)度(包括收入和支出)在1%的水平下都是顯著的。收入分權(quán)度(fdm1)每提高一個百分點，最低生活保障支出占省預算內(nèi)財政支出比重就提高0.218個百分點，五保供養(yǎng)支出占省預算內(nèi)財政支出的比重就提高0.133個百分點。如果從在省內(nèi)預算中扣除中央財政的轉(zhuǎn)移支付再除以中央預算內(nèi)支出得到的凈財政支出分權(quán)度(fdm3)來看，這個比例會進一步的增加，當fdm3提高一個百分點時，ASST(最低生活保障所占比重)就會提高3.25個百分點，而ASST(五保供養(yǎng)支出所占比重)會提高的更多，其提高比例為4.642百分點。在支出分權(quán)度的影響方面，其影響效應顯著為負。財政支出分權(quán)度每增加一個百分點最低生活保障支出比重會減少0.183個百分點，五保供養(yǎng)支出比重會減少2.19個百分點。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是，目前包括中央政府在內(nèi)的各級政府都把經(jīng)濟建設放在了第一位，為了吸引FDI，而會為其提供一切便利條件，特別是基礎(chǔ)設施(如道路、橋梁等)的建設，并且這些項目很容易得到上級政府的批準，上級財政會不遺余力的為其籌資，所以地方政府在這些項目以及與其配套的項目的開工上幾乎沒有任何的后顧之憂，在這方面只要他們能夠想到，就立馬開工，如果資金不足，上一級政府會立刻下?lián)苜Y金為其支援。這樣，如果地方政府在財政支出方面多支配一個百分點的可支配資金就會減少一個比例的社會救助投入。而有個別省份甚至挪用、擠占上級政府為社會救助對象提供的救助資金。所以，從財政分權(quán)度的角度來看，激勵地方政府提高如社會救助等的公共支出和公共服務的質(zhì)量，就必須完善地方政府獨立的稅收體系，增加其財政收入權(quán)，并在財政支出方面限制其支配財政資金的權(quán)力。

表2 被解釋變量:五保供養(yǎng)支出與省預算內(nèi)財政支出比

(二)政府競爭度對社會救助支出水平的影響

在表3和表4的模型4中，引入政府競爭度(GCM)，同時去掉了財政分權(quán)度(FDM)的影響。只把它與上文所列的控制變量列入了模型。統(tǒng)計結(jié)果顯示，其符號在1%水平下顯著為負。也就是說，政府的競爭度每提高一個百分點，最低生活保障支出比重就會降低40.2個百分點，五保供養(yǎng)支出比重同時降低37.4個百分點。在中國經(jīng)濟飛速發(fā)展時期，評價各地官員政績的指標幾乎唯一的被鎖定了——GDP，那么地方政府除了利用本地特有的自然資源和礦產(chǎn)資源以外，最大的焦點便瞄準了另一個能夠給本地在短時間內(nèi)迅速提高經(jīng)濟收入的FDI的引進和投資收益高的第二、三產(chǎn)業(yè)上，如河南2010年上半年，新建項自投資1396.67億元，占城鎮(zhèn)投資的比重達73.5%。而該省是一個農(nóng)業(yè)大省，但第一產(chǎn)業(yè)投資增長乏力，其投資額為20.81億元，增長24.0%，低于城鎮(zhèn)投資增幅20.7個百分點，僅占城鎮(zhèn)投資的比重的1.1%。［11］各地政府在提高其GDP總量上的“攀比性”的過度競爭在很大程度上扭曲了包括社會救助支出在內(nèi)的公共支出結(jié)構(gòu)。

表3 解釋變量為最低生活保障支出比重方程的協(xié)整性檢驗

(三)各控制變量對社會救助① 包括最低生活保障和五保供養(yǎng)。支出水平的影響

表2中，人均GDP的系數(shù)，除了模型2在5%水平下顯著為負外，其余模型均在1%的水平下是顯著為負的。表5中，除了模型4的GDP系數(shù)不顯著外，其余模型在10%的水平下都是顯著為負的。這說明隨著人均GDP的提高，社會救助支出比例在減少，進一步說明，地方政府之間的“競爭策略”是圍繞本地區(qū)經(jīng)濟增長，(即提高GDP)展開的。所以如果不改變當前對地方政府的績效評估體系，這種扭曲公共支出結(jié)構(gòu)的狀況會進一步加劇。絕對貧困人口比重(SPP)的系數(shù)在表4和表5中都是顯著為正的，實際上這是很自然的，隨著本地區(qū)絕對貧困人口的增加，地方政府自然會擴大社會救助支出資金的比重。表4和表5所列模型中，人口密度(PD)都不顯著。而行政管理費用彈性系數(shù)(AEC)②用行政管理費用的彈性系數(shù)來衡量行政管理費用支出的輕重程度，其計算公式為:行政管理費用彈性系數(shù)=行政管理費增長率/財政支出增長率。行政管理費用的彈性系數(shù)理應維持在0～1之間，而中國的行政管理費用彈性系數(shù)大部分維持在1以上。如圖3-7所示，1992年高達1.46，2002年高達2.13，并且2002到2004年期間一直維持在1之上。在5%的水平下，均顯著為負。這意味著隨著目前公務員規(guī)模的迅速龐大，行政管理費用所消耗的資源將不斷地擴大，由于困難省份的地方財政緊張，很多中央財政的專項撥款被挪用，這樣就把用于居民社會救助支出的“養(yǎng)命錢”等公共支出資源給擠占了。

表4 解釋變量為五保供養(yǎng)支出比重方程的協(xié)整性檢驗

續(xù)表4

外商直接投資(FDI)在表4和表5的所有回歸模型中系數(shù)均不顯著，這體現(xiàn)了中國的社會救助支出增長并沒有吸引(FDI)而使其比例有所提高，相反卻有下降的趨勢，從圖1也可看出，2010年的社會救助支出占GDP的比重低于1978年的比重，也就是說外資幾乎沒有用在提高公共支出和公共服務方面，因此FDI對社會救助支出沒有直接和顯著的影響。

為了防止上述模型存在偽回歸現(xiàn)象，筆者對方程因變量和解釋變量進行協(xié)整性檢驗(只對殘差序列即μit進行協(xié)整性檢驗即可)。即對方程(1)變形

對方程進行單位根檢驗，考查該序列或其各階差分序列是否存在單位根。筆者采用的是PP單位根檢驗，檢驗結(jié)果如表4和表5所示。在表4中解釋變量為最低生活保障支出比重的方程的協(xié)整性檢驗中，模型1和模型4在1%的顯著性水平下，分別以0.72%和0%的概率拒絕原假設，即殘差序列不存在單位根的結(jié)論，也就是說殘差序列μit是平穩(wěn)的，因而，可以認為所做的模型1和模型4不是偽回歸。模型3在5%的顯著性水平下也是平穩(wěn)的。而模型2中殘差序列μit的P值為10.04%，說明其存在一定的不平穩(wěn)因素。表4中各個回歸方程的殘差序列在10%的顯著性水平下都是平穩(wěn)的。所以總體上來說，模型的解釋變量和被解釋變量之間是存在協(xié)整關(guān)系的。因此，所做的這8個回歸方程不是偽回歸。

四、結(jié)論與建議

筆者的研究和分析表明，自1994年以來，由于分稅制改革不充分，地方政府沒有相對獨立的稅權(quán)，不能獨立的設置稅種、稅率，從而使得地方政府在稅收方面缺乏較大的收入來源，而評估地方政府績效與本地經(jīng)濟發(fā)展水平是以GDP的增長率為標尺，從而導致地方政府的支出結(jié)構(gòu)的扭曲——經(jīng)濟增長的競爭策略。因此，只要中國式的財政分權(quán)制的激勵機制不變，地方政府就沒有內(nèi)在的動力去提升社會救助等公共支出和公共服務上的支出比重。

目前，績效評價過度看重中央財政對社會救助的轉(zhuǎn)移支付功能，高估了其在刺激地方政府在再分配領(lǐng)域內(nèi)所起到的作用，我們在中國的部分省市調(diào)查中了解到，很大一部分的轉(zhuǎn)移支付資金被用于其他公共支出項目上了，結(jié)果導致社會救助支出的比重反而不斷下降。所以如果不改進對地方政府的績效評估體制，中央財政在社會救助等公共支出和公共服務的轉(zhuǎn)移支付方面是很難實現(xiàn)其應有的效應。

筆者認為，應該賦予地方政府更多的財政收入權(quán)，而限制其過多的財政支配權(quán)，同時改革過去完全以GDP的增長率作為評價地方政府官員績效的體制，即應該加入其他方面的考核指標，如以“綠色GDP”、政府在公共支出和公共服務等領(lǐng)域內(nèi)所做出的成績等指標作為其評估參考。為了使這些指標能發(fā)揮其效力，一個非常有效并且可供參考的評價方法是百姓對政府的滿意度評價體系，即“自下而上”的評估體系。為達到這個目標就需要完全放開仍然在發(fā)揮重要約束作用的“多元”戶籍制度，從而能夠使得各地方的居民能夠采用“用腳投票”策略。在政府規(guī)模方面，管理費用彈性系數(shù)過高，即政府規(guī)模龐大，其自身消耗的公共資源就越多，擠占公共財政支出的可能性就越大，特別是在經(jīng)濟落后的地區(qū)“等、靠、要”的“吃飯”財政更會擠占社會救助資源。行政管理支出是政府履行其職能的財力保障，它純屬消費性質(zhì)非生產(chǎn)性質(zhì)的活動，目前中國行政體制改革滯后，機構(gòu)龐大，布局不合理，一些單位如投資審計等部門人員相對過剩，而基層民政等部門人力匱乏，而行政管理費用支出呈加速擴大的趨勢。因此在社會救助等公共支出和公共服務支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程中，行政管理支出的費用比重必須進行控制。

［1］Tiebout，C.，1956，A Pure Theory of Local Expenditure ，Journal of Political Economy，Vol.64，41。

［2］Weingast，B.，1995，The Economic Role of Political Institutions:Market-preserving Federalism andEconomic Development，Journal of Law and Economic Organization，Vol.11，1-31.

［3］Zhuravskaya，E.，2000，Incentives to Provide Local Public Goods:Fiscal Federalism，Russian Style，Journal of Public Economics，Vol.76，337-368.

［4］Faguet，Jean-Paul.，2004，Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs?Evidence from Bolivia，Journal of Public Economics，Vol.88，PP867-893.

［5］平新喬、白潔:《中國財政分權(quán)和地方公共物品的供給》，載《財貿(mào)經(jīng)濟》，2010(2)。

［6］傅勇、張晏:《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長而競爭的代價》，載《管理世界》2007(3)。

［7］鄭磊:《財政分權(quán)、政府競爭與公共支出結(jié)構(gòu)——政府教育支出比重的影響因素分析》，載《經(jīng)濟科學》，2008(1)。

［8］Keen，M.and Marchand，M.，1997，F(xiàn)iscal Competition and the Pattern of Public Spending，Journal of Public Economics，Vol.66，33-53。

［9］張軍等:《中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設施》，載《經(jīng)濟研究》，2007(3)。

［10］鄭磊:《財政分權(quán)、政府競爭與公共支出結(jié)構(gòu)》，載《經(jīng)濟科學》，2008(1)。

［11］王海圣:《河南招商引資:優(yōu)勢與“軟肋”并存》，載《經(jīng)濟視點報》，2010-10-12。